巴勒斯坦國：離加入聯(lián)合國還有多遠(yuǎn)

陶短房

2024年5月10日，第10次聯(lián)合國大會緊急特別會議以143票贊成、9票反對、25票棄權(quán)的表決結(jié)果通過決議，認(rèn)定巴勒斯坦國符合《 聯(lián)合國憲章》 規(guī)定的聯(lián)合國會員國資格，應(yīng)被接納為聯(lián)合國會員國。圖/新華社

承認(rèn)巴勒斯坦國

2024年3月22日，西班牙、愛爾蘭、斯洛文尼亞、馬耳他四國在布魯塞爾發(fā)表聯(lián)合聲明，承諾“將最終”承認(rèn)巴勒斯坦國，這被認(rèn)為是近年來巴勒斯坦在建國道路上取得的重大外交突破。

5月10日，聯(lián)大第10次緊急特別會議審議了接納巴勒斯坦為聯(lián)合國新會員國的議題，并以143票贊成、9票反對、25票棄權(quán)的絕對多數(shù)通過了授予巴勒斯坦更多權(quán)利的決議，建議安理會以此重新審議巴勒斯坦遞交的“入聯(lián)”申請。

5月28日，西班牙、愛爾蘭、挪威三國正式宣布承認(rèn)巴勒斯坦國，西班牙首相桑切斯（Pedro Sánchez）、外長阿爾瓦雷斯（Jose Manuel Albares，），愛爾蘭總理哈里斯（Simon Harris）等均呼吁所有歐盟國家效仿，他們重申了對“兩國方案”的支持，并對單方面變更1967年確立的巴以邊界表示反對。愛爾蘭還同時(shí)宣布將其駐巴勒斯坦拉馬拉的代表處升格為大使館，并允許巴勒斯坦駐愛爾蘭代表處同時(shí)升格。

6月3日，聯(lián)合國方面促進(jìn)民主和公平的國際秩序獨(dú)立專家卡特魯加洛斯（George Katrougalos）、1967年以來巴勒斯坦被占領(lǐng)土人權(quán)狀況特別報(bào)告員阿爾巴尼斯（Francesca Albanese）和人權(quán)與國際團(tuán)結(jié)獨(dú)立專家巴利埃特（Cecilia M. Bailliet）對上述三國的做法表示歡迎，他們要求“所有國家都必須效仿146個聯(lián)合國會員國，承認(rèn)巴勒斯坦國，并利用一切政治和外交資源，促成加沙立即停火”，稱“承認(rèn)巴勒斯坦國不僅是歷史正義問題，符合巴勒斯坦人民的合法愿望，也是實(shí)現(xiàn)和平的迫切需要”，指出這將是“對巴勒斯坦人民的權(quán)利及其為爭取自由和獨(dú)立而進(jìn)行的斗爭和苦難的重要承認(rèn)”。

這被認(rèn)為是聯(lián)合國方面迄今在巴勒斯坦建國問題上最積極的表態(tài)，是巴勒斯坦在建國問題上所獲得的重要外交突破，也是美、以在這一問題上迄今最嚴(yán)重的外交挫折。

盤點(diǎn)巴勒斯坦在建國問題上的“收成”

1947年11月29日，聯(lián)大通過第181號決議（Resolution 181），即《巴以分治決議》（United Nations Partition Plan for Palestine），規(guī)定次年英國委任統(tǒng)治結(jié)束后，成立阿拉伯國和猶太國，對巴勒斯坦實(shí)行分治。這一決議是巴勒斯坦建國的法律基礎(chǔ)。

這個決議顯然是不公平的：占人口2/3的阿拉伯人只得到土地總面積的42.88%，猶太人卻得到56.47%。而且此前英國曾把大片土地從巴勒斯坦劃出，人為制造了僧多粥少的尷尬。不僅如此，由于猶太人當(dāng)時(shí)實(shí)際控制的面積并沒有181號決議劃定的那么大，一場爭奪土地的斗爭在所難免。

