不能隨意擴(kuò)大工程規(guī)劃許可前置條件

朱迪

案? ?例

某市某通用電力開(kāi)關(guān)器件廠準(zhǔn)備在空閑用地上新建一座倉(cāng)庫(kù)，并在完成建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案編制后，于2023年3月向該市城區(qū)自然資源主管部門申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。該城區(qū)自然資源主管部門收到申請(qǐng)后，告知其倉(cāng)庫(kù)的選址范圍在上一年度的國(guó)土變更調(diào)查中標(biāo)示為耕地，要求其先編制耕地進(jìn)出平衡方案，落實(shí)轉(zhuǎn)入耕地的地塊后，才能批準(zhǔn)其申請(qǐng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。經(jīng)查詢，該宗地的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案中，地塊所涉建設(shè)用地批準(zhǔn)書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等建設(shè)用地審批手續(xù)齊全。在2022年新冠肺炎疫情停工期間，工廠留守員工為改善吃飯問(wèn)題，在廠區(qū)內(nèi)空閑用地種植蔬菜。該地塊在2022年年度國(guó)土變更調(diào)查時(shí)標(biāo)示為耕地，在辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)被限制，還要另外承擔(dān)方案編制、耕地開(kāi)墾等費(fèi)用。該廠對(duì)城區(qū)自然資源主管部門要求其先行編制耕地進(jìn)出平衡方案的做法不滿，便向市自然資源主管部門投訴，要求糾正該城區(qū)自然資源主管部門的做法。

分? ?析

首先，已批土地應(yīng)按建設(shè)用地管理，按現(xiàn)狀限制使用無(wú)依據(jù)。依據(jù)《土地管理法》第八十一條“依法收回國(guó)有土地使用權(quán)當(dāng)事人拒不交出土地的，臨時(shí)使用土地期滿拒不交還的，或者不按照批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令交還土地，處以罰款”的相關(guān)規(guī)定，不按批準(zhǔn)用途使用土地將面臨處罰。而且，土地批準(zhǔn)用途不因現(xiàn)狀的改變而改變，如果要改變已批準(zhǔn)土地用途，應(yīng)按照審批事項(xiàng)調(diào)整規(guī)定，履行告知、聽(tīng)證等完整的行政許可調(diào)整程序。本案中，該廠區(qū)土地的批準(zhǔn)用途為工業(yè)用地，其依法享有按工業(yè)用地使用廠區(qū)土地的權(quán)利，該城區(qū)自然資源主管部門因地塊現(xiàn)狀為耕地而對(duì)其使用加以限制并沒(méi)有法律依據(jù)。

其次，進(jìn)出平衡是農(nóng)用地之間平衡，已批土地不在此列。各地實(shí)施的耕地進(jìn)出平衡制度的依據(jù)是自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局共同發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》。此文要求各地有必要根據(jù)本級(jí)政府承擔(dān)的耕地保有量目標(biāo)，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度進(jìn)出平衡，應(yīng)當(dāng)通過(guò)將林地、園地、草地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。本案中，該城區(qū)自然資源主管部門要求已依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地編制耕地進(jìn)出平衡方案，與國(guó)家關(guān)于耕地進(jìn)出平衡的政策不符。

最后，進(jìn)出平衡不是項(xiàng)目建設(shè)的前置條件，強(qiáng)制要求不合理。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。”也就是說(shuō)，實(shí)施耕地進(jìn)出平衡不是工程建設(shè)的前置條件，相關(guān)管理部門不能隨意將其作為建設(shè)工程規(guī)劃許可的條件。本案中，在該廠申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可時(shí)，該城區(qū)自然資源主管部門強(qiáng)制要求其編制耕地進(jìn)出平衡方案，既不合理也不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。

綜上所述，地方職能部門在轄區(qū)范圍組織耕地年度進(jìn)出平衡方案的編報(bào)和審批工作，要求實(shí)施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等導(dǎo)致耕地轉(zhuǎn)出的實(shí)施主體負(fù)責(zé)補(bǔ)足耕地，這項(xiàng)工作本無(wú)可厚非，但不能隨意擴(kuò)大政策的執(zhí)行范圍。以土地現(xiàn)狀是耕地為由，將依法審批的建設(shè)用地也納入耕地進(jìn)出平衡管理，并將編制耕地進(jìn)出平衡方案作為建設(shè)工程規(guī)劃許可的前置條件，違背耕地進(jìn)出平衡的初衷，也不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，違反了依法行政的原則。

本案中，該市自然資源主管部門在核實(shí)情況后，對(duì)該城區(qū)自然資源主管部門做法進(jìn)行了糾正，指導(dǎo)該城區(qū)自然資源主管部門依法受理了該廠申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可的申請(qǐng)。