國(guó)際法視野下環(huán)境難民的法律定位以及保護(hù)措施

戴欣?顏梅林

摘要：由于自然災(zāi)害頻發(fā)、世界工業(yè)化進(jìn)展不斷加速導(dǎo)致人類破壞環(huán)境的行為不斷增多，現(xiàn)今國(guó)際上“環(huán)境難民”的數(shù)量正呈現(xiàn)爆炸性增長(zhǎng)的趨勢(shì)，此類新型的難民類型在國(guó)際上受到的關(guān)注度越來(lái)越高。因此，其迫切需要確定清晰的法律定位以及出臺(tái)相關(guān)的保護(hù)措施，以保障環(huán)境難民基本的人權(quán)權(quán)利。本文通過(guò)對(duì)目前傳統(tǒng)難民定義的闡述，從傳統(tǒng)難民和環(huán)境難民概念的對(duì)比入手，闡述了環(huán)境難民的法律地位，并著重分析了現(xiàn)有國(guó)際條約在保護(hù)環(huán)境難民的作用，最后呼吁建立專門的國(guó)際組織以及基金會(huì)來(lái)保護(hù)環(huán)境難民的相關(guān)權(quán)益。

關(guān)鍵詞：環(huán)境難民；環(huán)境難民的法律定位；保護(hù)措施；國(guó)際條約

引言

隨著全球環(huán)境變化以及資本擴(kuò)張的不斷加劇，人類對(duì)自然環(huán)境的影響程度愈發(fā)上升。在自然環(huán)境不斷受之影響的當(dāng)下，有一部分人民正因?yàn)榇硕麟x失所，與環(huán)境變化相關(guān)的人口遷移現(xiàn)象頻發(fā)。該現(xiàn)象已然成為國(guó)際社會(huì)、各國(guó)政界與學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。目前，國(guó)際社會(huì)上對(duì)“環(huán)境難民”這一新產(chǎn)生的難民群體并沒(méi)有準(zhǔn)確的法律概念定位。而正因?yàn)楦拍疃x的缺失，導(dǎo)致國(guó)際層面上并沒(méi)有相應(yīng)統(tǒng)一的法律文件對(duì)“環(huán)境難民”予以庇護(hù)保障，與之相關(guān)的人權(quán)保障問(wèn)題在全球范圍內(nèi)頻發(fā)。

為此，本文根據(jù)相關(guān)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，對(duì)環(huán)境難民的概念進(jìn)行了初步界定，并初步梳理了對(duì)于環(huán)境難民的救濟(jì)措施，對(duì)環(huán)境難民這一國(guó)際法上的法律問(wèn)題進(jìn)行了初步解讀。

一、難民的定義

首先，關(guān)于“難民”的相關(guān)定義，國(guó)際上已經(jīng)達(dá)成一定范圍上的共識(shí)。國(guó)際法上有關(guān)“難民”的法律定位以及相關(guān)規(guī)定主要是由聯(lián)合國(guó)在1951年和1967年發(fā)布的《關(guān)于難民地位的公約》《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》這兩份文件所規(guī)定。1951年《關(guān)于難民地位的公約》把“難民”定義為：“由于1951年1月1日以前在歐洲發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解的原因留在本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人?！?961年《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》（下文均稱為《議定書(shū)》）并未對(duì)“難民”的定義做太大改動(dòng)，只將先前“難民”定義中的時(shí)間以及地域限制刪去。

