基層應(yīng)急治理共同體的塑造

張軍 李理

摘 要：構(gòu)建基層應(yīng)急治理共同體，提升基層應(yīng)急治理能力，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。目前基層應(yīng)急治理面臨著基層政府治理能力不足、體制機制不暢、公眾參與不足和社會組織參與無序性等問題，亟須縮短應(yīng)急處突的鏈條，提高決策的適應(yīng)性，構(gòu)建共建、共治、共享的基層應(yīng)急治理共同體。在共同體塑造過程中，通過構(gòu)建“信任—規(guī)則—行動力”的框架，在黨建引領(lǐng)下，以信任價值塑造公共精神，以規(guī)則建構(gòu)推進契約共建，以在地文化環(huán)境建構(gòu)和能力提升的系統(tǒng)工程推動應(yīng)急治理共同體的行動力塑造，將共同體的功能貫穿于風(fēng)險研判、處置、應(yīng)對、恢復(fù)于一體的全周期應(yīng)急治理動態(tài)機制中，推動應(yīng)急治理走向人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的治理格局。

關(guān)鍵詞：基層應(yīng)急治理；共同體；信任

基金項目：天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項目“農(nóng)村老年人群體應(yīng)對數(shù)字鴻溝的社會支持體系研究”（ TJSR21-006）。

［中圖分類號］ C913 ［文章編號］ 1673-0186（2024）005-0093-014

［文獻標(biāo)識碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2024.005.007

應(yīng)急管理作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)著應(yīng)對突發(fā)事件的重要功能。隨著“烏拉時代”的到來，各種可預(yù)料和難以預(yù)料的風(fēng)險挑戰(zhàn)層出不窮，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題交織出現(xiàn)，突發(fā)事件的發(fā)生也日益表現(xiàn)出復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和極端性等特點。這就意味著基層的風(fēng)險治理、應(yīng)急管理不能僅僅依靠自上而下的功能發(fā)揮和組織動員，還要充分考量自下而上的協(xié)同力量，推動治理力量的整合和治理模式轉(zhuǎn)型。基層社區(qū)既是突發(fā)事件的直接承擔(dān)主體，也是災(zāi)后恢復(fù)重建的第一參與主體，擔(dān)負(fù)著突發(fā)事件先期處置和緊急動員的重要職責(zé)。2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強調(diào)要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的應(yīng)急管理能力，構(gòu)建多方參與的社會動員響應(yīng)體系?；鶎討?yīng)急治理能力的提升日益受到政府及相關(guān)部門的重視。近年來，基層在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件過程中，展現(xiàn)出響應(yīng)迅速、社會動員能力強等顯著優(yōu)勢；與此同時，基層的應(yīng)急能力缺失、社會參與不足等問題也日益凸顯，亟須多元力量協(xié)同治理。黨的二十大報告對社會治理做出系統(tǒng)論述，明確建設(shè)社會治理共同體的重要任務(wù)?；鶎討?yīng)急治理共同體是社會治理共同體的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著應(yīng)對各類風(fēng)險事件的重要使命。全力打造共建、共治、共享的基層應(yīng)急治理共同體，有效發(fā)揮基層各方合力，將失序的場域快速恢復(fù)正常秩序，成為推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的迫切任務(wù)。

一、文獻綜述

國內(nèi)學(xué)術(shù)界聚焦于基層應(yīng)急治理共同體的研究比較有限，主要從應(yīng)急治理共同體的聯(lián)結(jié)形式、制度框架、能力建構(gòu)以及治理效能提升等方面開展研究。在聯(lián)結(jié)形式和主體力量構(gòu)建方面，主要包括以黨建引領(lǐng)和以社會力量為驅(qū)動力的應(yīng)急治理共同體構(gòu)建。在黨建引領(lǐng)層面，有研究者強調(diào)黨建引領(lǐng)能夠推動城市社區(qū)應(yīng)急治理共同體的構(gòu)建［1］，黨組織可以作為社區(qū)韌性建構(gòu)主體力量，形成共同締造過程［2］；在自治、法治、德治基礎(chǔ)上，基層黨組織能夠充分發(fā)揮“政治”與“智治”在社區(qū)應(yīng)急治理過程中的引領(lǐng)作用［3］。在社會力量層面上，有研究者將社會組織作為社會應(yīng)急治理共同體的元主體，強調(diào)社會力量擔(dān)任的驅(qū)動者、吸納者與協(xié)調(diào)者等角色［4］?；谀芰?gòu)的治理共同體研究也有諸多觀點，研究者分別從不同的邏輯起點探討共同體的塑造重點。有研究者以共同利益、共同精神和共同責(zé)任為邏輯重點構(gòu)建應(yīng)急治理共同體［5］，更深入地強調(diào)了共同體構(gòu)建的核心要義；還有研究者強調(diào)信任作為重要的樞紐，發(fā)揮著共同體構(gòu)建過程中無可替代的中介作用［6］。從應(yīng)急治理效能的提升方面來看，有研究者強調(diào)以利益關(guān)系的框架實現(xiàn)基層應(yīng)急管理主體關(guān)系的秩序重構(gòu)，進而推動基層應(yīng)急治理效能提升［7］。還有研究者從政社關(guān)系的“賦權(quán)模式”視角深層次解構(gòu)不同類型基層應(yīng)急治理效能的推動路徑［8］。

