甘肅“工業(yè)主導型”縣域高質(zhì)量發(fā)展路徑思考

張吉平　李麗莉

[摘要]? 縣域經(jīng)濟是國家宏觀經(jīng)濟的基礎，集合了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的多個領域和多個方面，是區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關鍵。近年來，甘肅省委省政府十分重視縣域經(jīng)濟的發(fā)展，認為甘肅實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的短板在縣域，潛力在縣域，基礎在縣域。同時，針對甘肅縣域發(fā)展特點，提出按照“城市服務型、工業(yè)主導型、農(nóng)業(yè)優(yōu)先型、文旅賦能型、生態(tài)功能型”分類施策精準壯大縣域經(jīng)濟系列舉措，而強縣域的根本在于強產(chǎn)業(yè)、重點在于強工業(yè)，實現(xiàn)“工業(yè)主導型”縣域高質(zhì)量發(fā)展對甘肅省跨越式發(fā)展具有重大意義。要堅持“工業(yè)強縣”不動搖，突破縣域工業(yè)發(fā)展瓶頸；持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)招商引資大突破；大力發(fā)展民營經(jīng)濟，完善中小微企業(yè)服務體系。

[關鍵詞]? 縣域經(jīng)濟；工業(yè)主導；高質(zhì)量發(fā)展

[作者單位]? 甘肅省經(jīng)濟研究院

郡縣治則天下安?？h域經(jīng)濟作為區(qū)域經(jīng)濟的重要組成部分，是國民經(jīng)濟的底部基礎，是高質(zhì)量發(fā)展的支撐，是推動形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系重要紐帶，也是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要環(huán)節(jié)，只有把縣域這一個體激活、板塊做大，才能更好融入新發(fā)展格局。近年來，甘肅省委省政府著眼大局，把握大勢，科學認識省情，就如何在更高起點上推進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展作出重大部署和專門安排，出臺多個專項支持縣域發(fā)展的政策措施，明確“縣域強則省域強”發(fā)展理念。而強縣域的根本在于強產(chǎn)業(yè)、重點在于強工業(yè)，實現(xiàn)“工業(yè)主導型”縣域高質(zhì)量發(fā)展對甘肅省跨越式發(fā)展具有重大意義。

甘肅縣域經(jīng)濟發(fā)展基本情況

縣域經(jīng)濟發(fā)展整體穩(wěn)中有進。黨的十八大以來，甘肅縣域經(jīng)濟取得了長足發(fā)展。86個縣市區(qū)GDP由2012年的5176.3億元增加到2022年的10509.8億元、翻了一番，年均增長達6.7%，縣域規(guī)上工業(yè)增加值年均增長6.5%，縣域市場主體由79萬戶增加到212萬戶，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級成效顯著，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不斷壯大。截至2022年底，甘肅地區(qū)生產(chǎn)總值過百億元的縣域達到31個，其中：千億元以上1個，400億元以上5個，200億元以上13個，為甘肅經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實基礎。

分類施策，明確縣域發(fā)展五大類型。2021年4月甘肅省委省政府印發(fā)《關于加快縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出到“十四五”末，全省縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益全面提升，綜合實力和整體競爭力明顯增強，力爭地區(qū)生產(chǎn)總值300億元以上的縣達到10個以上、100億—300億元的縣達到 30個以上，居民人均可支配收入年均增速達到7%，常住人口城鎮(zhèn)化率累計提高8個百分點，形成 20個以上縣域經(jīng)濟發(fā)展帶動縣、引領縣、示范縣，對全省高質(zhì)量發(fā)展支撐作用進一步增強。《意見》同時指出，加快培育壯大縣域經(jīng)濟，是開啟甘肅全面建設社會主義現(xiàn)代化的重要途徑，針對甘肅縣域發(fā)展特點，首次提出了“城市服務型、工業(yè)主導型、農(nóng)業(yè)優(yōu)先型、文旅賦能型、生態(tài)功能型”五種縣域發(fā)展類型。2021年9月，甘肅省加快縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展領導小組辦公室印發(fā)《全省縣域經(jīng)濟發(fā)展類型的通知》，圍繞五種發(fā)展類型和主體功能定位，結合發(fā)展基礎、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等，明確了86個縣（市、區(qū)）縣域經(jīng)濟發(fā)展類型，每個縣域賦予兩種發(fā)展類型，其中，城市服務型20個、工業(yè)主導型56個、農(nóng)業(yè)優(yōu)先型56個、文旅賦能型23個、生態(tài)功能型17個。逐步形成工業(yè)主導促增量、城市服務拓體量、農(nóng)業(yè)優(yōu)先提質(zhì)量、文旅賦能挖潛量、生態(tài)功能上增容量，聚力做好縣域經(jīng)濟發(fā)展的“五量”文章的發(fā)展方向。

