我國偵查權(quán)配置現(xiàn)狀及其優(yōu)化路徑

秦平山 劉穎澤

摘要：

偵查權(quán)作為國家權(quán)力在刑事訴訟領(lǐng)域具有非常重要的地位，偵查權(quán)配置主要由國家政治制度、刑事制度、法律文化等因素所決定，同時(shí)也會(huì)對(duì)國家的刑事訴訟法律制度產(chǎn)生影響。我國現(xiàn)行的偵查權(quán)配置是以公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)為主的多元模式?！氨O(jiān)察優(yōu)先”原則奠定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)（偵）查和反腐敗斗爭(zhēng)中的基礎(chǔ)性功能，檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督型”偵查權(quán)也是其作為憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)職能的體現(xiàn)。從目前的司法實(shí)踐來看，我國偵查權(quán)配置存在偵查權(quán)限范圍界定不合理、偵查權(quán)力與偵查能力不匹配以及不同機(jī)關(guān)之間互涉案件管轄、強(qiáng)制措施適用等方面銜接不順暢等問題，需要從構(gòu)建全覆蓋的法律職業(yè)共同體、合理配置偵查權(quán)等方面進(jìn)行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：

偵查權(quán)；偵查權(quán)配置；職務(wù)犯罪

中圖分類號(hào)：D925.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2024.02.009

Current Situation and Optimization Path of Investigation Power Disposition in China

QIN Pingshan1， LIU Yingze2

（1.Law School， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China

2.Law School， Hebei University， Baoding 071002， China）

Abstract：

As a state power， the investigation power plays a very important role in the field of criminal procedure. The disposition of the investigation power is mainly determined by the factors such as political system， criminal system， legal culture， etc.，and it will also have a significant impact on the country's criminal procedure system.

The current investigation power disposition in China is a diversified model mainly consisting of public security organ， procuratorial organs and sapervisory organs.

The principle of"supervision priority" has laid down the basic function of the supervisory organ in investigating official crimes and fighting against corruption.The procuratorial organ's"supervisory" investigation power is also the embodiment of its function as the constitutional legal supervisory organ. From the present judicial practice， there are some problems in the disposition of investigation power in China， such as the unreasonable definition of the scope of investigation power， the mismatch between the investigation power and the investigation ability， the imperfect connection of the case jurisdiction and the application of coercive measures between different organs， etc. It is necessary to optimize the construction of a full-coverage legal professional community and the rational disposition of investigation power.

Keywords：

investigation power; investigation power disposition; official crimes

2018年國家監(jiān)察體制改革之后，原屬檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)由新成立的國家監(jiān)察委員會(huì)行使，監(jiān)察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)職務(wù)犯罪調(diào)（偵）查的職責(zé)，我國偵查權(quán)的配置發(fā)生了歷史性的變革，自此，呈現(xiàn)出“三駕馬車”為主的基本格局，即公安機(jī)關(guān)享有普通刑事犯罪的偵查權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有職務(wù)犯罪的調(diào)（偵）查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)司法工作人員涉及瀆職犯罪的14個(gè)罪名①的偵查?！叭{馬車”為主的偵查權(quán)配置格局是我國深化政治體制改革的重大舉措，對(duì)于目前集中力量進(jìn)行反腐敗斗爭(zhēng)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。然而隨著我國刑事偵查實(shí)踐的不斷深入，以“三駕馬車”為主的偵查權(quán)配置格局也出現(xiàn)偵查權(quán)管轄與偵查能力不匹配、不同偵查機(jī)關(guān)之間偵查銜接不順暢等問題，需要在對(duì)我國偵查權(quán)配置現(xiàn)狀進(jìn)行充分分析的基礎(chǔ)上優(yōu)化偵查權(quán)的配置。

一、偵查權(quán)配置的概念及模式

（一）偵查權(quán)配置的概念

偵查權(quán)配置從根本上說由一個(gè)國家的政治制度所決定，并受國家法治化程度、法律文化、政治體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等因素的影響。偵查權(quán)的合理配置能夠更好地發(fā)揮偵查功能，實(shí)現(xiàn)偵查目的。近些年來，國家偵查權(quán)配置的研究成為學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)②，其中檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)、監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)（偵）查權(quán)、公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)以及它們之間的協(xié)作是學(xué)者們討論的焦點(diǎn)，不少的學(xué)者陳述了自己的觀點(diǎn)。③學(xué)者們從不同維度定義了偵查權(quán)配置的稱謂，如：“偵查權(quán)的配備”[1]（P25）、“偵查權(quán)的分配”[2]（P98）、“偵查權(quán)的分工”[3]（P220）等等。

