商洛市應(yīng)急廣播長效運(yùn)行機(jī)制思考

鞏文超 許華卿 肖曉

應(yīng)急廣播體系是國家社會治理的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是打通應(yīng)急信息發(fā)布“最后一公里”、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)動員的重要渠道，對于最大限度預(yù)防和減少突發(fā)事件發(fā)生及其造成的危害，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全具有重要意義。基于此，我們把“應(yīng)急廣播體系建設(shè)調(diào)研”作為調(diào)研課題。本次調(diào)研采取“四不兩直”方式進(jìn)行，深入基層開展實(shí)地調(diào)研，通過與干部群眾和管理人員交流、召開座談會等形式，詳細(xì)了解縣區(qū)、鎮(zhèn)辦平臺運(yùn)行情況和在線率，以及村（社區(qū)）、景區(qū)等終端使用情況，明確應(yīng)急廣播建設(shè)使用現(xiàn)狀和對策。

一、商洛市應(yīng)急廣播體系建設(shè)過程及現(xiàn)狀

商洛市位于陜西東南部，秦嶺南麓，屬于“八山一水一分田”的土石山區(qū)，是我國南北氣候過渡帶。新世紀(jì)以來，發(fā)生過數(shù)次暴雨災(zāi)害以及由此引發(fā)的重大自然災(zāi)害。對商洛而言，防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急救援任務(wù)較重。

（一）建設(shè)過程

2018年，國家廣電總局、財政部聯(lián)合發(fā)文，在深度貧困縣實(shí)施應(yīng)急廣播體系建設(shè)工程。2019年、2020年國家與省上共下達(dá)3512萬元支持商洛縣級應(yīng)急廣播體系建設(shè)。項目下達(dá)后，市、縣區(qū)文旅局邀請國家廣電總局科學(xué)研究院進(jìn)行項目設(shè)計，委托政府采購中心組織招標(biāo)采購，聘請北京中廣電工程監(jiān)理有限公司進(jìn)行項目全程監(jiān)理。陜西廣電網(wǎng)絡(luò)傳媒（集團(tuán)）股份有限公司為中標(biāo)單位，按期完成縣區(qū)、鎮(zhèn)辦和村（社區(qū)）平臺、分平臺及終端設(shè)備的安裝和調(diào)試。其中，丹鳳、商南、山陽、鎮(zhèn)安、柞水五個縣委托市局在市政府采購中心主持下統(tǒng)一招標(biāo)采購，2020年12底前完成建設(shè)任務(wù)；商州區(qū)、洛南縣由縣區(qū)文旅局在縣區(qū)政府采購中心主持下招標(biāo)采購，2021年1月底完成建設(shè)任務(wù)。

工程建設(shè)完成后，各縣區(qū)文旅局參照《廣播電影電視工程建設(shè)項目竣工驗(yàn)收工作規(guī)程》逐鎮(zhèn)逐村進(jìn)行驗(yàn)收，形成初驗(yàn)報告，對存在問題整改到位后提請市局驗(yàn)收。市局成立驗(yàn)收組，根據(jù)國家應(yīng)急廣播標(biāo)準(zhǔn)體系中的有關(guān)規(guī)范、項目招標(biāo)方案、合同內(nèi)容以及省局對招標(biāo)技術(shù)文件批復(fù)中的有關(guān)要求，通過現(xiàn)場檢查、入戶詢問、查閱臺賬資料等方式進(jìn)行驗(yàn)收。2021年，在國家廣電總局科學(xué)研究院組織的測試中，各縣區(qū)應(yīng)急廣播平臺顯示設(shè)備上線率均達(dá)到90%以上，其中上線率最高的商南縣達(dá)到98%。商洛在全省率先完成應(yīng)急廣播體系全覆蓋。

