權(quán)力清單制度的設(shè)計(jì)思路、實(shí)施邏輯與缺陷彌補(bǔ)

馮英

摘要：權(quán)責(zé)清單制度是新時(shí)代推進(jìn)法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)需要。清單式管理從最初的自發(fā)性區(qū)域內(nèi)行為變?yōu)橹醒胫鲗?dǎo)下的全國推廣制度，本身就意味著管理效能的升級(jí)和管理目標(biāo)的拔高，清單式管理不可再停留于數(shù)量化、技術(shù)化的事項(xiàng)分類列表，單純?yōu)樾姓芾磉^程提供便捷，必須將權(quán)力清單、清單制度改革與“放管服”三位一體系統(tǒng)性改革相關(guān)聯(lián)，使內(nèi)部的減權(quán)控權(quán)行為助力政府服務(wù)社會(huì)的能力顯著提升。這就需要權(quán)責(zé)同構(gòu)推進(jìn)清單式管理，優(yōu)化政府職能提升清單效力，權(quán)力清單構(gòu)建法治化，清單內(nèi)容動(dòng)態(tài)化設(shè)計(jì)，升級(jí)清單式管理的系統(tǒng)定位，進(jìn)一步提升權(quán)力清單制度效能。

關(guān)鍵詞：清單式管理；權(quán)力清單；政府管理；“放管服”改革

引言

政府“放管服”改革持續(xù)深化，給予地方政府更大的決策自主權(quán)，加大創(chuàng)新實(shí)踐，探索出適合本地本領(lǐng)域?qū)嵡閷?shí)況的有效路徑，極大地推動(dòng)了地方區(qū)域發(fā)展。其中以清單制形式對(duì)事項(xiàng)、權(quán)力進(jìn)行梳理與管控是極具效力的務(wù)實(shí)舉措。權(quán)力清單制度作為行政審批制度改革的重要方面，其首要目標(biāo)即實(shí)現(xiàn)政府權(quán)限管控，真正做到“法無授權(quán)不可為”。但從具體實(shí)踐情況來看，無論是內(nèi)容設(shè)計(jì)還是界限劃分及實(shí)效評(píng)估、持續(xù)監(jiān)督，權(quán)力清單依然存在不完善之處。如何真正使清單式管理成為深化政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府治理能力的有力工具，是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題[1]。

一、清單式管理的制度設(shè)計(jì)

清單式管理產(chǎn)生于地方政府發(fā)展過程中的務(wù)實(shí)需求，在創(chuàng)新實(shí)踐的過程中一些公開權(quán)力事項(xiàng)需要通過建立清單而清晰責(zé)任、明確內(nèi)容，這就導(dǎo)致有實(shí)力、有基礎(chǔ)的部門機(jī)構(gòu)先行先試，屬于自主性嘗試。待發(fā)展到一定階段，凸顯出清單式管控的優(yōu)勢(shì)，權(quán)力清單制度就成為中央推廣下的全國性行為。從各地方政府權(quán)力清單構(gòu)建來看，主要表現(xiàn)為以下類型：（1）遵循政府信息公開、權(quán)力公開的基本原則要求，打開權(quán)力運(yùn)行黑箱而接受公眾監(jiān)督，地方政府將行使的各項(xiàng)權(quán)力公之于眾，接受社會(huì)持續(xù)、全程監(jiān)督[2]。這不單是列舉權(quán)力事項(xiàng)內(nèi)容，還包括整個(gè)運(yùn)行推進(jìn)流程的全面展示。其初衷目的即在于借力公眾監(jiān)督而規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，同時(shí)通過公開權(quán)力運(yùn)行全流程與公眾進(jìn)行互動(dòng)，獲得一線信息反饋，加速權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的完善；（2）與之相對(duì)的另一種權(quán)力清單，即區(qū)分領(lǐng)域地進(jìn)行專門梳理與公開，對(duì)密切接觸民眾、干群互動(dòng)頻繁的部門機(jī)構(gòu)，要求其詳細(xì)列示權(quán)力劃分、權(quán)力實(shí)施和權(quán)力運(yùn)行的預(yù)期效果，把相關(guān)權(quán)限梳理成清單并公布[3]。為更好地接受公眾監(jiān)督、獲得最真實(shí)的政策反饋，相關(guān)部門還會(huì)專門建立管理目標(biāo)，編制業(yè)務(wù)手冊(cè)或辦事指南，借助數(shù)字通信技術(shù)實(shí)施政務(wù)服務(wù)“上云”，全方位打造權(quán)力透明公開運(yùn)行環(huán)境[4]。