德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯最早提出“共同體”的概念。他提出，“只要在人們通過自己的意志、以有機的方式相互結(jié)合和彼此肯定的地方，就會存在著這樣或那樣的共同體形式”［9］。在滕尼斯看來，共同體必須是彼此之間相互信任，有共同的價值目標(biāo)、身份認(rèn)同和情感歸屬。羅伯特·D.帕特南在探討意大利各地區(qū)公民生活時，強調(diào)公民共同體要培育更強的公共精神，尋求更大的共同利益，“這樣一個共同體的聯(lián)結(jié)紐帶是互惠與合作的橫向關(guān)系，而不是權(quán)威與依附的垂直關(guān)系”［10］95。具體到應(yīng)急管理共同體研究中，國外研究者提出政府的力量比較有限，非政府組織和公民參與可以補充應(yīng)對災(zāi)害或危機的專業(yè)知識，協(xié)同治理成為開展應(yīng)急管理這一復(fù)雜系統(tǒng)工程的關(guān)鍵［11］。一些學(xué)者強調(diào)社區(qū)所擁有的社會資源、社會網(wǎng)絡(luò)、民眾溝通對應(yīng)急治理具有正向作用［12-13］，社會組織可以依托其動員能力，有效聯(lián)結(jié)公共部門與私人部門［14］。在應(yīng)急治理共同體的具體運轉(zhuǎn)中，有研究者開始探討如何以法律和相關(guān)制度平衡公民、志愿者積極參與應(yīng)急管理和追究不法行為之間的責(zé)任［15］，協(xié)同治理法律缺失、合作失靈等問題成為應(yīng)急治理共同體發(fā)展的重要障礙。

以往有關(guān)應(yīng)急治理共同體的探討對本研究的開展具有重要的啟發(fā)價值，尤其是在共同體的力量集結(jié)和要素分析層面，可以提煉出共同利益、信任集結(jié)等要素的重要性。從共同體的整體塑造來看，很多學(xué)者都強調(diào)情感要素對共同體構(gòu)建具有重要作用，這種基于共同利益、共同精神、信任等要素的共同體建構(gòu)對基層應(yīng)急治理共同體的塑造具有重要的啟發(fā)價值，但是尚缺乏秩序或規(guī)則層面的介入。從力量集結(jié)方面而言，無論是政治動員還是社會動員都有一定的局限性。其中，以社會組織為主導(dǎo)形成的應(yīng)急治理共同體依托的是短時間內(nèi)產(chǎn)生的內(nèi)部聯(lián)結(jié)關(guān)系，雖然對治理效能的提升有一定的正向作用，但是其物資調(diào)動能力、社會動員能力以及合法性身份仍然受限，還需要充分發(fā)揮政府的賦能和引導(dǎo)作用。

本研究將基層應(yīng)急治理共同體定義為在突發(fā)事件發(fā)生前后，為滿足基層社區(qū)風(fēng)險防控、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建等多元需求，在政府引導(dǎo)下，由公眾、社會組織和其他社會力量互動、合作形成的可持續(xù)聯(lián)合體。構(gòu)建基層應(yīng)急治理共同體的首要任務(wù)是探討應(yīng)急參與主體在風(fēng)險研判、處置、應(yīng)對、恢復(fù)過程中如何有效集結(jié)力量，提升治理效能。本研究認(rèn)為應(yīng)急治理共同體的塑造不僅需要價值層面的塑造，也需要更多秩序的維持。一方面，基層社會能否形成持續(xù)有力的應(yīng)急治理共同體，充分發(fā)揮先期處置的優(yōu)勢，需要以有效的組織方式讓不同力量有序參與、積極參與、自覺擔(dān)當(dāng)。另一方面，基層應(yīng)對突發(fā)事件的重要性和基層應(yīng)急能力不足的矛盾日益突出，迫切希望通過新的建構(gòu)方式和規(guī)則意識補足應(yīng)急治理的短板。

二、基層應(yīng)急治理共同體塑造的理論構(gòu)建

治理共同體的構(gòu)建是多種要素的耦合，應(yīng)急治理共同體的構(gòu)建更需要集結(jié)多元主體協(xié)調(diào)合作的規(guī)則要素和情感要素，以有效應(yīng)對非常態(tài)化條件下出現(xiàn)的突發(fā)事件。本研究試圖搭建一個邏輯分析框架，以回應(yīng)基層應(yīng)急治理共同體應(yīng)當(dāng)如何塑造和維持可持續(xù)性，形成有效應(yīng)對突發(fā)事件的合力。

（一）應(yīng)急治理共同體塑造的理論構(gòu)建

滕尼斯在對共同體論述中強調(diào)認(rèn)同、歸屬感等要素對共同體結(jié)合的重要性，而這種相互結(jié)合的形式也是建立在一定秩序之上的。認(rèn)同、歸屬感、秩序等要素都是共同體本身的基本要素。本研究認(rèn)為應(yīng)急治理共同體既需要具備信任、認(rèn)同等共同體建構(gòu)的基本要素，又要具備符合“應(yīng)急”本質(zhì)特點的要素。吉登斯在討論規(guī)則與行動的過程中，強調(diào)規(guī)則“在一方面涉及意義的構(gòu)成，另一方面則牽涉到對各類社會行為的制約”［16］17，這種制約是包括政治、經(jīng)濟和法律制度的行為規(guī)范。規(guī)則是將自發(fā)行為轉(zhuǎn)化為自覺行為的保障性因素，能夠推動行動者開展行動更具有“結(jié)構(gòu)化”，是對行動意義的積極建構(gòu)。行動者強調(diào)，個體必須具備“‘改變既存事態(tài)或事件進程的能力［16］13，喪失了這種‘改變能力，那就不能算是一個行動者”［16］13。本研究基于共同體概念中最基本的內(nèi)涵，在吉登斯的“結(jié)構(gòu)化理論”中關(guān)于“行動”“規(guī)則”等概念基礎(chǔ)上構(gòu)建“信任—規(guī)則—行動力”的分析框架，其中信任是共同體形成的基礎(chǔ)，規(guī)則是約束和保障，行動力是重要支撐。