但是，由于目前的國(guó)際形勢(shì)的不斷復(fù)雜化，1967年關(guān)于難民的定義顯然已經(jīng)不能完全適應(yīng)國(guó)際難民問(wèn)題的發(fā)展。因此，一些區(qū)域性文件對(duì)難民的定義進(jìn)行了擴(kuò)展。例如，1969年制定的《關(guān)于非洲難民問(wèn)題某些特定方面的公約》，其規(guī)定“難民”一詞也適用于受外來(lái)侵略，或原住國(guó)公共秩序受到嚴(yán)重?cái)_亂等原因而避難的人；1984年拉丁美洲的《卡塔赫納難民宣言》也對(duì)“難民”的定義做了顯著的擴(kuò)展，將“普遍暴力、國(guó)內(nèi)沖突、大規(guī)模侵犯人權(quán)行為或嚴(yán)重?cái)_亂公共秩序”等情況也規(guī)定為成為難民的原因；1993年的《圣約瑟宣言》，號(hào)召有關(guān)國(guó)家推動(dòng)現(xiàn)存的區(qū)域論壇以處理諸如經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、安全和環(huán)境保護(hù)等涉及難民、其他被迫遷徙的人口和移民等議題；2004年歐盟理事會(huì)通過(guò)的《歐盟關(guān)于給予第三國(guó)公民或無(wú)國(guó)籍難民或者需要國(guó)際保護(hù)者資格和身份及其保護(hù)內(nèi)容的最低標(biāo)準(zhǔn)指令》中，對(duì)難民的主體進(jìn)行了擴(kuò)展，還對(duì)那些雖不符合難民定義，卻遭受或可能遭受嚴(yán)重危害行為的人給予輔助性保護(hù)[1]。

由上述有關(guān)難民的相關(guān)規(guī)定性文件可以看出，目前聯(lián)合國(guó)對(duì)于難民的定義較之1967年《議定書(shū)》雖然沒(méi)有較大的變化，但是其通過(guò)規(guī)定區(qū)域性文件的方式將難民的定義進(jìn)行了擴(kuò)展，以便更好地保護(hù)世界人民的生命健康權(quán)等基本權(quán)利。并且在實(shí)踐中，聯(lián)合國(guó)對(duì)難民的定義也已經(jīng)超過(guò)了《議定書(shū)》規(guī)定的范圍，這在一定程度內(nèi)也證明目前聯(lián)合國(guó)對(duì)于難民問(wèn)題的高度重視。

二、環(huán)境難民的定義

2001年，圖瓦盧對(duì)外宣布：由于溫室效應(yīng)導(dǎo)致海平面上升而威脅到該國(guó)公民的生存，預(yù)計(jì)到2050年，整個(gè)圖瓦盧將會(huì)被上升的海水所淹沒(méi)。因此，圖瓦盧不得不與新西蘭簽訂協(xié)議，舉國(guó)陸續(xù)搬遷至新西蘭。至此，圖瓦盧將成為世界上第一個(gè)因氣候?yàn)?zāi)難舉國(guó)搬遷的國(guó)家。無(wú)獨(dú)有偶，同樣因?yàn)楹Ｆ矫嫔仙挠绊?，平均海拔只?.5m的馬爾代夫在未來(lái)也面臨著喪失國(guó)家領(lǐng)土的威脅。

以上兩個(gè)國(guó)家的存亡問(wèn)題，也是“環(huán)境難民”這個(gè)新型難民類型出現(xiàn)在國(guó)際視野的標(biāo)志性事件之一。環(huán)境難民大多是由于全球變暖以及快速工業(yè)化所帶來(lái)的破壞環(huán)境行為而出現(xiàn)，其直接受害于現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)；也有一部分環(huán)境難民的出現(xiàn)僅僅是因?yàn)樽匀粸?zāi)害的影響，但是人類對(duì)自然環(huán)境肆無(wú)忌憚的破壞顯然對(duì)自然災(zāi)害的發(fā)生起了推波助瀾的作用，例如美國(guó)森林大火以及印度北部斷裂冰川所引起的洪災(zāi)。

“環(huán)境難民”一詞最早是在20世紀(jì)70年代提出。而關(guān)于“環(huán)境難民”的概念，最早是由聯(lián)合國(guó)人口基金前執(zhí)行主席納菲斯·薩迪克博士在《1988年世界人口狀況》報(bào)告中首次對(duì)環(huán)境難民概念進(jìn)行界定。埃及學(xué)者埃薩姆·艾爾·欣納威在聯(lián)合國(guó)的《斯德哥爾摩宣言》中也對(duì)“環(huán)境難民”進(jìn)行了界定，認(rèn)為“環(huán)境難民”是“由于自然的或人為的顯著的環(huán)境惡化、并危及其生存或嚴(yán)重影響到生活質(zhì)量，而被迫臨時(shí)地或永久地離開(kāi)傳統(tǒng)居所的人們?！敝Z曼·邁爾斯則通過(guò)描述的方式界定“環(huán)境難民”，其認(rèn)為引起環(huán)境難民產(chǎn)生的原因主要是土壤退化、鹽堿化、缺水和干旱、全球氣候變暖、自然災(zāi)害以及人為破壞，并且強(qiáng)調(diào)“人禍”所造成的“環(huán)境難民”[2]。