雙方的分歧最終導(dǎo)致第一次中東戰(zhàn)爭的爆發(fā)和以色列的建國，而巴勒斯坦國則因阿拉伯方面意見不一未能成立。

1967年第三次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)后，聯(lián)合國安理會于11月22日通過第242號決議（S/RES/242），提出“終止所有交戰(zhàn)狀態(tài)，尊重并承認(rèn)該地區(qū)每個國家的主權(quán)、領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立。呼吁以色列與鄰國結(jié)束交戰(zhàn)狀態(tài)，并從1967年戰(zhàn)爭的其他各方聲稱擁有主權(quán)的土地上撤軍，以示回應(yīng)”，這是“土地?fù)Q和平”這一國際公認(rèn)和平解決巴以沖突原則的法律依據(jù)。

1973年第四次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)后，安理會于10月22日通過第338號決議，確立了“各方應(yīng)在適當(dāng)?shù)闹鞒窒铝⒓撮_始談判，以在中東建立公正持久的和平”原則。

1988年11月5日，巴勒斯坦解放組織（PLO）改變以往“消滅以色列”、“不承認(rèn)兩國方案”的立場，轉(zhuǎn)而根據(jù)聯(lián)大181號決議制定發(fā)布《巴勒斯坦獨(dú)立宣言》（Palestinian Declaration of Independence），這被認(rèn)為是巴勒斯坦方面謀求獨(dú)立建國的開端。

1988年12月15日，聯(lián)大第43/177號決議（A/RES/43/177）承認(rèn)巴勒斯坦建國，并宣布以“巴勒斯坦”取代“巴解”作為巴勒斯坦在聯(lián)合國的稱謂。

1993年，以色列拉賓政府和時(shí)任巴勒斯坦國總統(tǒng)阿拉法特（Yasser Arafat）在國際斡旋下簽署《奧斯陸協(xié)議》（Oslo Accord），規(guī)定巴勒斯坦自治當(dāng)局5年內(nèi)成立，雖然拉賓不久后遇刺，巴以和平進(jìn)程受挫，但1996年，自治政府依然成立，阿拉法特當(dāng)選首任主席。

2024年5月10日，在位于紐約的聯(lián)合國總部，巴勒斯坦常駐聯(lián)合國觀察員曼蘇爾在投票前發(fā)表講話。圖/新華社

由于巴以和談此后長時(shí)間陷入僵局，巴勒斯坦各派對美國主導(dǎo)下的巴以“一對一”談判完全喪失信心，開始謀求跳過這一步驟直接尋求成為聯(lián)合國成員國。

2011年5月，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）成為首個接納巴勒斯坦為會員國的聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)；2011年9月，巴勒斯坦自治權(quán)力機(jī)構(gòu)向聯(lián)合國秘書長遞交成為聯(lián)合國會員國的正式申請。2012年11月29日，聯(lián)大第67/19號決議（（A/RES/67/19）以138票贊成、41票反對、9票棄權(quán)的表決結(jié)果，將巴勒斯坦國在聯(lián)合國的地位從“觀察員”（observer）升格為“非會員觀察員國” （non-member observer state），這意味著聯(lián)合國非正式地承認(rèn)了巴勒斯坦國的國家地位，巴勒斯坦從此可以在國際刑事法院起訴以色列。

2013年，瑞典成為第一個承認(rèn)巴勒斯坦國并與之互設(shè)大使館的西方國家；2014年，英、法兩國議會先后通過敦促其政府早日承認(rèn)巴勒斯坦國的決議；2015年1月，國際刑事法院（ICC）成為又一個承認(rèn)巴勒斯坦國家地位的聯(lián)合國重要專門機(jī)構(gòu)；2015年8月，巴勒斯坦提交申請，要求允許巴勒斯坦國作為非會員觀察員國在聯(lián)合國總部門前升起國旗，9月10日聯(lián)大通過相關(guān)決議，9月30日第一面巴勒斯坦國旗在聯(lián)合國總部門前升起。