1.以信任作為共同體的重要內(nèi)核

在現(xiàn)代社會中，隨著利益和價值多元化的擴展，人與人之間的合作互動往往是基于理性與價值的結(jié)合，共同體的意義有了進一步延伸，但是信任和其他相關(guān)情感因素依然是共同體的重要內(nèi)核。吉登斯將信任定義為“對一個人或一個系統(tǒng)之可依賴性所持有的信心”［17］30。他指出，“信任與在時間和空間中的缺場有關(guān)……尋求信任的首要條件不是缺乏權(quán)力而是缺乏完整的信息”［17］29。在吉登斯看來，信任是聯(lián)結(jié)信賴與信心之間的紐帶，風(fēng)險信息的滿足能夠提高民眾信任，形成積極情緒。本研究認(rèn)為，信任是重要的社會資本，是共同體最重要的變量?，F(xiàn)代社會中，由于公眾之間缺乏有效的互動，導(dǎo)致信任缺失，逐步形成了弱關(guān)聯(lián)、弱互動的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，無法達成有效的合作。應(yīng)急治理共同體應(yīng)具備信任這一重要內(nèi)核，不斷增強歸屬感，在信任基礎(chǔ)上加強互動和協(xié)作，實現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。

2.以規(guī)則作為共同體的重要保障

治理效能的一個重要指標(biāo)是治理成本與收益之間的比重。突發(fā)事件的緊急性特點決定了應(yīng)急治理越早結(jié)束，治理成本越低。因而，與其他治理共同體相比，應(yīng)急治理共同體更需要注重時效性，抓牢先期處置，有效調(diào)配時間資源和其他配置性資源。約翰·羅爾斯在其著作《正義論》中強調(diào)，“甚至當(dāng)每個人的行動都由同樣的正義感推動時，由國家來強制推行某些規(guī)則的需要仍然存在”［18］。從邏輯上而言，突發(fā)事件一旦發(fā)生，其影響的不確定性更關(guān)乎公眾的切身利益，更容易激發(fā)集體行動的價值取向，但是在具體實踐層面上，有很多行動具有盲目性，缺乏有序的組織，極易失去對事件先期處置的最佳時機。規(guī)則和秩序的維持則是對治理時效性增強、治理效能提升的重要保障。因而，在應(yīng)急治理共同體構(gòu)建過程中，需要一種契約、規(guī)則或集體協(xié)議來規(guī)范不同參與主體的權(quán)力，維持行動的有序運行。一般而言，權(quán)力實施的重要媒介是資源，不同參與行動主體本身所掌握的資源有較大的差異。政府作為應(yīng)急治理的重要力量，要挖掘各參與力量的優(yōu)勢，引導(dǎo)而不是主導(dǎo)其他參與主體加強協(xié)作，保障體制機制的順暢運行。

3.以行動力構(gòu)建作為共同體的重要支撐

按照吉登斯的理解，行動是由行動的反思性監(jiān)控、行動的理性化和行動的動機激發(fā)所構(gòu)成的一系列過程［16］5-6。共同體要發(fā)揮持續(xù)性作用，必須不斷激發(fā)行動動機、提升行動能力，本研究將這種行動意識或動機的培育和行動能力的提升稱為行動力。在應(yīng)急治理過程中，各參與主體必須具備參與行動的動機和能力，否則這個應(yīng)急共同體就無法有效塑造和維持。

首先，動機需要得到有效激發(fā)，讓行動者能夠“再生產(chǎn)出‘信任或本體性安全”［16］60。風(fēng)險的社會放大框架認(rèn)為，風(fēng)險的認(rèn)知受社會、心理、制度和文化等因素影響，這些個體和社會因素在與風(fēng)險事件的互動過程中，會促成行為反應(yīng)，放大或弱化對風(fēng)險的認(rèn)知，制造漣漪效應(yīng)，導(dǎo)致次級影響［19］，包括經(jīng)濟損失、技術(shù)污名化等影響。從應(yīng)急治理層面而言，這些影響帶來的后果是因不同個體本身風(fēng)險意識的差異導(dǎo)致的風(fēng)險“知識鴻溝”。除了受“知識鴻溝”的影響之后，從私人到公共追求轉(zhuǎn)變有很多障礙，“其中的一個障礙就是參與集體行動的成本超過參與人能夠從該行動中獲得的收益”［20］。這種障礙的后果很明顯會出現(xiàn)一些參與人“搭便車”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響參與動機的有效激發(fā)。帕特南強調(diào)，公民參與網(wǎng)絡(luò)是“社會資本的基本組成部分。在一個共同體中，此類網(wǎng)絡(luò)越密，其公民就越有可能進行為了共同利益的合作”［10］203-204。通過構(gòu)建公民橫向參與網(wǎng)絡(luò)更有助于培育強大的互惠規(guī)范，激發(fā)參與動機。其次，應(yīng)急能力的提升是維序共同體運轉(zhuǎn)的重要支撐。各參與主體在應(yīng)急治理過程中能力越強，越能夠發(fā)揮自身力量，其后續(xù)參與應(yīng)急治理的能動性越強。因而，在動機激發(fā)的同時，也有注重各參與主體自身能力的培育。通過努力培育公眾共同活動的場域，以多元方式消除應(yīng)對風(fēng)險的“知識鴻溝”，激發(fā)公眾維持本體性安全狀態(tài)的動機和意識，不斷提升參與應(yīng)急治理的行動能力。

