基于國(guó)土空間規(guī)劃的甘肅省歷史文化保護(hù)

陳揚(yáng)

甘肅是中華文明的重要發(fā)祥地之一，擁有豐富的文化資源，蘊(yùn)含著深厚的歷史文化底蘊(yùn)。在新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃不斷深入開(kāi)展的背景下，構(gòu)建省域歷史文化保護(hù)傳承體系，梳理現(xiàn)階段歷史文化保護(hù)的重點(diǎn)問(wèn)題，明確甘肅省在國(guó)土空間規(guī)劃下的歷史文化保護(hù)體系傳承，并提出相應(yīng)的措施建議，有利于甘肅省歷史文化保護(hù)傳承與國(guó)土空間規(guī)劃體系的深度融合，促進(jìn)歷史文化保護(hù)體系的進(jìn)一步提升與完善。

黨的二十大報(bào)告提出，要推進(jìn)文化自信自強(qiáng)，鑄就社會(huì)主義文化新輝煌。自從1978年改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)在歷史文化保護(hù)方面取得了顯著成效，尤其是相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，在名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃改革對(duì)歷史文化保護(hù)提出了更高、更新的要求，歷史文化保護(hù)與發(fā)展迎來(lái)重大機(jī)遇。在新時(shí)代歷史文化保護(hù)傳承與國(guó)土空間規(guī)劃融合發(fā)展的背景下，在法定規(guī)劃中強(qiáng)化歷史文化保護(hù)已經(jīng)成為當(dāng)下重要的研究方向。

甘肅是中華文明的重要發(fā)祥地之一，也是東西方文明交流交融的重要舞臺(tái)。在歷史長(zhǎng)河中不斷洗禮的隴原大地，孕育出始祖文化、敦煌文化、黃河文化、長(zhǎng)城文化、長(zhǎng)征文化等具有甘肅特色的歷史文化。敦煌莫高窟、南梁陜甘邊革命根據(jù)地等成為甘肅省獨(dú)特的精神標(biāo)識(shí)。因此，進(jìn)一步完善甘肅省的歷史文化保護(hù)傳承體系勢(shì)在必行。

國(guó)土空間規(guī)劃下歷史文化保護(hù)傳承的新思路

國(guó)土空間規(guī)劃是“多規(guī)融合”思路下的空間規(guī)劃，新時(shí)代新規(guī)劃體系下的歷史文化保護(hù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

構(gòu)建甘肅省歷史文化空間體系

甘肅省歷史文化底蘊(yùn)深厚，文化資源豐富，特色鮮明。在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然、交通等因素的影響下，點(diǎn)狀的歷史建筑或構(gòu)筑物單體通過(guò)河流水系、街巷等線性空間，發(fā)生各種要素之間的相互作用與交流、擴(kuò)散，進(jìn)而形成一個(gè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的文化生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。然而，高強(qiáng)度的城市開(kāi)發(fā)與不合理的土地利用使得這個(gè)系統(tǒng)呈現(xiàn)出逐漸瓦解的趨勢(shì)，對(duì)文化生態(tài)系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定造成了嚴(yán)重威脅。因此，將歷史文化保護(hù)的相關(guān)具體內(nèi)容納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，有利于甘肅省省域歷史文化保護(hù)傳承的整體實(shí)施，有助于實(shí)現(xiàn)省域保護(hù)要素的全面覆蓋。

以數(shù)字化為基礎(chǔ)強(qiáng)化歷史文化遺存保護(hù)與管理

目前，上海、廣州、武漢、珠海等歷史文化名城均已建成“歷史文化保護(hù)‘一張圖管理平臺(tái)”，并將其作為重要圖層納入市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，完成了遺產(chǎn)基礎(chǔ)信息與國(guó)土空間數(shù)據(jù)的聯(lián)動(dòng)，初步形成了城市治理決策輔助分析、數(shù)據(jù)共建共享等服務(wù)功能。

因此，在新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃背景下，甘肅省應(yīng)從過(guò)去以具體文物保護(hù)單位和歷史建筑保護(hù)的模式入手，從區(qū)域山水形勝大空間格局出發(fā)，依托國(guó)空“一張圖”的數(shù)字化平臺(tái)，構(gòu)建省域體系，明確各地州市的歷史遺產(chǎn)管控要求，建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)。

甘肅省歷史文化保護(hù)成效與存在的問(wèn)題

特征與價(jià)值

甘肅是中華文明的重要發(fā)祥地之一，也是中華文明多民族重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域。

甘肅是中國(guó)古代東西方經(jīng)濟(jì)文化交往交融的大通道，是政治和軍事重地，是經(jīng)濟(jì)和多元文化特色匯集地，在中華民族共同體的形成過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