（二）覆蓋情況

1951年，商洛建首個收音站。1999年，新建1000個村廣播室。2008年，完成農(nóng)村中央廣播電視節(jié)目覆蓋建設(shè)任務(wù)。2010年以來，國家投資4400多萬元先后對商州松道山、洛南兌山、丹鳳鳳冠山、商南青山、山陽饅頭山、鎮(zhèn)安忠良寨、柞水東坡梁等七座高山無線轉(zhuǎn)播臺設(shè)施進(jìn)行完善，修建公路、機(jī)房和職工宿舍，新建和維修鐵塔，更換調(diào)頻廣播發(fā)射機(jī)，使七縣區(qū)城區(qū)及周邊鎮(zhèn)村能收聽到24套中央數(shù)字及中央和省市縣臺4套調(diào)頻廣播節(jié)目。2017年，國家與省上給予扶貧資金936萬元，完成洛南、丹鳳、商南、山陽、鎮(zhèn)安、柞水縣廣播電視臺制播能力提升改造工程，基本實(shí)現(xiàn)采、編、播高清化制作和播出。目前，全市有市縣級廣播電視臺（站）8個、調(diào)頻廣播電視臺（站）8個，無線地面數(shù)字電視轉(zhuǎn)播臺7個。截至2022年底，廣播、電視人口綜合覆蓋率分別達(dá)98.81%和99.71%。

信號傳輸覆蓋網(wǎng)以現(xiàn)有廣播電視信號傳輸覆蓋網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，由調(diào)頻、地面數(shù)字電視等多種類型的發(fā)射臺站、節(jié)目傳送站點(diǎn)、信號傳輸干線、運(yùn)營商有線IP網(wǎng)絡(luò)組成，建立了通達(dá)鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）和部分景區(qū)的應(yīng)急廣播大喇叭傳輸覆蓋系統(tǒng)，形成全面綜合信號覆蓋網(wǎng)絡(luò)。終端信號接收模式采用有線雙向網(wǎng)絡(luò)和無線調(diào)頻相結(jié)合的方式綜合覆蓋，有以下幾種終端部署形式：一是升級原有“百縣萬村”大喇叭系統(tǒng)和設(shè)備。二是在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦人口密集地區(qū)部署多模音柱1套，在每個行政村采用1套多模收擴(kuò)機(jī)帶2個50W大喇叭加2套多模音柱的方式。三是洛南縣在太白岔村探索應(yīng)急廣播“戶戶響”試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)消息播發(fā)覆蓋范圍從自然村到戶的延伸。四是柞水縣牛背梁景區(qū)探索建設(shè)太陽能應(yīng)急廣播無線系統(tǒng)。五是鎮(zhèn)安縣探索應(yīng)急廣播系統(tǒng)與雪亮工程相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“音箱+社會監(jiān)控”模式。六是在廣播電視接收終端增加北斗定位廣播電視戶戶通和八木天線設(shè)備，具備了接收衛(wèi)星和高山臺通過調(diào)頻廣播及無線地面數(shù)字廣播播發(fā)預(yù)警信息的功能。

應(yīng)急廣播系統(tǒng)分縣、鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）三級，主要以縣為基本運(yùn)行單位，實(shí)現(xiàn)了縣級應(yīng)急廣播平臺與融媒體中心（廣播電視臺）、調(diào)頻發(fā)射臺、地面無線數(shù)字電視發(fā)射臺、有線電視設(shè)備的對接，實(shí)現(xiàn)了對98個鎮(zhèn)辦分平臺、1265個行政村（社區(qū)）、7234個應(yīng)急廣播終端（大喇叭）的聯(lián)動互通、播出內(nèi)容可管可控目標(biāo)。同時預(yù)留新媒體應(yīng)急發(fā)布通道，以及與公共廣播、戶外大屏等系統(tǒng)的對接接口，為形成省市縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級負(fù)責(zé)、上下貫通、安全可靠、精準(zhǔn)高效的應(yīng)急廣播體系打下了基礎(chǔ)。