伴隨地方權(quán)力清單自主實(shí)踐效果的日漸顯著，中央開始提出更明確的深化要求與全面推廣要求。全面推行權(quán)力清單制度，法治化就成為權(quán)力清單設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。這一法治化要求的明確不單是對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的加強(qiáng)，更是政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批制度改革的深化，彰顯了政府管理理念的逐漸轉(zhuǎn)變[5]。權(quán)力運(yùn)行流程的法治化公示，也使其可以更全面地接受民眾監(jiān)督而有效壓縮不必要環(huán)節(jié)，助推“放管服”改革的不斷深化?？梢姡e極推進(jìn)實(shí)行權(quán)力清單制度，凸顯了公平、公正、公開原則對(duì)權(quán)力分配與運(yùn)用的制約指導(dǎo)效應(yīng)，可有效消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，彰顯了權(quán)力服務(wù)民眾的初衷本心，也才能真正打通政務(wù)服務(wù)的“最后一公里”。在中央制度化、法治化要求下，部分地方政府還進(jìn)一步出臺(tái)了實(shí)施權(quán)力清單制度的具體細(xì)則方案或權(quán)力清單式管理辦法，對(duì)清單式管控進(jìn)行更精準(zhǔn)、更細(xì)致的指導(dǎo)與梳理?？梢?，權(quán)力清單公開進(jìn)一步帶動(dòng)了政府信息公開，從而保障權(quán)力在陽光下運(yùn)行，助推權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制不斷完善[6]。

從權(quán)力清單的設(shè)計(jì)初衷不難看出，其正是希望借力明晰條款與要求而實(shí)現(xiàn)責(zé)任精準(zhǔn)定位、任務(wù)清晰劃分，避免公權(quán)私用和責(zé)任混淆。這就使權(quán)力清單與責(zé)任清單相伴出現(xiàn)，各地方政府在梳理權(quán)力的同時(shí)分門別類地列舉各類責(zé)任[7]。理論上而言，如此權(quán)責(zé)清晰理應(yīng)分工明確、行動(dòng)高效、公私分明，但現(xiàn)實(shí)工作很多時(shí)候不免重疊與交叉，各部門很難完全做到一對(duì)一的服務(wù)與執(zhí)行，“其他行政權(quán)力事項(xiàng)”即成為各級(jí)政府的兜底條款，而該條款所包含權(quán)限內(nèi)容不僅繁雜而且裁決范圍較大，既可能有處罰權(quán)也可能有決定權(quán)，既涉及許可事項(xiàng)也囊括審核事項(xiàng)，如此混為一談的模糊標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上將導(dǎo)致各類權(quán)力“變通”問題，嚴(yán)重影響權(quán)力清單的實(shí)施效果與民眾印象[8]。執(zhí)行主體的不具體、執(zhí)行界限的模糊，會(huì)增加權(quán)力行使的自由裁量權(quán)，必然影響到各級(jí)政府依法行政的精準(zhǔn)、科學(xué)、公正與高效[9]。

二、清單式管理的實(shí)施邏輯與漏洞缺陷

從權(quán)力清單的運(yùn)行實(shí)施來看，無論是最初的自主性探索，還是后期在中央主導(dǎo)下全面推進(jìn)行政主導(dǎo)下自上而下層層落實(shí)，在與“放管服”三位一體改革緊密關(guān)聯(lián)后，地方政府的權(quán)力清單生成則主要來自上級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)定，表現(xiàn)出更顯著的規(guī)范性、統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，呈現(xiàn)出更清晰的自上而下的發(fā)展路徑。但行政主導(dǎo)的強(qiáng)化也引致了政績攀比與導(dǎo)向偏離，政府清單式管控的初衷受到負(fù)面影響，這主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）權(quán)力梳理數(shù)字化

結(jié)合當(dāng)前已公布的各類權(quán)力清單不難發(fā)現(xiàn)，其具體內(nèi)容設(shè)計(jì)并無統(tǒng)一規(guī)范，事后監(jiān)督執(zhí)行雖然有部分制度條款但執(zhí)行乏力，并未形成真正的約束與促動(dòng)力量。這就使得政府在梳理事項(xiàng)、設(shè)計(jì)清單時(shí)陷入簡單的數(shù)字思維，以純粹的數(shù)量多寡來展示自我“放管服”改革的成效與深入程度，即將權(quán)力清單中各事項(xiàng)的多少直接與地方簡政放權(quán)力度的評(píng)價(jià)相掛鉤，這就不免陷入政績競爭的惡性循環(huán)[10]。不顧區(qū)域?qū)嶋H、民眾需求確定權(quán)力清單數(shù)量，必然背離權(quán)力清單設(shè)計(jì)初衷，有悖實(shí)事求是的基本要求，加劇形式主義做法，不僅無助于責(zé)任落實(shí)、權(quán)力監(jiān)督，反而可能給民眾帶來額外麻煩。此外，不愿深入分析責(zé)任分配與擔(dān)當(dāng)情況，將涉及多部門的復(fù)雜化權(quán)力事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)歸入“其他權(quán)力事項(xiàng)”，原本希望實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的權(quán)限、規(guī)范目的被忽視。如此懶政且不負(fù)責(zé)任的操作，還可能引致政府在下放權(quán)力事項(xiàng)時(shí)因無法獲悉實(shí)情而出現(xiàn)權(quán)力事項(xiàng)下放不平衡的問題，反而加劇管理風(fēng)險(xiǎn)。