1.從國家公權(quán)力配置的維度定義偵查權(quán)配置。有學(xué)者以國家權(quán)力作為邏輯起點(diǎn)，基于政治學(xué)、法理學(xué)、憲法學(xué)的理論界定偵查權(quán)配置的研究范圍。有學(xué)者提出偵查權(quán)配置的重點(diǎn)在縱向和橫向兩個(gè)方面：縱向方面主要涉及國家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡；橫向方面則是不同國家機(jī)關(guān)之間權(quán)力行使的協(xié)同、監(jiān)督與制約[4]（P25）。

2.從偵查權(quán)配置方式的維度定義偵查權(quán)配置。有學(xué)者提出偵查權(quán)配置是指不同國家機(jī)關(guān)之間如何分配偵查權(quán)、偵查權(quán)的具體內(nèi)容如何界定以及擁有偵查權(quán)的不同主體之間如何協(xié)調(diào)銜接。在我國主要指監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及公安機(jī)關(guān)之間偵查權(quán)力的分配和協(xié)調(diào)銜接[5]（P49）。

3.從權(quán)力配置與權(quán)力主體關(guān)系的維度定義偵查權(quán)配置。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者同樣從縱向和橫向兩個(gè)方面進(jìn)行研究：縱向指的是擁有偵查權(quán)的特定國家機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查權(quán)的分配，具體可以分為集中型偵查體制和分散性偵查體制，我國公安機(jī)關(guān)的偵查體制是中央和地方相結(jié)合，屬于“以分散為主，集中為輔”的偵查體制[6]（P23）。橫向涉及不同國家機(jī)關(guān)之間的偵查權(quán)的分配，也就是偵查體制的一元和多元的問題。在我國，擁有偵查權(quán)的國家機(jī)關(guān)除了公安機(jī)關(guān)，還包括監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等，是典型的多元制。

4.從偵查權(quán)內(nèi)部分配和權(quán)力邊界的維度定義偵查權(quán)配置。有學(xué)者認(rèn)為偵查權(quán)配置指的是偵查權(quán)作為一種國家公權(quán)力所具有的內(nèi)在屬性。也有學(xué)者認(rèn)為偵查權(quán)配置指的是偵查權(quán)在不同的國家機(jī)關(guān)和同一國家機(jī)關(guān)的不同部門之間的分配[7]（P73）。

5.從政治學(xué)、管理學(xué)的維度定義偵查權(quán)配置?；趥刹闄?quán)配置的合理性和合法性的視角，部分學(xué)者基于政治學(xué)的理論，以國家權(quán)力配置的理性、合法性以及正當(dāng)性理論為依據(jù)，論證偵查權(quán)配置的合法性。也有部分學(xué)者基于管理學(xué)的系統(tǒng)理論，認(rèn)為國家權(quán)力是不同性質(zhì)的公權(quán)力與同類權(quán)力內(nèi)部之間，以及與個(gè)人權(quán)利、公共利益、社會(huì)自治之間相互作用的系統(tǒng)，并指出我國當(dāng)前的偵查權(quán)配置存在資源配置不合比例、與必要性原則存在差距等問題[8]（P8）。

6.從公法學(xué)的維度定義偵查權(quán)配置。有學(xué)者以憲法、刑法、刑事訴訟法、警察法等公法為依據(jù)，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等的職責(zé)提出偵查權(quán)在它們之間的劃分和配置。

綜上所述，學(xué)者們對(duì)偵查權(quán)配置的研究主要有三種類型：第一種類型將國家權(quán)力配置理論作為偵查權(quán)配置的基礎(chǔ)和前提，在劃分國家權(quán)力的基礎(chǔ)上配置偵查權(quán)；第二種類型是從刑事訴訟中的公權(quán)力，即審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)的角度確定偵查權(quán)配置；第三種類型是從偵查主體和偵查權(quán)的內(nèi)容確定偵查權(quán)配置。相較于前兩種，第三種研究類型更加明確了偵查權(quán)配置的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)內(nèi)容。故而，偵查權(quán)配置指的是國家立法機(jī)關(guān)通過憲法法律授予偵查主體偵查權(quán)、不同偵查主體之間偵查權(quán)限劃分以及銜接協(xié)調(diào)的權(quán)力配置系統(tǒng)。