（三）發(fā)揮作用情況

應(yīng)急廣播體系建成后，能夠發(fā)揮“戰(zhàn)時應(yīng)急、平時服務(wù)”的作用，成為基層指揮應(yīng)急搶險和廣播宣傳的輿論工具。

1.在疫情防控中發(fā)揮重要作用。2020年1月26日，我局依據(jù)市政府關(guān)于啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件l級應(yīng)急響應(yīng)的決定，緊急通知各縣區(qū)迅速組織村級應(yīng)急廣播實(shí)時發(fā)布疫情信息，廣泛宣傳防控知識，有效消除群眾恐慌情緒，在形成群防群治的強(qiáng)大合力中發(fā)揮了重要作用。調(diào)研中普遍反映，應(yīng)急廣播面對突發(fā)疫情可快速反應(yīng)，提高了基層疫情防控效率，家門口的喇叭、音柱及時傳達(dá)給被新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)“邊緣化”的老年人等群體，很大程度上改善了疫情防控宣傳服務(wù)在行政村的滯后情況。商洛的做法得到了時任陜西省委常委、宣傳部部長牛一兵的充分肯定。

2.在防災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮重要作用。應(yīng)急廣播具有覆蓋面廣、方便快捷等優(yōu)勢，在加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)警、發(fā)布權(quán)威信息、協(xié)調(diào)救援指揮、災(zāi)后重建、社會穩(wěn)定、心理疏導(dǎo)等方面有著不可替代的作用。2021年7月23日，洛南縣發(fā)生特大暴雨，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)、道路被損壞、房屋被沖垮，洛南縣利用應(yīng)急廣播播報氣象預(yù)報信息和洪水、泥石流避險常識，引導(dǎo)災(zāi)區(qū)群眾向安置點(diǎn)轉(zhuǎn)移，最大化減少了財產(chǎn)損失和人員傷亡。特別是石門鎮(zhèn)留題村、太白岔村屬重災(zāi)區(qū)，災(zāi)情前采取不間斷地廣播預(yù)警宣傳，使廣大群眾第一時間知曉了政府部署，沿河道群眾在大暴雨到來前及時撤離到了安全位置。

3.基層宣傳思想文化陣地作用。應(yīng)急廣播是黨的基層宣傳思想文化重要陣地，因其點(diǎn)多面廣且大都在農(nóng)村，符合商洛特點(diǎn)，在第一時間把黨的聲音傳到千家萬戶、豐富群眾精神文化生活等方面發(fā)揮了重要作用。調(diào)研反映，“大喇叭”節(jié)目是應(yīng)急廣播的重要節(jié)目內(nèi)容，對于有效傳播中央和省上聲音以及各地區(qū)新聞、加強(qiáng)理論宣傳等方面作出了努力。各縣區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，不斷加強(qiáng)應(yīng)急廣播內(nèi)容建設(shè)，在新聞報道、政策宣傳、普法教育、鄉(xiāng)村振興、基層社會治理、精神文明建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。山陽縣累計播放相關(guān)內(nèi)容1.3萬條，丹鳳縣累計播放1.8萬條，洛南等縣播發(fā)紓解民困、提升民智、“三農(nóng)”熱點(diǎn)，解讀“三農(nóng)”政策，推廣致富經(jīng)驗(yàn)、惠農(nóng)信息，解決就業(yè)、銷售滯銷農(nóng)產(chǎn)品等信息。