一是法律保障的缺乏導(dǎo)致社會力量參與的無序性。社會組織在參與治理過程中可以充分發(fā)揮其靈活性和調(diào)動社會資本等優(yōu)勢。在參與應(yīng)急工作過程中，大多數(shù)志愿服務(wù)組織能夠以道德約束力踐行公共價值，提供相應(yīng)的服務(wù)，發(fā)揮了重要的協(xié)同作用。但是就目前來看，由于社會力量參與應(yīng)急社會動員的相關(guān)法律制度不健全［21］，信息不對稱、權(quán)責(zé)匹配模糊等問題嚴(yán)重，不能充分發(fā)揮在應(yīng)急治理中的補位作用，秩序與活力之間難以實現(xiàn)動態(tài)平衡。很多社會組織在參與災(zāi)害救援過程中，往往呈現(xiàn)出無序、碎片化參與現(xiàn)象，缺乏參與應(yīng)急處置的協(xié)同性，嚴(yán)重浪費應(yīng)急資源。以社會組織在災(zāi)害發(fā)生后開展的慈善活動為例，以往在應(yīng)急狀態(tài)下由于信息不對稱和秩序混亂等問題，容易出現(xiàn)慈善應(yīng)急失靈現(xiàn)象，直到2023年12月新修改的《中華人民共和國慈善法》才新增了應(yīng)急慈善的內(nèi)容，對突發(fā)事件中社會組織開展的慈善活動進行了系統(tǒng)規(guī)范，彌補了原有法律的缺失。

二是指揮體系不暢成為應(yīng)急權(quán)力靈活轉(zhuǎn)變的巨大阻力。從政策上而言，在突發(fā)事件發(fā)生之后，基層有權(quán)調(diào)動屬地資源和力量，但是在事實上，常態(tài)化條件下以經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)的行政體系很難迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐詰?yīng)急為目標(biāo)的體系。在應(yīng)急狀態(tài)下，很多村（社區(qū)）“兩委”面對多個部門發(fā)布的預(yù)警信息，不能有效地統(tǒng)籌調(diào)配屬地資源和力量，基層常態(tài)化條件下的運行權(quán)力與非常態(tài)化下應(yīng)急治理權(quán)力出現(xiàn)了嚴(yán)重的博弈。

三是協(xié)同聯(lián)動機制不健全影響多元主體發(fā)揮合力?，F(xiàn)代社會分工的趨勢是越來越細(xì)化，這就容易帶來條塊分割與協(xié)同處理問題的矛盾。由于多元參與主體協(xié)同參與的聯(lián)動機制不健全，出現(xiàn)信息傳遞不暢等問題，許多社會力量更多的是通過非正式網(wǎng)絡(luò)表達利益訴求、提出政策建議，出現(xiàn)對突發(fā)事件處置現(xiàn)場政策反饋的阻滯現(xiàn)象。2021年河南“7·20”特大暴雨災(zāi)害反映出的一個重大問題就是體制機制不暢。盡管鄭州防汛相關(guān)部門有多個，但是各機構(gòu)重疊，不同部門職能沒有充分發(fā)揮，出現(xiàn)了責(zé)任不清、措施不精準(zhǔn)等一系列問題，在與社會力量對接過程中，信息溝通不暢、協(xié)調(diào)聯(lián)動失序，提供人力資源的社會力量與提供物資保障的力量無法有效對接，嚴(yán)重延誤救援行動，治理效能嚴(yán)重降低。

（三）行動意識缺乏與應(yīng)急行動力需求的矛盾

從基層角度而言，作為防范風(fēng)險、事件處置、防止擴散、事后恢復(fù)的第一責(zé)任主體，部分基層政府在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，沒有很好統(tǒng)籌發(fā)展和安全之間的關(guān)系。公眾和社會參與力量在參與應(yīng)急的意識和行動力上也有諸多不足之處，部分公眾出現(xiàn)了參與意愿與實際能力之間的張力，有一些公眾甚至缺乏參與意識，參與精神和參與水平都嚴(yán)重不足。

一是部分基層工作人員風(fēng)險意識不足，行動力有限。安全是經(jīng)濟社會發(fā)展的前提，而經(jīng)濟社會發(fā)展是加強安全建設(shè)的有力保障。筆者在調(diào)研過程中了解到，大部分基層政府、單位和社區(qū)都非常重視安全問題，但是這種重視更多的是體現(xiàn)在形式上的重視，缺乏實際的行動力。一些基層干部認(rèn)為抓安全、抓應(yīng)急不出成績，短期的投入根本不出績效，出現(xiàn)敷衍了事、搞面子工程的現(xiàn)象。這雖然和突發(fā)事件的不確定性有很大關(guān)系，也在很大程度上體現(xiàn)了一些領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重缺乏風(fēng)險意識和底線思維。

二是公眾過度依賴政府應(yīng)急，缺乏實際行動力。應(yīng)急管理一直以來被認(rèn)為是非常態(tài)化條件下的治理，一些災(zāi)害帶來的巨大沖擊性和不確定性決定了災(zāi)害治理需要專業(yè)應(yīng)急力量的介入，讓部分公眾持有“專業(yè)的事交給專業(yè)的人來干”這種思想，這就給應(yīng)急治理貼上了“專業(yè)”的標(biāo)簽，忽視了非專業(yè)力量參與應(yīng)急的重要性。以往以自發(fā)、彈性為基礎(chǔ)的村社應(yīng)急模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦永硇?、更加依賴政府的?yīng)急模式。再加上部分公眾對風(fēng)險認(rèn)識的局限性，在面對突發(fā)事件時容易出現(xiàn)習(xí)慣性恐慌情緒，甚至產(chǎn)生抵觸心理，更多的是擔(dān)任“被動員”的角色。這種公眾自身缺乏行動力、缺乏危機合作意識、過度依賴政府應(yīng)急理念的形成，給應(yīng)急工作帶來了極大的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響應(yīng)急效能的提升。

