縣城新機(jī)遇新承載

王紅茹

郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則中國強(qiáng)?？h城作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，一頭連接城市，一頭連接鄉(xiāng)村，是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合的關(guān)鍵一環(huán)。

人口規(guī)模是衡量城市發(fā)展的重要指標(biāo)之一。截至2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量約65%。

2023年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.2%，和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體80%左右的水平相比還有較大空間。

2022年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，就縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出部署。

在向第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的新征程中，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，既是我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要抓手，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的必然選擇，對于社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)全局具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史影響。

如果說我國城鎮(zhèn)化的上半場主要靠大城市推動，那么，縣城正接過城鎮(zhèn)化下半場的“接力棒”，迎來屬于自己的“春天”。

山東省壽光市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高新技術(shù)試驗(yàn)示范基地。受訪者| 供圖

黨的十八大以來，我國縣城蓬勃發(fā)展，活力涌動。

在中國十大竹鄉(xiāng)之一的浙江省安吉縣，因竹而美、因竹而名、因竹而興，立足竹子做“竹”文章，全縣立竹量、商品竹年產(chǎn)量、竹業(yè)年產(chǎn)值、竹制品年出口額、竹業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力5個指標(biāo)均名列全國第一；

在被譽(yù)為能夠“轉(zhuǎn)動世界時間”的湖南省衡陽縣，每天產(chǎn)出10萬多只手表，90%出口海外，遠(yuǎn)銷世界80多個國家和地區(qū)；

在安徽省第一個“千億縣”肥西縣，新能源汽車、高端智能制造、“產(chǎn)學(xué)研”一體化大健康等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群正在加速發(fā)展，制造大縣正變身“智造強(qiáng)縣”……

10多年來，我國縣城建設(shè)步穩(wěn)蹄疾，縣城發(fā)展質(zhì)量明顯改善，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化闊步向前。

但是，我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，特色化、差異化是縣域發(fā)展的必然。如何發(fā)揮不同地區(qū)的資源稟賦優(yōu)勢，找準(zhǔn)本地縣域發(fā)展的突破口，推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展為新型城鎮(zhèn)化提供內(nèi)驅(qū)力

“你看，我們生活中常見的廢舊鋁材就是這樣變廢為寶的?！焙幽蟿P美特科技有限公司（以下簡稱“凱美特”）總經(jīng)理薛帥鋒興致盎然地向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹廢舊鋁是如何變成鋁制品的。

在生產(chǎn)車間，只見工人將收來的廢舊鋁制品投入熔爐進(jìn)行熔煉、精煉、扒渣，合格的鋁水經(jīng)流槽進(jìn)入鑄造工序，做成鋁卷，再進(jìn)行切割加工，新的鋁型材誕生了。

“廢舊鋁就是大家平時喝的易拉罐，家里的鍋碗瓢盆，以及門窗的型材、電線電纜等，我們將這些廢舊鋁制品回收以后，經(jīng)過多道工藝加工就做成了這樣的產(chǎn)品?！毖涗h說。

凱美特位于河南省長葛市大周鎮(zhèn)，這個鎮(zhèn)從“撿廢品”起步，用20年時間逆襲成為許昌市經(jīng)濟(jì)第一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，讓這個戶籍人口7萬多人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吸引了近萬名外來人口在此就業(yè)。

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過程，而新型城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，以人為本是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。

“新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大不同在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護(hù)所有城市居民，尤其是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商居住的各類群體的利益，加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成?！眹野l(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原副主任、教授級高級城市規(guī)劃師沈遲接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時表示，新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張，而是強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。

中小城市研究院院長、中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心原主任牛鳳瑞向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能所在。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。”

近年來，我國加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2019年4月，國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，提出了深化戶籍制度改革、促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展等任務(wù)。這對于優(yōu)化我國城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，進(jìn)而推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展具有重大的積極意義。

2022年7月，國家發(fā)改委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，方案顯示，“十四五”期間（2021—2025年），新型城鎮(zhèn)化最重要的目標(biāo)之一是提高人口的城鎮(zhèn)化率。