二、管理使用中存在的問題

我市應(yīng)急廣播體系初步建成，因建成時間較短，在運(yùn)行維護(hù)中還存在不少亟待解決的突出問題。

（一）終端“在線率”不夠穩(wěn)定

終端“在線率”是衡量應(yīng)急廣播終端是否正常工作的關(guān)鍵指標(biāo)，也是應(yīng)急廣播發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。通過線上查看和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各縣區(qū)終端在線率大都在80%左右，最高在87%，低的在60%以下。主要原因有：一是因終端“大喇叭”安裝在戶外易受天氣影響被損壞，造成部分終端設(shè)備運(yùn)行不正常；也存在4G卡欠費(fèi)、太陽能蓄電池老化等問題，造成終端不在線。二是因需要保持24小時開機(jī)，運(yùn)行時間過長出現(xiàn)死機(jī)或運(yùn)行緩慢等故障。三是終端設(shè)備布點(diǎn)變更未恢復(fù)。如G345國道鎮(zhèn)安界河至鐵廠公路改建工程造成有的村終端不在線，商州區(qū)江山村因辦公室改建降低了發(fā)射天線高度，造成移民搬遷點(diǎn)終端接收不到信號。四是由于“擾民”等原因存在人為破壞終端設(shè)備問題。五是管理方面存在漏洞。如村（社區(qū)）大都難以落實(shí)專人專職負(fù)責(zé)，缺少懂技術(shù)的工作人員，有的村工作人員誤插拔電源插頭或?yàn)楣?jié)約電費(fèi)有意拔掉電源，導(dǎo)致設(shè)備離線。

（二）部分終端布點(diǎn)不太合理

在鎮(zhèn)辦按照人口密集地區(qū)部署多模音柱和大喇叭設(shè)備的要求進(jìn)行點(diǎn)位部署，在行政村接收終端大都安裝在村委會或組長家房頂上，未充分考慮到每個點(diǎn)位周邊的實(shí)際情況，有的存在“近的嫌太吵，遠(yuǎn)的聽不到”的“缺位”現(xiàn)象，有的存在“想聽的聽不到，不想聽的嫌擾民”的“錯位”問題。主要有以下幾類：一是城鄉(xiāng)群眾的需求存在差異，根據(jù)人口密度布點(diǎn)，城鎮(zhèn)居民反映擾民的多，有的村則反映終端不夠的問題。二是山區(qū)地貌造成自然村和村民居住比較分散，大都與終端布點(diǎn)隔溝隔梁，造成“近的嫌太吵，遠(yuǎn)的聽不到”的問題。三是有的移民搬遷小區(qū)的接收終端設(shè)備安裝在住戶陽臺外，離村民家太近出現(xiàn)擾民情況。四是有的終端布置離學(xué)校很近，影響學(xué)生上學(xué)和休息。五是受眾需求存在差異。中青年人信息來源渠道多，對應(yīng)急廣播內(nèi)容需求不大，認(rèn)為是“擾民”；居住在深山中的老年人則認(rèn)為應(yīng)急廣播是陪伴和信息來源，有的老年人因耳背嫌廣播聲音太小。六是有的沒有充分考慮地域特點(diǎn)，對災(zāi)害易發(fā)地區(qū)布點(diǎn)相對較少。

（三）節(jié)目內(nèi)容供給和受眾需求有差距

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，群眾普遍反映對黨和國家的時事新聞、法律政策、突發(fā)事件和脫貧致富信息能及時了解，也豐富了群眾的精神文化生活。但因?yàn)槭鼙姴町愋暂^大，內(nèi)容供給的“最大公約數(shù)”較難把握，防汛、防火、宣傳、預(yù)警、應(yīng)急救災(zāi)等信息受眾認(rèn)可度高，有些時事新聞內(nèi)容存在“過時”問題，有的理論宣講內(nèi)容缺少老百姓喜聞樂聽的形式。調(diào)研反映，廣播內(nèi)容照本宣科的強(qiáng)“灌輸”多，缺少針對農(nóng)村留守兒童和老人居多這“一老一小”受眾的廣播節(jié)目，廣大群眾迫切需求的鄉(xiāng)村振興、惠民政策、市場動態(tài)、務(wù)工信息、農(nóng)技知識等內(nèi)容有效性不足。

（四）運(yùn)行維護(hù)資金短缺

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急廣播系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)、電費(fèi)、維修維護(hù)費(fèi)等資金是一個突出問題，導(dǎo)致一些損壞的設(shè)備無法及時維修，有的縣區(qū)廣電網(wǎng)絡(luò)公司維修人員因?yàn)樽约簤|付路費(fèi)等不愿意去維修，設(shè)備運(yùn)行維護(hù)困難較多，無法保證應(yīng)急廣播服務(wù)的良性發(fā)展。