（四）應(yīng)急的迫切性和參與主體能力有限性的矛盾

2018年機構(gòu)體制改革以后，應(yīng)急管理部成立，但是隨之而來的資源調(diào)度乏力、人才缺失、體制不暢等問題在很大程度上影響突發(fā)事件的及時處置。政府、社會組織和公眾在應(yīng)急過程中存在的能力短板嚴(yán)重影響應(yīng)急治理的效能。

一是基層政府專業(yè)應(yīng)急能力有限。在應(yīng)急過程中，基層承擔(dān)屬地責(zé)任，但是卻面臨著自上而下的應(yīng)急能力遞減與壓力遞增的過程。一方面，基層政府工作人員在常態(tài)化場域下工作任務(wù)非常繁重。很多工作人員身兼多重身份，缺乏應(yīng)急相關(guān)的知識儲備和能力，所掌握的應(yīng)急治理權(quán)力、治理資源、專業(yè)應(yīng)急人才非常有限，與被賦予的應(yīng)急能力嚴(yán)重不匹配。另一方面，一些基層政府科層化問題嚴(yán)重，信息傳送程序單一，面對緊急情況時仍采取臨時性的應(yīng)急決策模式，決策的靈活性和反應(yīng)性不足。

二是公眾參與能力較弱。由于不同村社的自然稟賦和內(nèi)部資源存在很大差異，居民的自組織能力和自身基本的應(yīng)急能力也有很大的懸殊。在突發(fā)事件發(fā)生時，居民如果有較強的自組織能力，能夠及時響應(yīng)，有序地展開自救和互救，降低風(fēng)險。但是，由于很多居民缺乏應(yīng)急基本素養(yǎng)，系統(tǒng)化的應(yīng)急知識教育培訓(xùn)和應(yīng)急演練不足，自救、互救的知識十分有限。一些社區(qū)自發(fā)組織的應(yīng)急力量具有一定的無序性，社會化組織程度較低，自救、互救能力總體薄弱。2023年11月發(fā)生的山西呂梁永聚煤礦重大火災(zāi)事故造成了重大的人員傷亡，一個重要的問題就是人員缺乏公共安全意識，自救互救能力不足，錯失了先期處置的時機，引發(fā)了后續(xù)的災(zāi)情。

三是社會組織專業(yè)應(yīng)急能力差異化嚴(yán)重。目前很多參與應(yīng)急救援的社會組織中，除了具備專業(yè)能力的救援類社會組織之外，其他社會組織參與應(yīng)急救援的專業(yè)化程度差異比較大，能力和水平參差不齊，很多社會組織的應(yīng)急能力相對比較薄弱。在以往突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，一些社會組織在災(zāi)難發(fā)生之后再進行緊急培訓(xùn)上崗，耽誤了救援的先機。

總體而言，突發(fā)事件的緊急性、擴展性、破壞性決定了在治理過程中更強調(diào)決策的適應(yīng)性，以便高效有序地達成事件處置和恢復(fù)狀態(tài)的目標(biāo)。這種決策調(diào)整的靈活性和反應(yīng)性依賴于多方力量的合力。無論是政府主導(dǎo)的應(yīng)急治理模式還是社會組織自發(fā)參與的模式都具有很大局限性。完全以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急結(jié)構(gòu)和功能無法有效應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件，而僅靠社會力量也無法充分調(diào)動更多資源和人力參與應(yīng)急。應(yīng)急管理現(xiàn)代化既需要建設(shè)強大的國家，也需要培育強大的社會［22］。因此，必須充分調(diào)動社區(qū)應(yīng)急志愿者、社區(qū)工作人員、社會工作機構(gòu)人員、社會組織人員、社區(qū)黨員干部、群眾等多元主體共同參與。這種多元主體結(jié)構(gòu)的塑造需要以信任為基礎(chǔ)，以規(guī)則為保障，以行動力為可持續(xù)發(fā)展動力。要按照“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，完善社會力量和市場力量有序參與機制［23］，進一步推進專業(yè)化與社會化力量相結(jié)合，構(gòu)建強大的應(yīng)急治理共同體，讓治理體系的具體組織架構(gòu)持續(xù)有效發(fā)揮作用，不斷提升應(yīng)急治理的預(yù)見性、精準(zhǔn)性和高效性。

四、基層應(yīng)急治理共同體的建構(gòu)路徑分析

本研究認(rèn)為，信任、規(guī)則和行動力共同促成了基層應(yīng)急治理共同體的建構(gòu)邏輯，實現(xiàn)功能、效率以及價值的有效契合。其中信任是實現(xiàn)共同體基礎(chǔ)牢固的最大變量，規(guī)則是保障應(yīng)急治理共同體實現(xiàn)基本功能的第一要素，而行動力推進則是應(yīng)急治理共同體處置突發(fā)事件全周期過程中的可持續(xù)運轉(zhuǎn)能力，這三個要素之間互聯(lián)互通，相互促進。信任和規(guī)則要素的推進可以為行動的開展提供基礎(chǔ)和保障，而行動力的提升又進一步增強了共同體中的信任水平，保障規(guī)則的持續(xù)有效實施。