截至2024年5月28日，聯(lián)合國193個正式成員國中，承認(rèn)巴勒斯坦國的已有146個，占比高達(dá)75.2%。

離正式入聯(lián)還遠(yuǎn)得很

自2023年“10·7”事件爆發(fā)和加沙局勢惡化后，歐盟成為巴勒斯坦建國外交攻勢的突破口。

在2024年3月22日之前，正式承認(rèn)巴勒斯坦國的歐盟國家僅有瑞典、塞浦路斯、匈牙利、捷克、波蘭、斯洛伐克、羅馬尼亞和保加利亞等8國，此次西班牙、愛爾蘭、挪威同日承認(rèn)，加上態(tài)度已基本明確的馬耳他、斯洛文尼亞兩國，承認(rèn)巴勒斯坦國的歐盟國家將增至13個，已接近歐盟成員國的半數(shù)。

不過繼續(xù)在外交領(lǐng)域取得突破難度不?。壕驮谌龂姓J(rèn)巴勒斯坦國的同日，丹麥的類似提案在議會被否決，法國則發(fā)表了“正式承認(rèn)巴勒斯坦國為時(shí)尚早”的含糊聲明。

在歐盟以外，英國和澳大利亞雖表示“考慮承認(rèn)”，卻并未明確將考慮多久，鑒于英國選舉在即，未來走向很難預(yù)料。此外，德國、奧地利因?yàn)槎?zhàn)“原罪”，在任何涉以問題上的正式表態(tài)，都一貫選擇跟美、以亦步亦趨。

不少意見也指出，盡管看似“攻勢猛烈”，但巴勒斯坦國實(shí)際上離成為聯(lián)合國正式成員國還早得很。

根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第4條第2款，接納新成員國需安理會成員國至少9票贊成，且五個常任理事國無一國反對方能向聯(lián)大推薦，而根據(jù)《聯(lián)合國大會議事規(guī)則》第十四章，聯(lián)大表決安理會推薦的候選成員國時(shí)須有2/3的絕對多數(shù)票贊成——目前15個安理會成員國中承認(rèn)巴勒斯坦國的有7個，占比尚未過半。

此外眾所周知，作為常任理事國的美國一貫袒護(hù)以色列，并多次為此目的在安理會行使否決權(quán)，甚至不惜一度退出教科文組織，即便英、法兩國不投否決票（從近期相關(guān)表決看法國可能投贊成票，英國則可能投棄權(quán)票），美國也可輕易“一票封殺”。

2024年5月22日，西班牙首相佩德羅·桑切斯 （下左一） 在首都馬德里的西班牙議會宣布承認(rèn)巴勒斯坦國后接受掌聲。圖/新華社

或許有人會想起當(dāng)年中華人民共和國突破西方重重圍堵重返聯(lián)合國的例子。但當(dāng)時(shí)由于冷戰(zhàn)時(shí)期微妙的國際博弈，營造出了常任理事國均未出手否決的局面，而且程序上又以“恢復(fù)代表席位”而非新成員國入聯(lián)的特殊方式規(guī)避了安理會推薦環(huán)節(jié)——這顯然也不適用于巴勒斯坦當(dāng)前的處境。

事實(shí)上，5月10日發(fā)生在聯(lián)大第10次緊急特別會議上的表決是“倒掛”的：按照規(guī)則，聯(lián)大審議成員國資格申請的表決需要安理會先決議通過推薦資格，并正式向聯(lián)大推薦，而此番卻變成了聯(lián)大先通過決議，再“建議”安理會“重新考慮推薦”。多位聯(lián)合國專家的“效仿呼吁”固然反映出巴勒斯坦建國訴求在聯(lián)合國成員國中得到廣泛同情，同時(shí)卻也折射出一個現(xiàn)實(shí)困境——在現(xiàn)有“一票否決”的安理會規(guī)則下，巴勒斯坦想在當(dāng)下的安理會成功闖關(guān)成為聯(lián)合國正式會員國依然希望渺?！?dāng)然，他們也不可能就此止步。