（二）偵查權(quán)配置模式

1.單軌制和雙軌制。

依據(jù)被追究人是否享有偵查權(quán)，偵查權(quán)配置模式可以分為單軌制和雙軌制[9]（P49）。單軌制是指?jìng)刹闄?quán)由代表國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)單獨(dú)享有，被追究人不享有偵查權(quán)。單軌制是大陸法系職權(quán)主義理念的產(chǎn)物。職權(quán)主義認(rèn)為，從性質(zhì)上來看國家權(quán)力屬于公共權(quán)力，只能由代表公共權(quán)力的國家機(jī)關(guān)行使，不能分割給除國家機(jī)關(guān)以外的任何團(tuán)體和個(gè)人，否則就損害了國家權(quán)力的公共性，進(jìn)而損害國家利益，因此作為維護(hù)國家利益和安全穩(wěn)定的偵查權(quán)必須由國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。如：作為大陸法系的法國將偵查權(quán)賦予司法警察、司法警官、檢察官和預(yù)審法官；德國也只有警察、檢察官和法官享有偵查權(quán)。

雙軌制偵查模式則是英美法系當(dāng)事人主義理念的產(chǎn)物。當(dāng)事人主義認(rèn)為國家權(quán)力來源于人民的授權(quán)，法律面前人人平等，行使國家權(quán)力的公職人員沒有任何超越他人的權(quán)力，無論是公職人員還是被追究人均平等享有憲法權(quán)利，履行憲法義務(wù)，不允許出現(xiàn)超越法律的權(quán)力；國家權(quán)力的行使必須遵循比例原則，不能為了保護(hù)國家利益而犧牲公民的憲法權(quán)利。為了保護(hù)社會(huì)公共利益，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有偵查權(quán)；為了保護(hù)個(gè)人的憲法權(quán)利，公民個(gè)人也應(yīng)享有偵查權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)國家偵查權(quán)和個(gè)人偵查權(quán)之間的均衡，法律對(duì)國家機(jī)關(guān)的偵查權(quán)做了嚴(yán)格的限制和制約，而對(duì)被追究人的偵查權(quán)則予以特別保護(hù)和救濟(jì)。

2.集中制和分散制。

依據(jù)一國各級(jí)偵查機(jī)關(guān)是否統(tǒng)一受中央偵查機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，偵查權(quán)配置模式可分為集中制和分散制兩種模式[9]（P49）。集中制模式是指在中央設(shè)立偵查機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)指揮和領(lǐng)導(dǎo)全國各級(jí)偵查機(jī)關(guān)開展偵查活動(dòng)，上令下從形成一個(gè)完整的系統(tǒng)；而分散制模式雖然在中央和地方都設(shè)立偵查機(jī)關(guān)，但是中央偵查機(jī)關(guān)對(duì)地方偵查機(jī)關(guān)、上級(jí)偵查機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)偵查機(jī)關(guān)沒有領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。各級(jí)偵查機(jī)關(guān)受相應(yīng)級(jí)別的政府、法院或其他權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。法國的偵查權(quán)配置就是典型的集中制模式，其警察系統(tǒng)分為普通警察系統(tǒng)和軍事警察系統(tǒng)，軍事警察系統(tǒng)被稱為“國家憲兵”。普通警察系統(tǒng)隸屬于內(nèi)政部，軍事警察系統(tǒng)隸屬于國防部，普通警察系統(tǒng)和軍事警察系統(tǒng)都在省、市、鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)之間上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級(jí)，從而形成一個(gè)集中統(tǒng)一的整體。美國則是典型的分散制模式，在美國沒有全國集中統(tǒng)一、上下一體的警察機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦和各州的偵查主體并存，分別在各自的管轄區(qū)域內(nèi)行使偵查權(quán)力。