根據(jù)國(guó)際紅十字會(huì)2001年的《世界災(zāi)難報(bào)告》，目前全球有大約2500萬(wàn)人淪為環(huán)境難民，占全球現(xiàn)有難民總數(shù)的58%。距離該報(bào)告的發(fā)布已經(jīng)過(guò)去了20余年，隨著全球自然環(huán)境的不斷惡化，目前環(huán)境難民的數(shù)量必定遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)2500萬(wàn)這個(gè)數(shù)字[3]。這也證明，現(xiàn)今國(guó)際社會(huì)急需對(duì)此類群體進(jìn)行國(guó)際法律定位以及出臺(tái)安置相關(guān)的保護(hù)救助措施。

三、環(huán)境難民的法律定位

“環(huán)境難民”是被排斥在現(xiàn)存國(guó)際難民法體制之外的一個(gè)新的難民類型，其不屬于傳統(tǒng)難民的范疇，也不受國(guó)際法的保護(hù)和認(rèn)可。

（一）聯(lián)合國(guó)對(duì)于難民的定義

在聯(lián)合國(guó)對(duì)于難民的定義中并不包括環(huán)境問(wèn)題，并且定義中強(qiáng)調(diào)“畏懼”一詞的使用，筆者在此處認(rèn)為“畏懼”其實(shí)等同于“被迫害”。但是，除非在最極端的情況下，環(huán)境問(wèn)題通常不能被定性為迫害以及畏懼，不能和公約中強(qiáng)調(diào)的迫害因素相對(duì)應(yīng)。 同時(shí)，目前關(guān)于環(huán)境難民的認(rèn)定，很難證明其的出現(xiàn)是否與以上5種原因相關(guān)聯(lián)，并且“畏懼”是一種主觀的感受，較難進(jìn)行仔細(xì)甄別。因此，筆者認(rèn)為，“環(huán)境難民”顯然不符合國(guó)際上對(duì)于“難民”的概念界定，其不屬于“公約難民”的范疇。

（二）環(huán)境難民和難民的遷徙程度不同

難民的成立還強(qiáng)調(diào)客觀原因的存在，該難民必須是“留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國(guó)。”但是，環(huán)境難民大多是因?yàn)槠湓幼…h(huán)境被破壞導(dǎo)致不適合人類生存，而在國(guó)內(nèi)進(jìn)行遷徙，只有少部分的人會(huì)跨越國(guó)界逃離到其他國(guó)家避難。這部分在國(guó)內(nèi)進(jìn)行遷徙的人民在國(guó)際上更宜認(rèn)定為“移民”。而難民的出現(xiàn)多是因?yàn)閲?guó)內(nèi)政治社會(huì)環(huán)境動(dòng)蕩，而不得不逃離到其他更加安全的國(guó)家避難或請(qǐng)求國(guó)際社會(huì)的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)的是遠(yuǎn)離其原來(lái)所居住或者歸屬的國(guó)家。因此，聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）、國(guó)際移民組織（IOM）和難民政策組織等都將因環(huán)境破壞而逃離家園等人界定為”環(huán)境性流離失所者（Environmentally Displaced Person）而很少使用“環(huán)境難民”（Environmental Refugee）的稱謂?！碍h(huán)境性流離失所者”被界定為“在原籍國(guó)國(guó)內(nèi)或已穿越國(guó)際邊界流離失所的人，環(huán)境惡化或破壞是其流離失所的主要原因，盡管不一定是唯一因素?！?/p>