（一）以信任價值塑造公共精神

帕特南指出，“在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大”［10］201。在突發(fā)事件與環(huán)境交互作用下，信任文化的嵌入有助于重構(gòu)安全框架。我國從先秦時期就有知幾察微、持危安危、御災(zāi)救荒等風(fēng)險治理思想，災(zāi)害文化思想在不同時期和不同地域特點各異，對現(xiàn)代社會的災(zāi)害文化培育具有重要的啟發(fā)。在社會分工不斷細(xì)化和風(fēng)險不確定性的現(xiàn)代社會中，加強對信任文化的培育和價值塑造，不斷提高認(rèn)同感、信任感和歸屬感，有助于筑牢基層應(yīng)急治理共同體的合作基礎(chǔ)。

1.以精細(xì)化服務(wù)和公平的決策機制提高認(rèn)同感

一方面，要推進政府參與應(yīng)急工作的精細(xì)化、精準(zhǔn)化，加強民主協(xié)商，暢通多元主體利益表達渠道，改變部分群體在權(quán)利、資源可得性差的局面，讓公眾對基層政府有更多的認(rèn)同和信任感，進而帶動社會組織、企業(yè)等多元主體提升參與應(yīng)急治理的積極性和主動性。另一方面，要充分發(fā)揮黨建的優(yōu)勢，強化基層黨建的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過黨建賦能基層社區(qū)屬地管理，加強信息和資源共享，構(gòu)建公平的決策機制，有效集結(jié)和協(xié)調(diào)多元主體力量。習(xí)近平總書記強調(diào)，“國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的核心是中國共產(chǎn)黨”［24］。應(yīng)急治理共同體的構(gòu)建強調(diào)參與主體的多元化，主體可以有多個，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，多元主體必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用。要以基層黨組織為核心，不斷創(chuàng)新與群眾的互動形式，了解不同利益主體的訴求，提供精細(xì)化服務(wù)，加強不同參與主體之間的利益整合，努力塑造共識，提升多元主體的認(rèn)同感。

2.以信息的持續(xù)暢通和共享提高信任感

信任感的實現(xiàn)是推動共同體構(gòu)成的基礎(chǔ)，而滿足各參與主體對信息的把握是有效控制風(fēng)險認(rèn)知放大或弱化的基礎(chǔ)，是增強信任感的重要保障。一方面，要增強信息透明度。在突發(fā)事件發(fā)生之后，要及時有效地給予公眾了解信息、參與溝通、表達利益訴求的權(quán)利，暢通線上、線下信息傳遞渠道，不斷提升公眾對共同體的信任感，調(diào)動參與應(yīng)急治理的主動性和積極性。另一方面，要不斷加強科技支撐，在信息安全的前提下，推動信息共享與技術(shù)支持，暢通各參與主體的應(yīng)急數(shù)據(jù)信息，有效縮短應(yīng)急處突的鏈條。要針對重點點位實時監(jiān)控、研判分析，協(xié)調(diào)各方應(yīng)急力量，保障對城鄉(xiāng)重點設(shè)施的有效監(jiān)測和區(qū)域間、部門間的信息暢通。

3.以社區(qū)互動網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建增強歸屬感

深度的關(guān)系嵌入對嵌入雙方的信任關(guān)系、互動程度具有積極正向的影響［25］。社區(qū)居民本身有守望相助的思想，但是不同社區(qū)信任程度和凝聚力存在差異，要通過社區(qū)居民的有效關(guān)系互動，加強關(guān)系嵌入和道德約束力的構(gòu)建，重塑基層社區(qū)的信任網(wǎng)絡(luò)，形成自身與所在地域之間穩(wěn)定恒常的本體性安全狀態(tài)，避免更多的焦慮和不確定性。村莊或社區(qū)“兩委”班子成員要通過組建小組、召開座談會等形式，加強聯(lián)系群眾，將基層應(yīng)急與社區(qū)規(guī)劃有效結(jié)合；通過提供集中有效的社區(qū)資源，加強互惠規(guī)范，培育和激發(fā)公共精神，塑造社區(qū)生活的共同體，不斷增強公眾的歸屬感，充分調(diào)動公眾對參與應(yīng)急治理的積極性。

（二）以規(guī)則建構(gòu)推進契約共建

規(guī)則的建構(gòu)是保障社會組織、企業(yè)以及社區(qū)等主體合法合規(guī)參與應(yīng)急治理的抓手，是對利益的約束。通過實現(xiàn)共同體的規(guī)則建構(gòu)，可以推進應(yīng)急治理全過程的規(guī)范化運轉(zhuǎn)，達成共同意志的契約共建過程，創(chuàng)造穩(wěn)定的行動環(huán)境。

1.充分發(fā)揮政府的規(guī)范和引導(dǎo)作用

一方面，加強制度賦權(quán)。政府要從法理層面規(guī)范參與主體的結(jié)構(gòu)形態(tài)，從頂層設(shè)計進行統(tǒng)籌規(guī)劃，打造社會組織、企業(yè)、公眾等主體合法參與應(yīng)急治理的平臺，開發(fā)和完善街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會組織、企事業(yè)單位、村社區(qū)參與應(yīng)急的合作計劃項目，明晰各參與主體的權(quán)責(zé)。要完善和落實相關(guān)法律、法規(guī)，明確政府和其他多元主體在應(yīng)急治理全過程中的權(quán)利和義務(wù)。通過推進機制透明靈活，保障社會組織的本地合法性和制度合法性，積極引導(dǎo)和拓寬社會組織參與應(yīng)急治理的渠道，讓社會組織在合理的制度范圍內(nèi)發(fā)揮創(chuàng)新精神，改善工作方法。另一方面，加強經(jīng)費保障。經(jīng)費缺乏是制約應(yīng)急工作順暢發(fā)展的重要因素。要加強政府與社會力量的協(xié)作，強化應(yīng)急資金投入的長效機制，加大對基層應(yīng)急資金的投入，保障物資、技術(shù)儲備到位。努力加快“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力改善智慧應(yīng)急軟實力。要通過加大對基層應(yīng)急工作者的培育和培訓(xùn)，提升應(yīng)急治理參與主體的應(yīng)急處突能力。