（五）管理方面存在的問題

目前，除商州區(qū)外，各縣均以縣政府辦文件出臺了《應(yīng)急廣播系統(tǒng)管理辦法（試行）》。普遍成立了縣區(qū)應(yīng)急廣播管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指定了鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）管理人員。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，管理方面主要問題是各部門、各層級權(quán)責(zé)不夠明確，沒有形成相對穩(wěn)定和行之有效的體制機(jī)制。

從市級層面看。沒有全市統(tǒng)一的應(yīng)急廣播系統(tǒng)調(diào)動控制平臺；氣象、資源、衛(wèi)健、防汛減災(zāi)、森林防火等提供預(yù)警消息源的部門沒有實(shí)現(xiàn)信息資源的有效整合和共享。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，提供預(yù)警消息源的部門在部分鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）安裝的終端大喇叭2-8個不等，不僅造成公共資源的重復(fù)設(shè)置及浪費(fèi)，而且給基層特別是給村（社區(qū)）的使用管理帶來麻煩。

從縣區(qū)層面看?？h區(qū)文旅局行使應(yīng)急廣播行政管理職能，而鄉(xiāng)村廣播和應(yīng)急廣播的節(jié)目制作播放在縣區(qū)融媒體中心（縣廣播電視臺），播放器和日常運(yùn)行維護(hù)在縣區(qū)廣電網(wǎng)絡(luò)公司，形成了“局、臺、網(wǎng)”三駕馬車共拉應(yīng)急廣播的局面，協(xié)調(diào)存在困難。

從鎮(zhèn)辦層面看。有的鎮(zhèn)辦主要領(lǐng)導(dǎo)反映應(yīng)急廣播在手機(jī)上沒法操作，使用起來不方便，存在“想用的人不會用、不能用”的問題。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難配備專職管理人員，基本是身兼多個崗位，且缺乏專業(yè)技能。

從村（社區(qū)）層面看。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在問題表現(xiàn)為：一是終端沒有專人管理，有的反映建成之初配備的設(shè)備管理員頻繁變動，隨著時間推移，有的廣播設(shè)備無人管理，個別村的設(shè)備成了擺設(shè)，出現(xiàn)無人會操作、長期斷電無人管、插板甚至UPS電源丟失等現(xiàn)象。二是對兼職管理人員的培訓(xùn)少，很多管理人員不會日常操作和設(shè)備維護(hù)。三是應(yīng)急廣播的使用主要以縣為單位、縣級層面為主導(dǎo)，鎮(zhèn)辦特別是村（社區(qū)）使用的主動性不夠。

三、切實(shí)發(fā)揮應(yīng)急廣播作用的路徑

商洛市應(yīng)急廣播經(jīng)過四年多的建設(shè)運(yùn)營，已經(jīng)解決了“有沒有”的問題，下一步應(yīng)圍繞解決“好不好”的問題，進(jìn)一步落實(shí)好國家和省市相關(guān)規(guī)定，使應(yīng)急廣播切實(shí)發(fā)揮好作用。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計和體制機(jī)制建設(shè)