二、我國偵查權(quán)配置的現(xiàn)狀及短板

（一）我國偵查權(quán)配置現(xiàn)狀

2018年，黨中央全面推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，在對(duì)《憲法》、《刑事訴訟法》及相關(guān)法律進(jìn)行修訂的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《監(jiān)察法》，設(shè)立國家和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，將101個(gè)公職人員職務(wù)犯罪罪名的調(diào)（偵）查權(quán)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)，形成了行使國家偵查權(quán)的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)為主的多元模式。在我國，除了公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)外，國家安全機(jī)關(guān)對(duì)危害國家安全的犯罪，主要包括背叛國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、間諜罪等犯罪，擁有和公安機(jī)關(guān)相同的偵查權(quán)；軍隊(duì)保衛(wèi)機(jī)關(guān)擁有對(duì)軍隊(duì)內(nèi)部違反軍人職責(zé)、貪污賄賂以及利用職務(wù)進(jìn)行的30余種犯罪的偵查權(quán)；監(jiān)獄負(fù)責(zé)監(jiān)獄內(nèi)部服刑罪犯的犯罪偵查；海警局主要擁有對(duì)海上犯罪的偵查權(quán)。

國家權(quán)力配置和刑事訴訟權(quán)力配置學(xué)說對(duì)我國偵查權(quán)的配置產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的影響，但是對(duì)我國偵查權(quán)配置起到?jīng)Q定性作用的則是中國特色社會(huì)主義制度及其相關(guān)理論。在我國，檢察機(jī)關(guān)在憲法中的定位是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。列寧的檢察制度理論是我國檢察權(quán)設(shè)置以及檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)賦予的基礎(chǔ)理論依據(jù)。檢察制度理論是列寧關(guān)于國家和法律理論的重要組成部分，包括設(shè)置專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)與審判權(quán)相分離，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)等。列寧認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)的工作人員多是執(zhí)法主體，其職務(wù)犯罪行為破壞了國家的法制尊嚴(yán)和統(tǒng)一，對(duì)這類犯罪進(jìn)行追究是檢察權(quán)的應(yīng)有之義，因此賦予檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)[10]（P210）。隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)職能認(rèn)識(shí)的逐步深入，國家監(jiān)察體制改革將檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)范圍由原來的職務(wù)犯罪轉(zhuǎn)為司法工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的14個(gè)罪名?？梢灶A(yù)見的是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的行使將越來越注重“監(jiān)督型”，并傾向于“瀆職性”犯罪，從而突出其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)。

監(jiān)察體制改革以來，新組建的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)公職人員職務(wù)犯罪的審查調(diào)查，2021年頒布實(shí)施的《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有調(diào)（偵）查權(quán)職務(wù)犯罪的罪名做了非常詳細(xì)的規(guī)定，具有中國特色的監(jiān)察制度框架下，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)（偵）查權(quán)得到了進(jìn)一步明確。賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)（偵）查權(quán)是中國特色社會(huì)主義思想在國家刑事訴訟領(lǐng)域的體現(xiàn)。第一，體現(xiàn)了黨對(duì)監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“黨要管黨，首先是管好干部?！盵11]（P350）根據(jù)《監(jiān)察法》④，國家監(jiān)察委員會(huì)在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，地方各級(jí)監(jiān)察委員實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即在同級(jí)黨委和上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。另外，由于實(shí)行國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，職務(wù)犯罪的主體大多是黨員，互涉案件也以監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)（偵）查為主，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的黨員按照“紀(jì)在法前”“黨管干部”的原則先行黨內(nèi)紀(jì)律審查，這種模式有利于加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察和反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二，體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋和高效反腐的“監(jiān)察優(yōu)先”戰(zhàn)略。腐敗不僅危害廣大群眾利益，阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且嚴(yán)重威脅政府公信力和黨的執(zhí)政根基；腐敗與中國共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨和先進(jìn)性、純潔性水火不容[12]（P3），因此，中國共產(chǎn)黨始終高度重視反腐敗工作。黨的十八大以來，通過“建立黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”，“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”[13]（P3），實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察機(jī)關(guān)享有對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)（偵）查權(quán)，是立足于黨全面領(lǐng)導(dǎo)的政治體制以及監(jiān)察工作規(guī)律的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)的，具有鮮明中國特色和存在的正當(dāng)性。