根據(jù)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出的目標(biāo)，到2025年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量顯著提升，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口。

中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事長、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，要提高城鎮(zhèn)化水平，就要加快推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，要將城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支點(diǎn)，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、體制機(jī)制等多方面協(xié)同發(fā)力，提升縣城和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)承載能力和人口集聚能力。

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以縣城為重要載體，重在補(bǔ)短板弱項(xiàng)

縣域經(jīng)濟(jì)可分為縣城經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)實(shí)中，三者是密不可分的，存在著千絲萬縷的聯(lián)系。

縣城是指縣政府所在的城鎮(zhèn)，從廣義上講，縣級市也是縣城的一種形式。

作為縣政府所在地，縣城大多地理位置優(yōu)越、交通便利、人口相對集中、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，是縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心。

1997年之前，我國城市行政地域主要采取了市管縣、縣改市的模式。1997年之后，設(shè)市工作基本暫停，城市行政地域主要采取了將市管或市周邊的縣、縣級市改為市轄區(qū)的調(diào)整方式。

近年來，對“撤縣設(shè)區(qū)”的審批一直都敞開綠燈。截至2021年末，全國共有市轄區(qū)數(shù)量977個，比2011年增加120個。過去10年，眾多縣城變?yōu)槭休爡^(qū)，北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、廈門等10多個城市，已率先進(jìn)入“無縣”時代。

持續(xù)多年的靠撤縣設(shè)區(qū)擴(kuò)大行政范圍以達(dá)到擴(kuò)張市區(qū)城市規(guī)模的熱潮，隨著2022年中辦、國辦發(fā)布的一份文件被按下暫停鍵。

2022年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”），就縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出部署。《意見》提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”“提升縣城發(fā)展質(zhì)量”“防止大拆大建，貪大求洋，嚴(yán)格控制撤縣建市、設(shè)區(qū)”。

這意味著，曾經(jīng)以大城市化建設(shè)為主的城鎮(zhèn)化，開始轉(zhuǎn)向以縣域?yàn)橹匾d體的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主戰(zhàn)場。

此后中央不斷強(qiáng)化縣城的重要性。2023年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”；今年的政府工作報告提出，“培育發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，使縣城成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體”。

一系列中央政策釋放的信號表明：縣城，已成為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的新風(fēng)口。

新型城鎮(zhèn)化為何強(qiáng)調(diào)以縣城為重要載體？沈遲表示，縣城是中國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。在向第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的新征程中，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，既是我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要抓手，也是鄉(xiāng)村全面振興和新型城鎮(zhèn)化的必然選擇，對于社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)全局具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史影響。

牛鳳瑞認(rèn)為，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局，對于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大而深遠(yuǎn)。

廣東省汕尾市城區(qū)汕尾港信利大廈航拍。視覺中國

我國現(xiàn)有1472個縣、394個縣級市，還有一些近期縣改區(qū)的遠(yuǎn)離中心城市的區(qū)政府所在地。龐大的縣域數(shù)量，縣與縣之間必然存在較大的差異性。

“從整體看，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡。有些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、人口密集、城鎮(zhèn)化程度高，有些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、人口稀少、城鎮(zhèn)化程度低。即便在一個省內(nèi)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡，省會城市周邊的縣域經(jīng)濟(jì)普遍發(fā)展好一些?！毙そ鸪烧f。

為消除縣域之間的差異，今年的政府工作報告強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板”，在沈遲看來，這是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。

“城市是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的產(chǎn)物，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，一貫的資本趨利性必然導(dǎo)致效率優(yōu)先，但是，極端的效率優(yōu)先，也必然會產(chǎn)生公平性問題和短期行為問題?，F(xiàn)在提出補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板弱項(xiàng)，已經(jīng)認(rèn)識到過去在追求效率的同時，在公平這方面有所缺失。當(dāng)然，在補(bǔ)短板的同時，也會有一定的政策或資金傾斜?！鄙蜻t說。

多地加速推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)