（三）環(huán)境難民和難民的保護(hù)方式不同

難民主要是由國(guó)際組織進(jìn)行保護(hù)，輔以國(guó)際公約的形式。如聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR），其是最主要進(jìn)行難民保護(hù)工作的國(guó)際組織。自1947年7月1日成立伊始，就作為聯(lián)合國(guó)一個(gè)非永久性的特別機(jī)構(gòu)開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)，承擔(dān)著國(guó)際難民的援助和保護(hù)職能，主要為難民提供物質(zhì)和法律的保護(hù)，同時(shí)致力于探尋更為妥善和更為持久保護(hù)難民的方法。但是相對(duì)于環(huán)境難民而言，因?yàn)槠渲饕趪?guó)內(nèi)進(jìn)行遷徙，只有少數(shù)進(jìn)行了跨越國(guó)境的遷徙，大部分只能由國(guó)家出臺(tái)政策進(jìn)行保護(hù)。其顯然不能適用于國(guó)際上保護(hù)“難民”的規(guī)定，除非把環(huán)境難民劃入“流離失所者”這一范圍，才能由國(guó)際組織（如UNHCR）來(lái)進(jìn)行保護(hù)。

四、環(huán)境難民的保護(hù)措施

（一）利用現(xiàn)存的聯(lián)合國(guó)國(guó)際條約進(jìn)行保護(hù)

目前，有多個(gè)聯(lián)合國(guó)宣言以及公約側(cè)面規(guī)定了對(duì)于“環(huán)境難民”的保護(hù)措施，筆者在此后的敘述中會(huì)略微列舉幾個(gè)標(biāo)志性文件的規(guī)定，通過(guò)對(duì)該規(guī)定進(jìn)行詮釋或者擴(kuò)大解釋，來(lái)呈現(xiàn)一些潛在的對(duì)于環(huán)境難民的保護(hù)措施。

根據(jù)前文所述的對(duì)“流離失所者”的定義，因“環(huán)境惡化或者破壞”的原因造成的環(huán)境難民，也可以定義為流離失所者，理應(yīng)受到1998年制定的《聯(lián)合國(guó)關(guān)于國(guó)內(nèi)流離失所問(wèn)題的指導(dǎo)原則》的保護(hù)。其規(guī)定國(guó)內(nèi)流離失所者應(yīng)在充分平等的條件下同國(guó)內(nèi)其他人民一樣享受國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法所保證的同等權(quán)利和自由。并且在實(shí)踐中，聯(lián)合國(guó)難民署將“國(guó)內(nèi)流離失所者”納入受“難民署關(guān)注的人”的范圍，聯(lián)合國(guó)大會(huì)承認(rèn)有必要向這些人提供援助。

1948年制定的《世界人權(quán)宣言》第14條第1款規(guī)定：人人有權(quán)在其他國(guó)家尋求和享受庇護(hù)以避免迫害。據(jù)此可以看出，尋求庇護(hù)避免迫害是一種基本的人權(quán)權(quán)利。這里的“迫害”筆者認(rèn)為應(yīng)該做擴(kuò)大解釋，這種迫害的產(chǎn)生應(yīng)該包括自然原因和人為原因。自然原因就可以包括由于環(huán)境破壞而被迫導(dǎo)致的人口遷徙，即可解釋為“環(huán)境難民”有權(quán)在本國(guó)受到生存威脅時(shí)跨越國(guó)境向其他國(guó)家求助。