“工業(yè)主導型”縣域關鍵支撐作用凸顯。2022年，甘肅省縣域經(jīng)濟規(guī)模達到10509.8億元，較上年增長9.29%，其中工業(yè)主導型縣域?qū)Ω拭C經(jīng)濟發(fā)展起到了關鍵支撐作用。從各縣域類型GDP總量看，工業(yè)主導型縣域?qū)崿F(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值8375.66億元，占比最大，為87.09%；其次是城市服務型，地區(qū)生產(chǎn)總值為5535.45億元，占比57.56%；最小的是生態(tài)功能型，地區(qū)生產(chǎn)總值933.03億元，占比9.70%。從各縣域類型人口數(shù)量看，工業(yè)主導型人口數(shù)量最多，達1873.28萬人，占比77.14%；其次是農(nóng)業(yè)優(yōu)先型，人口1294.61萬人，占比53.31%；人口最少的還是生態(tài)功能型，281.41萬人，占比11.59%（見表1）。從甘肅省縣域經(jīng)濟發(fā)展綜合評價排名看，排名前50位的縣域均為“工業(yè)主導型+”，其中“工業(yè)+城市”17個、“工業(yè)+農(nóng)業(yè)”31個、“工業(yè)+文旅”1個、“工業(yè)+生態(tài)”1個。

甘肅縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要制約因素

縣域經(jīng)濟體量偏小，發(fā)展不平衡問題依然突出。2022年全國百強縣甘肅沒有縣市上榜，第一名是江蘇省昆山市，地區(qū)生產(chǎn)總值5006.7億元，差不多是甘肅縣域GDP總量的一半；最后一名是河南省永城市，地區(qū)生產(chǎn)總值為720.01億元，是甘肅省縣市（不含區(qū)）第一名玉門市經(jīng)濟規(guī)模的近3倍。目前甘肅省縣域GDP總量最大的城關區(qū)1131.06億元，是最小的阿克塞縣的96倍；100億元以下的縣區(qū)55個、占64%，其中50億元以下的縣區(qū)還有24個、占27.9%，有3個縣區(qū)還不足20億元，66個縣區(qū)生產(chǎn)總值低于甘肅縣域平均水平。

工業(yè)基礎相對薄弱，園區(qū)建設力度仍需加大。2022年，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額84038.5億元，甘肅省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤594.6億元，僅占0.7%；陜西省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤達4600.3億元，是甘肅的8倍左右。同時，工業(yè)園區(qū)的發(fā)展建設也存在差距，從園區(qū)數(shù)量上看，甘肅現(xiàn)有省級以上園區(qū)54個，其中國家級7個，省級47個，西北5省排在第3位，但相對于東中部和西南省份，數(shù)量差距較為明顯，山東、江蘇、廣東、四川等省份均超過140個，最多的河南有184個。從園區(qū)發(fā)展上看，4個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值最高的是蘭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)362億元，平均地區(qū)生產(chǎn)總值為220.14億元，只有全國230個國家級經(jīng)開區(qū)平均水平（622.17億元）的1/3。有17個省級開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值不足10億元。