建議國家和省上出臺應(yīng)急廣播整體規(guī)劃，做好頂層設(shè)計，明確應(yīng)急廣播使用和運(yùn)維主體，安排預(yù)算資金，制定相應(yīng)的法律法規(guī)。自上而下建立部門協(xié)作的應(yīng)急系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，明確各層級、各部門職責(zé)，增強(qiáng)全過程監(jiān)督。建議建立廣電部門建設(shè)運(yùn)維、應(yīng)急管理部門應(yīng)用的應(yīng)急廣播協(xié)作分工機(jī)制，會同本地資源、水務(wù)、氣象、地震等部門，按照突發(fā)事件類別、影響范圍、應(yīng)對措施、發(fā)布內(nèi)容和渠道等，制定本行政區(qū)域應(yīng)急信息發(fā)布制度，實(shí)現(xiàn)分類型、分級別、分區(qū)域、分群體的有效精準(zhǔn)傳播。出臺制度規(guī)定，協(xié)調(diào)好氣象、應(yīng)急、林業(yè)、衛(wèi)健、水務(wù)、資源、地震等預(yù)警消息源，統(tǒng)一由各融媒體中心（廣播電視臺）的應(yīng)急廣播平臺發(fā)布。建議將應(yīng)急廣播長效后續(xù)服務(wù)納入政府公共文化服務(wù)購買目錄，列入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，保障良性發(fā)展。

（二）探索多種播出體系和模式

按照戰(zhàn)時應(yīng)急、平時服務(wù)的要求，整合城鄉(xiāng)公共設(shè)施資源開展應(yīng)急廣播服務(wù)。鼓勵各地結(jié)合應(yīng)急管理工作特點(diǎn)、信息發(fā)布需求、地理人文環(huán)境等，創(chuàng)新運(yùn)行模式，促進(jìn)信息共享，培育新應(yīng)用場景。建議將有線廣播、無線調(diào)頻廣播和5G結(jié)合起來，在行政村級設(shè)立無人值守工作站，部分條件好的村、鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“戶戶通”“戶戶響”，做到科學(xué)選址，既充分發(fā)揮廣播覆蓋廣的功能，又做到不擾民，更能用有限的投資實(shí)現(xiàn)應(yīng)急廣播快、廣、用等功能。

（三）加強(qiáng)內(nèi)容生產(chǎn)供給側(cè)改革

建議以農(nóng)村受眾特別是以“一老一小”留守人員為主，加強(qiáng)內(nèi)容生產(chǎn)的供給側(cè)改革。一方面，加大播放“三農(nóng)”節(jié)目比重，更好地服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民生活、農(nóng)技知識、天氣預(yù)報、安全管理、文化教育等方面，讓應(yīng)急廣播成為農(nóng)民了解政策法規(guī)的“信息站”、密切干群關(guān)系的“連心橋”、傳播黨“好聲音”的“擴(kuò)音器”；另一方面，根據(jù)各類人群所處的不同地域空間特點(diǎn)，制定精細(xì)化信息發(fā)布策略，提供有針對性的應(yīng)急信息指導(dǎo)，提高信息推送精度，使農(nóng)村應(yīng)急廣播真正成為“政府的嘴、鄉(xiāng)村干部的腿、農(nóng)民朋友的知心人”。建議探索建設(shè)適合城市環(huán)境的應(yīng)急廣播體系，特別是提供適合城鎮(zhèn)、社區(qū)受眾的內(nèi)容，拓展信息服務(wù)方向，提高內(nèi)容供給質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)

將應(yīng)急廣播作為基層黨組織和村委會建設(shè)內(nèi)容，納入對組織和個人的考核之中，打通預(yù)警信息發(fā)布“最后一公里”，更好服務(wù)黨委和政府工作大局，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。建立終端系統(tǒng)管理隊伍特別是村（社區(qū)）管理隊伍，明確兼職管理人員權(quán)限和職責(zé)任務(wù)，加強(qiáng)操作技能演練，提高基層工作人員的操作使用能力。發(fā)揮廣電、應(yīng)急管理部門的教育培訓(xùn)資源優(yōu)勢，組建應(yīng)急廣播專家?guī)?，加?qiáng)對鎮(zhèn)村級應(yīng)急廣播管理員培訓(xùn)，建立簡便易行的設(shè)備維護(hù)操作流程和日常維護(hù)規(guī)則，提高應(yīng)急廣播管理整體水平。

（商洛市文化旅游廣電局調(diào)研組組長：鞏文超；副組長：許華卿張飛產(chǎn)；成員：胡周煥郭華肖曉王小衛(wèi)胡鷥田）

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