為加速推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，各省份紛紛推出試點(diǎn)方案。

在5月9日召開的廣東省委農(nóng)村工作會議暨深入實(shí)施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”推進(jìn)會上，廣東省首批15個以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)名單公布，分別是：韶關(guān)南雄市、河源市東源縣、梅州市蕉嶺縣、惠州市龍門縣、汕尾市海豐縣、江門臺山市、陽江市陽西縣、湛江廉江市、茂名信宜市、茂名高州市、肇慶四會市、清遠(yuǎn)連州市、潮州市饒平縣、揭陽市惠來縣、云浮市新興縣。

2023年12月，湖南省發(fā)展和改革委員會印發(fā)的關(guān)于以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)省級試點(diǎn)名單的通知，確定衡山縣、邵東市、臨澧縣、桑植縣等18個縣（市）為以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)省級試點(diǎn)。

江蘇省昆山市，工作間內(nèi)正忙碌。視覺中國

湖南省衡陽市衡山縣白果鎮(zhèn)的農(nóng)技人員在檢查機(jī)械化育秧情況。視覺中國

湖南將這18個試點(diǎn)縣（市）分為四大類，即大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，并且明確，成為省級試點(diǎn)的這些縣（市），“在資金、用地、信貸、項(xiàng)目等方面給予傾斜和支持”。

不只是上述省份，浙江在2023年5月也推出了15個試點(diǎn)，探索縣城強(qiáng)身健體。這15個試點(diǎn)名單包括衢州市全域、桐廬、淳安、慈溪、樂清、瑞安、蒼南、德清、嘉善、海鹽、諸暨、新昌、義烏、仙居、云和。這些被委以重任的試點(diǎn)縣，今后將在提升縣城承載能力上率先探索。

“政策試點(diǎn)是我國政府遵循‘由點(diǎn)到面邏輯、以試驗(yàn)手段制定政策的一種常規(guī)性工作方法，也是行穩(wěn)致遠(yuǎn)的政策法寶。各省份推出的試點(diǎn)縣城，符合中央提出的兼具特色和普遍性，既能發(fā)揮出自己的特色和優(yōu)勢，也可以為其他縣城提供經(jīng)驗(yàn)借鑒?！迸ｘP瑞說。

快速發(fā)展的大城市周邊縣城正做出表率

江蘇省昆山市已連續(xù)19年蟬聯(lián)全國百強(qiáng)縣榜首，這個距離上海市中心僅60公里左右的縣級市，給不少人留下了深刻的記憶。

在肖金成的印象中，上世紀(jì)80年代，昆山還是一個靠單一農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窮縣，“當(dāng)時馬路兩邊全是農(nóng)田”。

但是生長于湖邊的昆山人，敢于“第一個吃螃蟹”，竟喊出“要發(fā)展，靠上?！钡目谔枺瑢⑴R近上海這一不可多得的區(qū)位優(yōu)勢，迅速轉(zhuǎn)化為不可替代的發(fā)展態(tài)勢。

“昆山作為最靠近上海的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展充分接受了上海的輻射帶動，這是昆山經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得今天成就的重要原因?！毙そ鸪烧J(rèn)為，昆山的發(fā)展，上海市的輻射帶動功不可沒。

受大城市帶動的不只有昆山，像河北省固安縣距離北京僅50公里，近年來，憑借便捷的交通，與北京形成“京固同城”優(yōu)勢，進(jìn)而斬獲全國投資潛力百強(qiáng)縣市等榮譽(yù)稱號。

種種案例顯示，發(fā)展大城市周邊縣城，有利于農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化。《意見》的第二部分關(guān)于“科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向”，將“加快發(fā)展大城市周邊縣城”放在了首位。

《意見》提出，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化快速交通連接，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。

在肖金成看來，所謂都市圈是超大城市、特大城市和輻射功能強(qiáng)的大城市輻射影響的范圍，輻射半徑一般100公里至150公里。而城市群是多個城市共同輻射影響的區(qū)域，范圍更大一些。