甘肅是中國(guó)革命的搖籃和發(fā)源地之一，是中國(guó)革命事業(yè)“兩點(diǎn)一存”的重要?jiǎng)?chuàng)建地，會(huì)寧是紅軍三大主力的勝利會(huì)師地，南梁是陜甘邊武裝斗爭(zhēng)由失敗走向勝利的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，陜甘寧邊區(qū)是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的試驗(yàn)田和示范區(qū)。

甘肅是中華人民共和國(guó)重要的工業(yè)基地，為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。

甘肅蘭州是國(guó)家地理幾何中心，祁連山脈與黃河在中華文明演進(jìn)過(guò)程中成為中華地理的自然標(biāo)識(shí)和精神標(biāo)識(shí)。

主要成效

1.保護(hù)對(duì)象類(lèi)型逐漸豐富

截至2021年，甘肅省現(xiàn)有國(guó)家歷史文化名城4座；省級(jí)歷史文化名城8座；國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)7座；省級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)7座；國(guó)家級(jí)歷史文化名村2座；省級(jí)歷史文化名村8座；歷史文化街區(qū)26片；歷史建筑共129處；傳統(tǒng)村落共54座等。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)4處，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)19處。世界遺產(chǎn)共7處；重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)共4處；工業(yè)遺產(chǎn)共4處；已建成完整的國(guó)家、省、市、縣四級(jí)非遺名錄體系。

2.保護(hù)機(jī)制不斷完善

甘肅省在“三法兩條例”的法律法規(guī)框架下頒布了《甘肅省文物保護(hù)條例》《甘肅省長(zhǎng)城保護(hù)條例》《甘肅炳靈寺石窟保護(hù)條例》《甘肅省文物安全管理辦法》《甘肅省涉案文物管理移交暫行辦法》《甘肅省公共文化服務(wù)保障條例》等條例和管理辦法。

保護(hù)規(guī)劃編制工作初具成效。各歷史文化名城的保護(hù)規(guī)劃工作已經(jīng)在不同程度地推進(jìn)，同時(shí)，主要依據(jù)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)管理?xiàng)l例》制定了各名城管理辦法。

3.保護(hù)工作取得顯著成效，考古和學(xué)術(shù)成果豐碩

已完成甘肅省第一次可移動(dòng)文物普查和石窟寺專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，開(kāi)展革命文物調(diào)查，進(jìn)一步摸清文物資源“家底”。累計(jì)投入資金25億多元，實(shí)施不可移動(dòng)文物保護(hù)項(xiàng)目724項(xiàng)，莫高窟、嘉峪關(guān)、拉卜楞寺等文物保護(hù)利用重大項(xiàng)目影響深遠(yuǎn)；實(shí)施可移動(dòng)文物保護(hù)項(xiàng)目76項(xiàng)，修復(fù)館藏文物7000余件（套），消除了文物病害，促進(jìn)了文物的展示利用。

4.保護(hù)工作中部門(mén)聯(lián)動(dòng)性逐漸增強(qiáng)

在城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)過(guò)程中，甘肅省住建廳發(fā)布《關(guān)于在城市更新改造中切實(shí)加強(qiáng)歷史文化保護(hù)堅(jiān)決制止破壞行為的通知》《甘肅省文物建筑保護(hù)修繕工程預(yù)算定額及基價(jià)》等文件，部門(mén)聯(lián)動(dòng)性有效增強(qiáng)，極大地提升了城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)工作成效。

5.保護(hù)對(duì)象活化利用工作取得一定成效

甘肅省先后在10多個(gè)國(guó)家和地區(qū)舉辦以敦煌藝術(shù)、絲綢之路文物為特色的文物外展20多個(gè)，在國(guó)內(nèi)舉辦展覽30多個(gè)。歷屆敦煌文博會(huì)舉辦文物主題展覽。《莫高窟與吳哥窟的對(duì)話》入選優(yōu)秀國(guó)產(chǎn)紀(jì)錄片。深化文旅融合，以文物資源為核心建成的5A級(jí)旅游景區(qū)3個(gè)、4A級(jí)旅游景區(qū)32個(gè)、大景區(qū)12個(gè)。莫高窟、嘉峪關(guān)成為國(guó)際知名旅游目的地，會(huì)寧、南梁、哈達(dá)鋪成為知名紅色旅游品牌。

存在的問(wèn)題

1.整體保護(hù)工作系統(tǒng)性不強(qiáng)

整體保護(hù)工作呈現(xiàn)出系統(tǒng)性不強(qiáng)的特征。當(dāng)前各類(lèi)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄基本是由市縣各級(jí)政府自下而上申報(bào)，省級(jí)層面在落實(shí)國(guó)家政策與協(xié)調(diào)市州工作中尚未形成歷史文化保護(hù)與傳承體系。保護(hù)工作碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，現(xiàn)有保護(hù)工作對(duì)歷史地段等的保護(hù)不明確。