民營經(jīng)濟總體表現(xiàn)乏力，發(fā)展?jié)摿ω酱_發(fā)。近年來，甘肅省民營經(jīng)濟發(fā)展取得了長足進步，但受經(jīng)濟結構因素和發(fā)展機遇因素等影響，整體發(fā)展仍然處于規(guī)模較小、創(chuàng)新不足、發(fā)展不平衡和不充分階段。市場主體數(shù)量偏低，截至2022年底，甘肅民營市場主體為203.46萬戶，僅占全國的1.29%（約1.57億戶），且大多數(shù)是個體工商戶，中小微企業(yè)僅54.73萬戶，占甘肅民營市場主體的26.9%。頭部企業(yè)實力偏弱，從甘肅省工商聯(lián)、甘肅省總商會發(fā)布的“甘肅民營企業(yè)50強榜單”看，排名第一的是正威（甘肅）銅業(yè)科技有限公司，2022年營業(yè)收入250.52億元，未進入全國民營企業(yè)500強，而陜西有7家企業(yè)上榜，西安邁科金屬國際集團有限公司排名48位，2022年營業(yè)收入1598.78億元。營商環(huán)境有待改善，全國工商聯(lián)2022年度“萬家民企評營商環(huán)境”結果顯示，得分前十的省份依次是浙江、廣東、上海、江蘇、山東、北京、四川、湖南、河南、福建，甘肅營商環(huán)境綜合得分為62.98分，比全國低14.41分，排在全國第28位，在政務環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境等方面均存在不小的差距。

甘肅“工業(yè)主導型”

縣域高質(zhì)量發(fā)展突破路徑

縣域經(jīng)濟發(fā)展從本質(zhì)上說就是工業(yè)化的過程，工業(yè)化是推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的關鍵和核心，按甘肅縣域類型劃分，最多的就是工業(yè)主導型縣域，經(jīng)濟實力較強的也是工業(yè)主導型縣域，探尋其突破發(fā)展路徑與對策對甘肅縣域經(jīng)濟整體提升意義重大。

堅持“工業(yè)強縣”不動搖，突破縣域工業(yè)發(fā)展瓶頸。一是明確工業(yè)主導地位，主導產(chǎn)業(yè)選擇與培育再聚焦。積極貫徹落實《甘肅省強工業(yè)行動實施方案（2022—2025年）》，堅持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)齊抓，聚焦培育壯大優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)1—2個，最多不超過3個。以市場為導向，進一步做大做強石油化工、有色金屬、特色農(nóng)產(chǎn)品、中醫(yī)藥精深加工等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新能源、新材料、生物醫(yī)藥、大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)，聚力延鏈補鏈固鏈，堅持集群化發(fā)展，切實把資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，走特色發(fā)展之路，不追求“大而全”“廣而多”。

二是持續(xù)推進工業(yè)園區(qū)建設。加快推進工業(yè)主導型縣域“一縣一省級開發(fā)區(qū)”建設，甘肅56個工業(yè)主導型縣域目前尚有8個沒有省級及以上開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要平臺，謀劃建設和提級增效工作刻不容緩。市、縣應持續(xù)加大對園區(qū)支持力度和要素傾斜，堅持把園區(qū)建設作為推進縣域工業(yè)化的主攻點，充分發(fā)揮工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群、要素集聚、資源集約的“洼地”效應，爭取在2025年前新認定省級開發(fā)區(qū)10個左右，甘肅省級及以上開發(fā)區(qū)達到64個。

三是跳出思維定式，以融合發(fā)展促進工業(yè)提升。一、二、三次產(chǎn)業(yè)具有內(nèi)在的關聯(lián)性，而這種關聯(lián)性又影響著三次產(chǎn)業(yè)包括工業(yè)的發(fā)展過程，不能單從發(fā)展工業(yè)談發(fā)展工業(yè)。甘肅文化旅游資源豐富，甘肅省“十四五”規(guī)劃也提出“著力推動文化強省和旅游大省建設”，工業(yè)和旅游業(yè)都有一定的優(yōu)勢，應齊抓共進，探索拓展工業(yè)旅游業(yè)。同時，以三產(chǎn)的文化創(chuàng)意活動帶動加工制造業(yè)發(fā)展，通過創(chuàng)意、加工、制作等手段，把甘肅獨具特色的文化資源轉換為各種形式的產(chǎn)品，形成優(yōu)勢互補、相互促進、共同發(fā)展新格局。