“大城市周邊的縣城距離大城市很近，交通便捷，便于接受大城市的輻射帶動。隨著大城市要素成本的提高，產(chǎn)業(yè)鏈條向周邊縣城延伸。大城市的交通比較發(fā)達(dá)，人才比較密集，周邊縣城容易承接大城市的知識溢出和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。周邊縣城如抓住機(jī)遇，通過承接大城市的知識溢出和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就能加快發(fā)展?！毙そ鸪烧f。

浙江義烏江東梅湖城市夜景風(fēng)光航拍。視覺中國

湖南省湘陰縣洋沙湖小鎮(zhèn)。視覺中國

湘陰縣作為湖南省試點(diǎn)的4個大城市周邊縣城之一，近年來表現(xiàn)可圈可點(diǎn)。

湘陰縣距離長沙約78.2公里，距離岳陽約99.9公里，作為岳陽的“南碼頭”、長沙的“北花園”，近年來，湘陰搭乘湘江新區(qū)開放領(lǐng)跑的快車，以“一園一城一港區(qū)”三大主陣地及“十大標(biāo)志性工程”建設(shè)，為長岳協(xié)同發(fā)展闖出新天地；朝著“一年打基礎(chǔ)、三年見成效、五年成規(guī)模、十年大跨越”目標(biāo)奮力奔跑。2023年完成地區(qū)生產(chǎn)總值421.78億元，同比增長6.8%。

“這些在城市群或者都市圈里的縣城和縣級市，不論是經(jīng)濟(jì)還是公共服務(wù)，都是跟中心城市或者大中城市融為一體、互為補(bǔ)充的。大城市周邊就是縣城，只要大城市給這些縣城一點(diǎn)‘顏色，它就能夠綻放出五彩斑斕的光彩。因?yàn)橐锌恐蟪鞘校徽撌钱a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是消費(fèi)，都很容易輻射到縣城?！鄙蜻t說。

特色產(chǎn)業(yè)助力培育專業(yè)功能縣城

義烏是浙江省轄縣級市，由金華市代管，第七次全國人口普查顯示，義烏常住人口是185.9萬，將義烏列為Ⅱ型大城市。

很多人對20世紀(jì)90年代的義烏印象深刻。1991年，義烏小商品市場以10.25億元的成交額站上中國十大市場之首。從此，義烏小商品開始走向全國、走向全世界。

但義烏并不滿足于這些，近年來，義烏堅定不移深入實(shí)施“八八戰(zhàn)略”，堅持和深化“義烏發(fā)展經(jīng)驗(yàn)”，強(qiáng)力推進(jìn)創(chuàng)新深化、改革攻堅、開放提升，統(tǒng)籌推進(jìn)三個“一號工程”和“十項(xiàng)重大工程”，世界小商品之都建設(shè)邁出堅實(shí)步伐。

2023年義烏全市完成地區(qū)生產(chǎn)總值2055.6億元，增長8.0%；一般公共預(yù)算收入144.3億元，增長8.6%；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入為93108元和50828元，分別增長7.1%和8.0%。

“義烏是以市場起家的，40年來一直堅持興商建市，發(fā)展市場是義烏最大的特色。從‘雞毛換糖到‘買賣全球，從‘義烏現(xiàn)象到‘義烏發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過多年躍變，人們看到了義烏通過市場配置資源讓發(fā)展成果惠及百姓、走向共同富裕道路的鏗鏘腳步，也感受到了義烏市場從默默無聞到蜚聲海內(nèi)外的時代脈搏?！绷x烏市委宣傳部相關(guān)人員向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。

類似義烏這樣具有專業(yè)功能的縣（市）不在少數(shù)?！兑庖姟诽岢?，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。

在肖金成看來，專業(yè)功能縣城指具有資源和交通優(yōu)勢的縣城，“如有的縣域擁有礦產(chǎn)資源或旅游資源，有的縣域交通比較發(fā)達(dá)，還有的縣城位于邊疆地區(qū)，負(fù)有特殊的使命和功能。可以在國家的支持下，通過建設(shè)高水平的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，依托自身優(yōu)勢發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城”。