（二）清單設(shè)計(jì)技術(shù)化

規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)行流程設(shè)計(jì)不是簡單地對(duì)具體步驟、時(shí)間安排和前后順序進(jìn)行羅列，而是需要針對(duì)區(qū)域事務(wù)處理過程中出現(xiàn)的模糊性、重疊性、交叉性情況進(jìn)行清晰界定，借力權(quán)力清單的出臺(tái)保證民眾在辦理具體事務(wù)時(shí)知道如何求助。但觀察現(xiàn)實(shí)中各類權(quán)力清單，無論是不同區(qū)域政府間，還是同一地區(qū)不同層級(jí)政府間，其都已經(jīng)形成了一套看似規(guī)范的程序化和形式上的要求，對(duì)運(yùn)行流程、審批所需材料等進(jìn)行詳細(xì)說明，但若細(xì)致到各級(jí)政府都有的權(quán)限，到底該誰來具體實(shí)施；或是審核審批過程中，不同部門都有類似要求，又該如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一等問題，在各類權(quán)力清單中卻并未實(shí)質(zhì)說明與指導(dǎo)[11]。這事實(shí)上就是將權(quán)力清單純粹的技術(shù)化了，將其簡單為權(quán)力的匯編以形成一種流程化說明。但權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)卻應(yīng)該是一種執(zhí)行說明、責(zé)任界定和社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)縱向?qū)蛹?jí)之間的各類權(quán)力關(guān)系進(jìn)行精準(zhǔn)科學(xué)的劃分。將權(quán)力清單設(shè)計(jì)簡單化為一種技術(shù)操作，只會(huì)更加掩蓋行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)關(guān)系問題，對(duì)責(zé)任落實(shí)產(chǎn)生負(fù)向影響[12]。

（三）清單生成與執(zhí)行的審核乏力

當(dāng)前政府權(quán)力清單的設(shè)計(jì)與生成基本遵照“誰行使、誰清理”的原則，各職能部門結(jié)合自我實(shí)際進(jìn)行總結(jié)梳理，先后報(bào)至編辦審核、法制辦進(jìn)行合法性審查，最后由政府審定。也有部分地方政府要求法制、監(jiān)察、財(cái)政等部門組成指揮部門進(jìn)行權(quán)力清單的梳理、審查、審核等工作[13]。可見，權(quán)力清單生成基本遵循各級(jí)部門對(duì)本級(jí)行政權(quán)限進(jìn)行審核，在形成成熟方案后上報(bào)上級(jí)審定，其中編辦是主要主導(dǎo)和牽頭部門。但事實(shí)上“法無授權(quán)不可為”，需要增加更具權(quán)威力的行政部門進(jìn)行管理與引導(dǎo)，完善權(quán)力清單的制度鏈條、做到權(quán)責(zé)一致與依法限權(quán)，如此才可增強(qiáng)權(quán)力清單的權(quán)威性，也才能對(duì)各部門形成促動(dòng)與約束效力。單一地由機(jī)構(gòu)編制部門主要負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，不免為人感覺更像是一種日常事務(wù)而非事關(guān)權(quán)力使用的重大事項(xiàng)[14]。

三、清單式管理改革的實(shí)踐進(jìn)路

（一）權(quán)責(zé)同構(gòu)推進(jìn)清單式管理

權(quán)力清單的設(shè)計(jì)不單是服務(wù)簡政放權(quán)，還必須實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人、任務(wù)到崗，提升權(quán)力使用者的壓力感，以此規(guī)范過程、合法使用。這就需要在梳理權(quán)力事項(xiàng)的同時(shí)列示責(zé)任事項(xiàng)，配套完善責(zé)任清單而為權(quán)力清單戴上“緊箍咒”。