2.推進共同體組織架構(gòu)暢通

一方面，理順應(yīng)急治理組織網(wǎng)絡(luò)中的主體間關(guān)系，健全應(yīng)急治理的責(zé)任體系和聯(lián)動機制。社會組織和其他參與主體應(yīng)該明確自身職責(zé)范圍，高效切換常態(tài)化與非常態(tài)化的功能定位，將責(zé)任落實到人、落實到具體單位。相關(guān)行業(yè)部門要抓好一崗雙責(zé)，保障組織架構(gòu)的順暢。另一方面，必須橫向暢通風(fēng)險防控的指揮關(guān)系，減少指揮層級，提高風(fēng)險的整體應(yīng)對效率。要實現(xiàn)常態(tài)治理與應(yīng)急治理能力的相互融合與同步提升。通過加強風(fēng)險研判，不斷提升決策的適應(yīng)性，縮短應(yīng)急決策的程序鏈，實現(xiàn)應(yīng)急治理在多部門、多元主體中的“有急能應(yīng)、有急必應(yīng)”，避免因復(fù)雜繁瑣的審核流程導(dǎo)致風(fēng)險升級。

3.抓好網(wǎng)格化管理

重大突發(fā)事件中的關(guān)鍵、重要的信息往往在現(xiàn)場、在基層、在涉事主管部門中，輿情的發(fā)酵和關(guān)鍵信息的傳播也往往是自下而上發(fā)酵。必須加強網(wǎng)格化管理，賦予公眾在社區(qū)參與應(yīng)急治理的相應(yīng)職責(zé)，將基于實踐的地方性知識體系與專業(yè)知識體系有機結(jié)合，以專業(yè)化和社會化合力推動基層常態(tài)化排查，加強對風(fēng)險點和風(fēng)險源評估，完善基層防范的基礎(chǔ)設(shè)施。明確每個網(wǎng)格的應(yīng)急治理責(zé)任人，細(xì)化責(zé)任條塊，以網(wǎng)格化的方式持續(xù)加強應(yīng)急治理工作的宣傳、培訓(xùn)和演練，加大對社區(qū)微信群、短視頻平臺中突發(fā)事件信息傳播情況的監(jiān)管和正向輿論引導(dǎo)。

（三）以文化環(huán)境培育和能力提升推動行動力塑造

提升應(yīng)急共同體的實際行動力是一項系統(tǒng)工程，需要不斷地加強應(yīng)急文化的培育、應(yīng)急能力的提升以及應(yīng)急可持續(xù)性的建構(gòu)。其中，應(yīng)急文化環(huán)境是推動共同體有效行動的重要載體，應(yīng)急能力的提升是推動應(yīng)急共同體行動的重要保障。

1.以“在地化”的應(yīng)急文化培育調(diào)動參與意識

任何一個突發(fā)事件都可能形成一個災(zāi)難鏈條，產(chǎn)生次生事件。通過加強事先預(yù)防，培育應(yīng)急文化，能夠有效地打破災(zāi)難鏈條，把握應(yīng)急治理的主動權(quán)。首先，借鑒國際先進經(jīng)驗、理念和方法，不斷加強應(yīng)急文化環(huán)境的培育，提升風(fēng)險防范意識，構(gòu)建共同體的文化凝固劑。通過借鑒國外學(xué)校開展的地毯式“危機教育”和國際上標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急管理經(jīng)理人課程等措施，不斷提升全民公共安全教育，培育“自己的生命自己守護”的理念。其次，加強基層村（社區(qū)）應(yīng)急小組的建設(shè)，有效掌握各自地區(qū)的地方性知識。在突發(fā)事件處置過程中，地方性知識對事件的先期處置和善后恢復(fù)發(fā)揮著重要的作用。目前山區(qū)農(nóng)村山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，城市的多業(yè)態(tài)混合場所存在許多消防安全隱患、燃?xì)庑孤?、電動車違規(guī)充電等問題，要加強對不同基層地區(qū)脆弱性的評估，建立詳細(xì)的風(fēng)險臺賬。要充分運用安全教育基地、應(yīng)急場館，不斷豐富和完善應(yīng)急科普資源庫，加強應(yīng)急安全教育和宣傳，讓全體社會成員共享應(yīng)急文化。

2.以完善的預(yù)案和持續(xù)的演練提升應(yīng)急治理能力

不同參與主體能夠在自身需求與外部環(huán)境的相互作用下形成合作動機和強烈的集體行動意識，而應(yīng)急治理能力的提升則需要從預(yù)案掌握和定期演練等層面著手。要不斷完善應(yīng)急的理念和思路，強化賦能意識，充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織、社區(qū)和居民等參與主體的創(chuàng)造、創(chuàng)新精神，通過共同熟悉基層預(yù)案，加強對預(yù)案內(nèi)容的調(diào)整與完善，落實應(yīng)急治理的預(yù)案臺賬。通過定期培訓(xùn)的方式，培育基層社區(qū)的災(zāi)害信息員，不斷提升基層辨識風(fēng)險源和脆弱點的能力，以風(fēng)險防范能力的增強掌握對不確定性風(fēng)險的主動權(quán)。通過相關(guān)部門牽頭，以村莊或社區(qū)為單位組建應(yīng)急治理的基層小組，開展不同災(zāi)種的應(yīng)急演練，借助真實案例、情景構(gòu)建等方式提高對應(yīng)急治理的重視程度和參與度。除此之外，還要不斷提升溝通能力。溝通是貫穿應(yīng)急治理全過程的要素，有效的溝通能夠推進應(yīng)急治理過程暢通和效能提升。要在政府的引導(dǎo)下，加強參與主體各方的積極互動，不斷提升各參與主體溝通能力，將橫向溝通和縱向溝通的有效結(jié)合貫穿于應(yīng)急治理共同體參與治理全過程。