具有資源、交通等優(yōu)勢，是培養(yǎng)專業(yè)功能縣城的特點(diǎn)，沈遲認(rèn)為，專業(yè)功能縣城雖然距離大中城市比較遠(yuǎn)，但資源環(huán)境稟賦都不差，或者具有交通便利的優(yōu)勢，像稱為“中國刷業(yè)之都”的安徽潛山，依靠生產(chǎn)小小的刷子每年能帶來100多億元的產(chǎn)值，這一類特色縣城，在全國數(shù)量不少。

“縣域特色產(chǎn)業(yè)是縣域產(chǎn)業(yè)分工的產(chǎn)物，即產(chǎn)品在它最適合生產(chǎn)、成本最低的區(qū)域生產(chǎn)出來，滿足市場需求，同時也是技術(shù)創(chuàng)新和優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境共同作用的結(jié)果?！鄙蜻t說。

發(fā)展各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)，培育一批農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣、工業(yè)大縣、旅游名縣，促進(jìn)農(nóng)民群眾就近就業(yè)增收，因地制宜推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，已成業(yè)內(nèi)共識。

牛鳳瑞表示，縣域特色產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模，擁有較高市場占有率，是多種因素互相契合、綜合作用的結(jié)果?！鞍ㄗ匀毁Y源稟賦，如遷西（京東）板栗、濱州冬棗；傳統(tǒng)技藝傳承發(fā)揚(yáng)光大，如瀏陽花炮、宜興陶器；抓住市場機(jī)遇做大做強(qiáng)做精，如曹縣泡桐、民權(quán)制冷；其成功的共同秘訣是當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)家合作形成的良好產(chǎn)業(yè)環(huán)境。”

有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城

“一般而言，我國縣域人口規(guī)模和范圍都不大，人口超過200萬人的縣并不多，大多數(shù)縣城的人口規(guī)模在30萬至50萬之間。像中部和東部大多數(shù)平原縣城的人口一般在50萬人以上，這樣的縣城，其發(fā)展?jié)摿€是很大的?！迸ｘP瑞說。

人口是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素，沈遲認(rèn)為，50萬人口以下、遠(yuǎn)離大城市、自身又沒有資源環(huán)境稟賦的這類縣城，其職能相比大城市周邊縣城會更多一些，對周邊鄉(xiāng)村的服務(wù)功能也更加重要，“主要是做好民生服務(wù)，維護(hù)和提高居民的生活水平”。

而人口不足5萬的縣，幾乎都位于中西部省區(qū)，面積廣，無論是自然條件，還是社會經(jīng)濟(jì)條件，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)縣城。

“這類縣城本身的經(jīng)濟(jì)功能非常弱，很難發(fā)展起來，只是具有一個縣域的政治中心和醫(yī)療中心或教育中心的功能，主要承擔(dān)生態(tài)功能?！迸ｘP瑞表示。

“位于江河上游或生態(tài)比較脆弱的地區(qū)，稱為生態(tài)功能區(qū)。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，盡可能地減少人類的活動，尤其是要限制發(fā)展工業(yè)尤其是有污染高排放的產(chǎn)業(yè)?！毙そ鸪烧f。

從全國范圍看，被劃為生態(tài)功能區(qū)的縣域人口數(shù)量少，但土地面積大。對此，肖金成認(rèn)為，這些位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣城應(yīng)因地制宜推動綠色發(fā)展，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。國家應(yīng)通過完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，保障縣城居民生活水平不斷提高。

《意見》提出有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城。推動位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。

自1994年實(shí)行分稅制財政管理體制以來，我國建立的財政轉(zhuǎn)移支付制度，主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，屬于再分配更加注重公平的體現(xiàn)。

對此，沈遲表示：“國家特別是省級財政給生態(tài)功能縣城進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，主要是因?yàn)檫@些縣城在保護(hù)綠水青山方面做的工作較多，財政轉(zhuǎn)移支付的目的，就是為了讓這些縣城對周邊的鄉(xiāng)村服務(wù)好，讓生活在這些縣城的人民，其基本生活品質(zhì)能夠得到保障?！?/p>

責(zé)編：姚坤 yaokun@ceweekly.cn

美編：孟凡婷