1.健全完善制度鏈條，不僅梳理、編制權(quán)力事項(xiàng)，同時(shí)要界定、明晰責(zé)任事項(xiàng)，并進(jìn)一步建立完善權(quán)力清單實(shí)施監(jiān)督制度[15]。這歸根結(jié)底還是涉及責(zé)任清單的編制?，F(xiàn)代化的責(zé)任清單必須在清晰界定“應(yīng)該做何事”之外，同時(shí)界定“違反權(quán)力的懲戒”，把握住責(zé)任清單在“明晰分內(nèi)應(yīng)做的事”與“沒有做好分內(nèi)之事而必須承擔(dān)過失”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要求上的效力。這也就涉及法定責(zé)任的劃分，必須確保權(quán)力清單上的權(quán)力依法行使。

2.權(quán)責(zé)同構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善全方位閉環(huán)責(zé)任體系，通過清單形式精準(zhǔn)定位不同責(zé)任的擔(dān)責(zé)主體，通過法定責(zé)任劃分強(qiáng)化追責(zé)依據(jù)，通過權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)規(guī)范化追責(zé)和免責(zé)情形，以此帶動(dòng)整個(gè)行政體制改革[16]。

（二）優(yōu)化政府職能提升清單效力

權(quán)力清單的設(shè)計(jì)與生成都源自管理需求，更進(jìn)一步說都植根于社會(huì)和民眾訴求，政府職能的確定與優(yōu)化正是權(quán)力清單的基礎(chǔ)所在。政府擁有了具體權(quán)力才有必要對(duì)其進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，而擁有什么權(quán)力又決定于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)。這就要求：

1.弄清權(quán)力清單優(yōu)化的根源所在。優(yōu)化權(quán)力清單設(shè)計(jì)和實(shí)施，首先在于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系。在處理關(guān)系的過程中需要放權(quán)市場、放權(quán)企業(yè)的方面正是權(quán)力清單設(shè)計(jì)的重點(diǎn)所在，在處理好各類關(guān)系的過程中完成權(quán)力的梳理與清理工作，最終確保權(quán)力清單與政府職能在根本上建立起邏輯關(guān)聯(lián)[17]。

2.對(duì)“其他權(quán)力”門類按職能進(jìn)行細(xì)分，減少該門類所包含權(quán)力范圍和類型，事關(guān)決策、監(jiān)督、審核等權(quán)限必須根據(jù)責(zé)任主體落實(shí)到位，這也就涉及政府職能部門工作內(nèi)容的細(xì)化與精準(zhǔn)，應(yīng)通過職能優(yōu)化減少重疊與矛盾部分。若相關(guān)權(quán)力沒有明確的責(zé)任主體，則需要判斷與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的職能是否為政府部門所擁有，若沒有對(duì)應(yīng)的職能部門則應(yīng)將權(quán)力交還市場與社會(huì)，激發(fā)更大的市場創(chuàng)造力。

3.通過優(yōu)化政府職能而助力清單式管理的日益科學(xué)、規(guī)范，還在于回歸清單式管理的初衷，即由問題出發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)與規(guī)定，適度緩解當(dāng)前清單生成過程中明顯的行政主導(dǎo)性。通過調(diào)節(jié)政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，而明確縱向?qū)蛹?jí)的各地方政府的職能界限與工作側(cè)重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)市場發(fā)展所需、民眾利益所需才是清單設(shè)計(jì)與推進(jìn)的第一動(dòng)因

所在[18]。

（三）權(quán)力清單構(gòu)建法治化

全面發(fā)揮權(quán)力清單制度的效能作用，需要強(qiáng)有力的法制保障。目前權(quán)力清單具有行政與法治兩種不同的構(gòu)建方式，控權(quán)路徑一個(gè)是內(nèi)部自律，一個(gè)法律規(guī)范。在權(quán)力清單的制度實(shí)踐中，政府部門存在放小抓大、放虛抓實(shí)、推諉扯皮等問題，權(quán)力清單制定過程缺乏有效監(jiān)管，制度實(shí)施缺乏責(zé)任考核和問責(zé)機(jī)制，使制度實(shí)施效果大打折扣。因此，應(yīng)將權(quán)力清單制度從政策性規(guī)范向法制化規(guī)范轉(zhuǎn)變，要暢通社會(huì)公眾參與渠道，按照行政法的制定規(guī)則制定政府權(quán)力清單，并健全與政府權(quán)力清單相配套的責(zé)任追究體系[19]。國家層面應(yīng)盡快出臺(tái)法律法規(guī)，明確規(guī)定權(quán)力清單制度的基本內(nèi)容、基本格式、權(quán)責(zé)關(guān)系、組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任權(quán)限等，為地方政府推行權(quán)力清單制度提供法律依據(jù)[20]。地方則應(yīng)制定符合本地實(shí)際、符合群眾需求的地方法律法規(guī)，確保權(quán)力清單制度的全面推廣和正確施行。