3.以監(jiān)督體制保障共同體行動的可持續(xù)運轉(zhuǎn)

我國傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制的一個突出特征是政治動員，很容易出現(xiàn)過度動員、運動式治理、成本過高等問題［26］。政府和相關(guān)部門要抓好典型案例，總結(jié)復(fù)盤，不斷吸取教訓(xùn)，總結(jié)應(yīng)急治理處置過程中的經(jīng)驗。要建立有效的監(jiān)督體制和問責(zé)機制，定期加強監(jiān)督評估，通過實現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)、精準(zhǔn)問責(zé)的有機結(jié)合，避免出現(xiàn)“問題”連坐，實現(xiàn)應(yīng)急服務(wù)與精準(zhǔn)執(zhí)法相統(tǒng)一，以便更好地維護參與主體在應(yīng)急治理過程中的合法權(quán)益。除此之外，激勵機制也能夠不斷增強行動的持續(xù)性。要形成一體化的應(yīng)急宣傳矩陣，對作出突出貢獻的參與主體給予物質(zhì)、精神等層面的獎勵，增強參與主體的獲得感和歸屬感，進而調(diào)動多元主體持續(xù)參與應(yīng)急的積極性。

五、總結(jié)與思考

本研究認(rèn)為，基層能否有效集結(jié)多元力量，提升應(yīng)急治理能力，在很大程度上決定著應(yīng)急響應(yīng)的及時性和應(yīng)急資源配置的有效性，最終影響應(yīng)急治理效能和國家治理現(xiàn)代化水平。僅靠政治動員、社會動員或自發(fā)參與的治理模式無法適應(yīng)基層應(yīng)急治理面臨的力量不足、體制缺失、秩序失衡等問題?；鶎討?yīng)急治理共同體的塑造，要基于“信任—規(guī)則—行動力”框架的體系、價值內(nèi)核和能力提升，以價值塑造、規(guī)則構(gòu)建、網(wǎng)絡(luò)互動、能力適應(yīng)性以及在地文化培育等要素鑄牢共同體的根基，不斷提升治理效能。在這個共同體中，可以根據(jù)不同參與主體的特性和優(yōu)勢，實現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配，充分發(fā)揮不同參與主體合力，不斷提高決策的適應(yīng)性，增強應(yīng)急治理效能。

面對無處不在的風(fēng)險，我們必須堅持總體國家安全觀，不斷增強憂患意識和底線思維，不斷發(fā)揚斗爭精神，提高斗爭本領(lǐng)，有效應(yīng)對各類風(fēng)險挑戰(zhàn)。必須將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)放在最核心的位置。通過推動黨建引領(lǐng)，能夠發(fā)揮中國共產(chǎn)黨凝心聚力、統(tǒng)攬全局的強大優(yōu)勢，在政治、組織、思想等方面發(fā)揮有效的兜底功能，規(guī)避參與主體在應(yīng)對突發(fā)事件過程中的集體行動困境，保障治理的內(nèi)聚力和方向感，為應(yīng)急治理提供基本的價值遵循和方向準(zhǔn)則。要轉(zhuǎn)變治理理念，著重強調(diào)應(yīng)急治理過程必須從體制上貫徹權(quán)力下移、屬地為主的原則，明確政府和社會分工，將基層的多元主體從應(yīng)急處突過程中的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠匡L(fēng)險的最先感知者和風(fēng)險應(yīng)對的積極參與者。要從規(guī)則建構(gòu)、行動力提升等層面實現(xiàn)人人有責(zé)，從能力構(gòu)建、體系完善和系統(tǒng)協(xié)同等層面實現(xiàn)人人盡責(zé)，從信任構(gòu)建、價值塑造等層面實現(xiàn)人人享有，形成多元主體共建共治共享的基層應(yīng)急治理格局。

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The Shaping of Grass-roots Emergency Governance Community： Framework analysis based on trust-rule-action

Zhang Jun? ?Li Li

（Tianjin Municipal CPC Committee Party School，Sociology teaching and research department， Tianjin，300191）

Abstract： Building the grass-roots emergency governance community and improving community-level emergency governance capacity is an important part of promoting the modernization of the national governance system and governance capacity. At present， the emergency governance is faced with problems such as insufficient governance capacity of grass-roots government， poor system and mechanism， insufficient public participation and disorderly participation of social organizations. It is urgent to shorten the chain of emergency response， improve the adaptability of decision-making， and build a grass-roots emergency governance community with co-construction， co-governance and sharing. In the process of community building， we must build a framework of "trust-rule-action" under the guidance of the Party construction， shape public spirit with trust value， promote contract co-construction with rule construction， promote the action of emergency governance community with systematic engineering of local cultural environment construction and capacity improvement， and integrate the functions of the community into the dynamic mechanism of full-cycle emergency governance， so as to promote emergency governancetobeeveryone's responsibility， everyone's responsibility and responsibility.

Key Words： Grass-roots emergency governance;Community;trust