2.歷史文化遺產(chǎn)空間全覆蓋、要素全囊括進(jìn)度較慢

文化資源調(diào)查數(shù)據(jù)不完善，文化遺產(chǎn)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。保護(hù)范圍因劃定標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式等存在差異，相關(guān)數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一，界線劃定入庫(kù)困難，較難應(yīng)用到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”中。

3.城市發(fā)展建設(shè)與歷史文化名城保護(hù)之間的關(guān)系仍需協(xié)調(diào)

歷史文化名城的文化價(jià)值對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，也對(duì)城市建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用，在某種程度上體現(xiàn)了城市發(fā)展的脈絡(luò)。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行名城保護(hù)規(guī)劃的相關(guān)控制指標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)法律法規(guī)以及相關(guān)條例，充分協(xié)調(diào)城市發(fā)展建設(shè)與歷史文化名城保護(hù)之間的關(guān)系。

構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃背景下甘肅省歷史文化保護(hù)體系

構(gòu)建甘肅城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系應(yīng)以全面彰顯歷史文化價(jià)值為目標(biāo)，依托歷史文化格局，結(jié)合歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀，評(píng)估短板與缺口，大力挖掘歷史文化“潛在”保護(hù)對(duì)象，并加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)數(shù)據(jù)的整合共享，提高監(jiān)測(cè)管理水平。

建立省級(jí)保護(hù)名錄

省級(jí)層面建立省級(jí)保護(hù)名錄和空間分布圖。盡快推進(jìn)省級(jí)歷史文化名城制度建立。

補(bǔ)充完善省級(jí)城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系

根據(jù)保護(hù)對(duì)象類(lèi)型補(bǔ)充完善保護(hù)傳承體系。以“自上而下”普查與“自下而上”建議相結(jié)合的方式，對(duì)“潛在”的歷史文化保護(hù)對(duì)象分門(mén)別類(lèi)地進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)評(píng)估，并作出專(zhuān)題報(bào)告，給出增補(bǔ)名單的相關(guān)具體建議。

甘肅省省級(jí)層面，大力推進(jìn)省級(jí)各類(lèi)保護(hù)對(duì)象的認(rèn)定和公布工作。

構(gòu)建動(dòng)態(tài)管理名錄的相關(guān)體制機(jī)制

以歷史文化價(jià)值為導(dǎo)向，開(kāi)展預(yù)備名錄確定工作。國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)保護(hù)對(duì)象預(yù)備名錄分別由相應(yīng)級(jí)別的保護(hù)管理主管部門(mén)確定。保護(hù)對(duì)象所在城市（縣）完成歷史文化價(jià)值研究等基礎(chǔ)工作后，可按相關(guān)要求列入預(yù)備名錄。預(yù)備期間，城市（縣）應(yīng)按照審查要求進(jìn)一步完善保護(hù)管理工作。在達(dá)到相應(yīng)要求后，經(jīng)有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家進(jìn)行論證后，按照相關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)公布，列入正式名錄。

確立瀕危名錄機(jī)制。對(duì)保護(hù)不力導(dǎo)致保護(hù)名錄中的保護(hù)對(duì)象損毀的，按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等相關(guān)法規(guī)的要求，將其列入瀕危名單。列入瀕危名單的保護(hù)對(duì)象應(yīng)進(jìn)行整改，經(jīng)評(píng)估整改合格的對(duì)象從瀕危名單中去除。整改不到位的，由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)其保護(hù)稱(chēng)號(hào)，退出正式名錄。

推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃背景下歷史文化遺產(chǎn)活化利用

建立城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)是基礎(chǔ)，活化利用是動(dòng)能。歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)要在借鑒保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加大創(chuàng)新力度，用科學(xué)保護(hù)留住文化根脈，用時(shí)代精神激發(fā)文化活力。

第一，歷史建筑的保護(hù)利用。優(yōu)先延續(xù)原有功能，保留符合歷史建筑管理要求的功能。重點(diǎn)鼓勵(lì)歷史建筑向公眾開(kāi)放并改造為博物館、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳習(xí)所、社區(qū)圖書(shū)館等以文化體驗(yàn)、文化消費(fèi)與文化創(chuàng)新為主的功能。充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)探索功能置換、兼容使用、租期延長(zhǎng)、租金優(yōu)惠等政策創(chuàng)新，結(jié)合需求引導(dǎo)歷史建筑轉(zhuǎn)化為特色餐飲、酒店民宿、傳統(tǒng)商業(yè)等與文化價(jià)值特色相匹配的經(jīng)營(yíng)功能，豐富業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第二，工業(yè)遺產(chǎn)的活化利用。按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的管理原則，鼓勵(lì)根據(jù)工業(yè)遺產(chǎn)的構(gòu)成要素、空間尺度、結(jié)構(gòu)特性等狀況，運(yùn)用與文化活動(dòng)相關(guān)的多種模式綜合利用工業(yè)遺產(chǎn)。以原址原狀的現(xiàn)場(chǎng)展示利用為優(yōu)先，有效保護(hù)廠房、機(jī)器、地下要素、建筑綜合整體及工業(yè)景觀，并兼顧遺產(chǎn)區(qū)的考古及生態(tài)價(jià)值。對(duì)于無(wú)法再現(xiàn)或恢復(fù)的工業(yè)遺存，鼓勵(lì)利用數(shù)字化的方式記載、展示工業(yè)遺產(chǎn)與工業(yè)文化的各種存在狀態(tài)。