（四）清單內(nèi)容動(dòng)態(tài)化設(shè)計(jì)

清單式管理的優(yōu)點(diǎn)之一包括事項(xiàng)內(nèi)容與社會(huì)需求的精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)，這也就必然要求清單設(shè)計(jì)伴隨社會(huì)發(fā)展而動(dòng)態(tài)調(diào)適。政府權(quán)力清單的制定和發(fā)布不同于一般政府事務(wù)，需根據(jù)法律法規(guī)立改廢釋情況、機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整等情況及時(shí)調(diào)整。部分地方雖然已經(jīng)明確提出動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)力清單，并出臺(tái)配套制度政策，但實(shí)質(zhì)依然是行政主導(dǎo)下的自上而下推進(jìn)，市場、社會(huì)尚未成為真正的主導(dǎo)者，清單式管理的動(dòng)態(tài)化也未成為常態(tài)化的工作機(jī)制。

1.依法確權(quán)、調(diào)權(quán)，權(quán)力清單的調(diào)整、增補(bǔ)必須依照法律法規(guī)實(shí)施，權(quán)力清單不是法律條款的替代品，更不能超越法律法規(guī)成為特殊條例。一旦法律法規(guī)體系有所變動(dòng)，權(quán)力清單的設(shè)計(jì)內(nèi)容必須隨之而變。

2.調(diào)整和明確權(quán)力清單的功效即確權(quán)、限權(quán)，規(guī)范權(quán)力使用范圍和過程。這就意味著一旦組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)發(fā)生調(diào)整，職能分配有所改變，相應(yīng)的權(quán)力清單就必須同步調(diào)整，確保權(quán)力清單的效力與指導(dǎo)性。

3.完善權(quán)力監(jiān)管機(jī)制，有效延伸權(quán)力清單配套的制度鏈條。這既需要通過法律形式對(duì)監(jiān)督主體進(jìn)行認(rèn)定，也可借力網(wǎng)絡(luò)技術(shù)完善線上服務(wù)監(jiān)管體系，使民眾成為強(qiáng)有力的外部監(jiān)督力量。

（五）升級(jí)清單式管理的系統(tǒng)定位

清單式管理從最初的自發(fā)性區(qū)域內(nèi)行為變?yōu)橹醒胫鲗?dǎo)下的全國推廣制度，本身就意味著管理效能的升級(jí)和管理目標(biāo)的拔高，清單式管理不可再停留于數(shù)量化、技術(shù)化的事項(xiàng)分類列表，單純?yōu)楣芾磉^程提供便捷，必須將權(quán)力清單及清單制度改革與“放管服”三位一體系統(tǒng)性改革相關(guān)聯(lián)，使減權(quán)控權(quán)行為助力政府服務(wù)社會(huì)的能力顯著提升。

1.結(jié)合政府職能定位，區(qū)分權(quán)力的“軟性”與“硬性”，以行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等為代表的“軟性”權(quán)力需與政府公共服務(wù)職能相關(guān)聯(lián)，并結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際和民眾具體訴求進(jìn)行調(diào)整，同步建立和完善負(fù)面清單制度，逐步減少“其他權(quán)力”內(nèi)容含量；而對(duì)以行政處罰、行政強(qiáng)制等為代表的“硬性”權(quán)力，則結(jié)合法律制度的發(fā)展完善而動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2.借力權(quán)力清單制度優(yōu)化，進(jìn)一步凸顯行政權(quán)力實(shí)體與程序的雙重合法性，以權(quán)力使用過程的公開透明體現(xiàn)政府依法管理的基本原則。

結(jié)語

全面推進(jìn)實(shí)施政府權(quán)力清單制度是建立法治政府、推進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)的重要舉措，因時(shí)應(yīng)勢(shì)，意義極大。政府權(quán)力清單制度對(duì)政府、市場和社會(huì)的權(quán)力進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡，是行政機(jī)構(gòu)自我革命的創(chuàng)新探索和重要體現(xiàn)，并已產(chǎn)生巨大正向效果。應(yīng)進(jìn)一步深化實(shí)施這項(xiàng)制度的研究，強(qiáng)化創(chuàng)新實(shí)踐，彌補(bǔ)缺陷不足，充分發(fā)揮權(quán)力清單制度在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

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（責(zé)任編輯：宋宇靜）