持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)招商引資大突破。一是推動營商“軟”“硬”環(huán)境雙提升。著力推進縣域基礎設施建設，特別是加快構建以快速路網(wǎng)為基礎的綜合交通運輸體系，強化交通基礎設施公共服務的供給，降低企業(yè)的運輸成本。加快建立高效便捷、優(yōu)質(zhì)普惠的市場主體全生命周期服務體系，深入推進“放管服”改革，全面提高線下“一窗綜辦”和線上“不見面審批”“不來即享”“一網(wǎng)通辦”水平，用好“甘快辦”平臺，實現(xiàn)集中高效審批。

二是出臺具有縣域特色的惠企政策。在用好用足用活省市一攬子措施的同時，縣（市、區(qū)）政府應在權限范圍內(nèi)制定完善的產(chǎn)業(yè)扶植政策體系和實施細則，拿出基于省、市區(qū)域政策基礎上自己的特殊政策，包括稅收、獎勵金、人才引進、生產(chǎn)作業(yè)用房和辦公用房的補貼等等，作為區(qū)域政策的一個補充為企業(yè)入駐打“折上折”，以產(chǎn)生更大的吸引力。

三是圍繞縣域定位和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃精準招商。招商活動要有的放矢，謀定而后動，各縣（市、區(qū)）應制定明確的招商圖譜，包括建鏈項目、固鏈項目、補鏈項目、延鏈項目等，作為精準招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商的靶標，按圖索驥。創(chuàng)新招商模式，推動建立“云招商”模式，發(fā)揮甘肅新媒體、市縣網(wǎng)站、公眾號等媒體平臺作用，廣泛發(fā)布和收集信息，同時借助各類展會、峰會力量，精準匹配。

大力發(fā)展民營經(jīng)濟，完善中小微企業(yè)服務體系。一是切實加大民營企業(yè)扶持力度。《甘肅省關于優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的決定》（以下簡稱《決定》）已于2023年8月1日正式施行，重點圍繞制約甘肅省民營經(jīng)濟發(fā)展存在的12個方面的突出問題，提出了重點任務、具體路徑和主要舉措。當下，各縣域推進民營經(jīng)濟發(fā)展的重要任務就是將《決定》落實落細，建立支持民營企業(yè)發(fā)展實施細則，完善中小企業(yè)金融和信貸擔保體系，積極宣傳引導縣域企業(yè)入駐“甘肅信易貸”“隴信通”等融資平臺，解決民營企業(yè)融資難題，培育壯大市場主體，加快形成公有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的縣域經(jīng)濟發(fā)展新格局。

二是完善科技型中小企業(yè)培育機制?？茖W技術是第一生產(chǎn)力。要加快研究制定科技帶動的政策措施，進一步加大財政在科技方面投入，落實科技型中小企業(yè)研發(fā)費用財政補助資金。完善服務小微企業(yè)的技術研發(fā)孵化器、實驗室或服務平臺，增強企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。培育一批在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)細分領域有競爭力和影響力的專精特新企業(yè)。

三是建立民營企業(yè)人才服務體系。相較于發(fā)達地區(qū)甘肅整體經(jīng)濟基礎和區(qū)位優(yōu)勢較差，人才吸引力不足，縣域很多民營企業(yè)長期面臨“招不到合適的人，來了留不住”問題。積極建立健全人才引進政策措施，加大引進人才力度，堅持產(chǎn)業(yè)鏈招才引才，對引進高層次人才、特殊專門人才可以采取簡化程序及公開考核招聘的方式進行。同時，重視鄉(xiāng)賢人才資源，積極推動本籍人才“回歸”，大力引聚本土外出創(chuàng)業(yè)人員、本地在外就讀大中專學子、在外鄉(xiāng)紳村賢、退伍軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為其回鄉(xiāng)定居、落地項目、回饋鄉(xiāng)梓提供便利。