第三，文物開(kāi)放利用。結(jié)合《甘肅省公共文化服務(wù)保障條例》，根據(jù)文物的價(jià)值、特征、保存狀況、環(huán)境條件，綜合考慮研究、展示、延續(xù)原有功能和賦予文物適宜的當(dāng)代功能等各種利用方式，避免過(guò)度利用。

歷史文化保護(hù)傳承的措施建議

完善保護(hù)傳承體系

根據(jù)相關(guān)政策文件和法律法規(guī)要求，全面系統(tǒng)地開(kāi)展甘肅省名城名鎮(zhèn)資源的全面普查，深入細(xì)致地梳理歷史文化“家底”，構(gòu)建備選清單體系。完善各名城文物保護(hù)單位、歷史建筑的建檔工作。明確省直各相關(guān)部門(mén)職責(zé)，充分發(fā)揮其指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，按照職能分工，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的系統(tǒng)性。建立多部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)與文物主管部門(mén)的緊密協(xié)作，與自然資源、綜合執(zhí)法等部門(mén)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合保護(hù)工作評(píng)估檢查等工作加大保護(hù)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管力度。

健全規(guī)劃編制與政策保障

全省各市（州）以地方性法規(guī)等形式確保保護(hù)傳承工作取得成效。各部門(mén)各行業(yè)所涉及的歷史文化遺產(chǎn)管理系統(tǒng)、平臺(tái)等逐步互聯(lián)互通，促進(jìn)跨部門(mén)跨層級(jí)信息共享，形成共同推進(jìn)甘肅省城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承的強(qiáng)大合力。

研究出臺(tái)各保護(hù)對(duì)象申報(bào)審批管理、保護(hù)名錄動(dòng)態(tài)管理、保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)行為管理、體檢評(píng)估、監(jiān)督檢查、考核問(wèn)責(zé)等配套政策。建立新型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，出臺(tái)覆蓋各保護(hù)對(duì)象、全過(guò)程管理的一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，涵蓋城鄉(xiāng)歷史文化資源普查、檔案建設(shè)、數(shù)字化技術(shù)、保護(hù)工程設(shè)計(jì)、保護(hù)修繕技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)傳承實(shí)施評(píng)估、防災(zāi)減災(zāi)等，為歷史文化保護(hù)提供依據(jù)。

健全管理機(jī)制與保護(hù)要求

結(jié)合歷史文化資源特色與保護(hù)利用實(shí)際需求，明確保護(hù)對(duì)象、保護(hù)原則、保護(hù)方式、保護(hù)資金和主體責(zé)任等內(nèi)容，進(jìn)一步規(guī)范全省歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、傳統(tǒng)村落、街區(qū)的保護(hù)管理工作。推動(dòng)地方完善相應(yīng)的法規(guī)政策，各歷史文化名城應(yīng)出臺(tái)歷史文化名城專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)或管理辦法。

全省各市（州）應(yīng)探索出臺(tái)歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、歷史文化街區(qū)、歷史建筑等重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象的法規(guī)及配套性政策文件，使保護(hù)管理工作有法可依。

加強(qiáng)監(jiān)管激勵(lì)與考核問(wèn)責(zé)

將歷史文化保護(hù)利用情況納入城市體檢指標(biāo)體系，歷史文化名城（鎮(zhèn)、村、街）、傳統(tǒng)村落保護(hù)管理工作績(jī)效納入各市（州）、縣（市、區(qū)）保護(hù)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)，建立獎(jiǎng)懲并舉的工作推進(jìn)機(jī)制。根據(jù)相關(guān)保護(hù)條例，對(duì)保護(hù)工作不力的，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重情況實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)約談問(wèn)責(zé)、行政責(zé)任追究、瀕危名單公布、撤銷(xiāo)稱(chēng)號(hào)等相應(yīng)措施。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)保護(hù)工作成效顯著的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、傳統(tǒng)村落的通報(bào)表?yè)P(yáng)，積極鼓勵(lì)市縣加強(qiáng)對(duì)保護(hù)工作成績(jī)突出單位和個(gè)人的褒獎(jiǎng)。

（作者單位：甘肅省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司）