1972年聯(lián)合國(guó)《人類環(huán)境宣言》第21條規(guī)定：按照聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，各國(guó)有按自己的環(huán)境政策開(kāi)發(fā)自己資源的主權(quán)；并且有責(zé)任保證在他們管轄或控制之內(nèi)的活動(dòng)，不致?lián)p害其他國(guó)家的或在國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境。例如，印度博帕爾毒氣泄漏事故之后，美國(guó)聯(lián)合碳化物公司在1989年向印度政府支付了4.7億美元的賠償金。由此可見(jiàn)，如果一個(gè)國(guó)家在開(kāi)發(fā)環(huán)境的過(guò)程造成了對(duì)他國(guó)環(huán)境的破壞并導(dǎo)致了“環(huán)境難民”的出現(xiàn)，其應(yīng)當(dāng)對(duì)“環(huán)境難民”的產(chǎn)生認(rèn)領(lǐng)相關(guān)的責(zé)任，承擔(dān)其的經(jīng)濟(jì)損失、人身?yè)p失、生態(tài)環(huán)境的損失以及后續(xù)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的費(fèi)用。該國(guó)對(duì)于“環(huán)境難民”的后續(xù)安置以及遷徙也應(yīng)當(dāng)負(fù)有一定法律責(zé)任。

（二）成立相關(guān)的國(guó)際組織以及國(guó)際基金會(huì)進(jìn)行救助

目前，國(guó)際上尚無(wú)專門針對(duì)“環(huán)境難民”所設(shè)置的國(guó)際組織和國(guó)際基金會(huì)，即使是聯(lián)合國(guó)難民署也很難跨越“公約難民”的限制對(duì)“環(huán)境難民”進(jìn)行救助，同時(shí)聯(lián)合國(guó)難民署在運(yùn)行的時(shí)候也存在缺乏強(qiáng)制力、資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題，其對(duì)難民的保護(hù)力度不強(qiáng)，對(duì)難民的援助力度還通常受國(guó)際政策所左右。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立的國(guó)際組織以及國(guó)際基金會(huì)對(duì)難民進(jìn)行援助。

在目前國(guó)際組織的人道主義援助資金非常有限的情況下，可以考慮建立國(guó)際環(huán)境難民救濟(jì)補(bǔ)償基金，強(qiáng)制所有的國(guó)家以及國(guó)際組織每一年提供一定額度的資金作為救濟(jì)基金使用。該筆基金專門針對(duì)生態(tài)恢復(fù)以及安置“環(huán)境難民”并對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)扔猛臼褂茫梢詮穆?lián)合國(guó)難民署中抽調(diào)相關(guān)人員進(jìn)行管理，并定期在聯(lián)合國(guó)會(huì)議上對(duì)基金的使用進(jìn)行公示，保證基金會(huì)的合法透明運(yùn)行。

同時(shí)，由于聯(lián)合國(guó)難民署無(wú)法跨越“公約難民”的限制，因而建立一個(gè)完全獨(dú)立于《關(guān)于難民地位的公約》以及《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》兩份規(guī)范之外專門的環(huán)境難民保護(hù)組織迫在眉睫。國(guó)際上應(yīng)該對(duì)“環(huán)境難民”進(jìn)行一個(gè)徹底的、通用的定義，概念的明確確立可以解除“環(huán)境難民”在國(guó)際政策體系中的隱形狀態(tài)，有機(jī)會(huì)建立專門的機(jī)構(gòu)收集相關(guān)的數(shù)據(jù)，提供基本的生存援助服務(wù)。

結(jié)語(yǔ)

針對(duì)目前“環(huán)境難民”激增的國(guó)際情況，目前國(guó)際上迫切需要對(duì)環(huán)境難民作出準(zhǔn)確的概念界定以及法律定位，闡述其與傳統(tǒng)難民定義的區(qū)別，并出臺(tái)一定的保護(hù)措施來(lái)保護(hù)其合法權(quán)益。通過(guò)以上論述，筆者認(rèn)為“環(huán)境難民”雖然不屬于“公約難民”或者“章程難民”的范疇，卻可以通過(guò)將其界定為“流離失所者”或者通過(guò)其他國(guó)際公約來(lái)對(duì)其進(jìn)行法律援助，保障其基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，通過(guò)成立針對(duì)解決“環(huán)境難民”的國(guó)際組織以及基金會(huì)，為救助“環(huán)境難民”提供政治保障以及資金支持。最后，筆者認(rèn)為，解決“環(huán)境難民”問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是對(duì)世界人民基礎(chǔ)人權(quán)權(quán)利的保障，這有助于“人類命運(yùn)共同體”概念的不斷升華發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：豆瑞超）