（二）我國現(xiàn)行偵查權(quán)配置存在的短板

1.不同機(jī)關(guān)之間偵查權(quán)限范圍界定不合理。“監(jiān)察優(yōu)先”原則要求將公職人員實(shí)施的職務(wù)犯罪行為盡可能地納入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)（偵）查，但是現(xiàn)有監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)（偵）查并沒有完全體現(xiàn)這一要求，沒有將一些典型的職務(wù)犯罪納入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)（偵）查，如：包庇、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪，內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪等。現(xiàn)行刑法也沒有明確界定監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的行為性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)作為憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，“監(jiān)督型”偵查權(quán)行使也不充分。在國家監(jiān)察體制改革之初，有學(xué)者提出檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟中的監(jiān)督職能將不復(fù)存在，法律監(jiān)督只剩行政監(jiān)督與訴訟監(jiān)督[14]（P13）。但是，修改之后的刑訴法為檢察機(jī)關(guān)保留了偵查權(quán)，這一制度設(shè)計(jì)巧妙地為檢察機(jī)關(guān)全面履行法律監(jiān)督職能奠定了規(guī)范根基。檢察機(jī)關(guān)“監(jiān)督型”偵查權(quán)在刑事價(jià)值追求上和“法律監(jiān)督”具有一致性，2018年修訂的刑訴法對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的收縮反映出對(duì)職務(wù)犯罪的刑事偵查權(quán)由“追訴”到“監(jiān)督”本位的回歸。就監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)（偵）查追訴的主要責(zé)任來說，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)只有輔助性功能，究其本質(zhì)來說是對(duì)其監(jiān)督功能的補(bǔ)強(qiáng)。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法工作人員涉嫌犯罪的14個(gè)罪名具有自行偵查權(quán)，不足以體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的“監(jiān)督型”和“司法性”[15]（P138），尤其是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)侵害被調(diào)查人和其他公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為不具有偵查權(quán)，是其職能履行的缺憾。

2.偵查權(quán)力與能力不匹配。通過監(jiān)察體制改革，憲法法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)違法以及職務(wù)犯罪行為的調(diào)查審查權(quán)?；诒O(jiān)察機(jī)關(guān)國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)的職能定位，大量職務(wù)犯罪的調(diào)（偵）查權(quán)劃轉(zhuǎn)到監(jiān)察機(jī)關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)這一職能定位，監(jiān)察機(jī)關(guān)加大了人員和辦案力量的投入。但是目前不同層級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)都存在辦案能力不足、案件辦理質(zhì)量不高的問題。在監(jiān)察實(shí)踐中不同監(jiān)察機(jī)關(guān)之間推諉扯皮，造成監(jiān)察管轄缺位，甚至監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄中“僵尸”罪名的情況也有出現(xiàn)。同樣擁有部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，由于和監(jiān)察機(jī)關(guān)具有調(diào)（偵）查權(quán)的罪名存在競(jìng)合，其偵查權(quán)并不具有排他性、強(qiáng)制性和必要性，且根據(jù)“監(jiān)察優(yōu)先”原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)可隨時(shí)行使對(duì)相關(guān)犯罪的調(diào)（偵）查權(quán)，這就造成檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)犯罪偵查權(quán)行使的積極主動(dòng)性不夠。

3.銜接不順暢。國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的主要內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)制度與制度之間、法律與法律之間的互相協(xié)同、有效銜接。“監(jiān)察優(yōu)先”具有其制度特征和正當(dāng)性，這就涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)之間偵查行政等權(quán)力的分工，以及監(jiān)察調(diào)查程序和刑事訴訟程序的有效銜接問題。這里的有效銜接包括兩個(gè)方面的要求：首先，在偵查權(quán)的行使過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)分工配合，各負(fù)其責(zé)。對(duì)于應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)（偵）查的互涉案件，以監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)（偵）查為主，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。如檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段發(fā)現(xiàn)管轄錯(cuò)誤的案件，退回原移送機(jī)關(guān)，再由其移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。其次，在確保程序銜接順暢的前提下，在監(jiān)察調(diào)（偵）查與法院審判之間構(gòu)建有利于檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)有效制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的刑事訴訟權(quán)力結(jié)構(gòu)。在具體的刑事司法實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間在辦理職務(wù)犯罪案件過程中遵循“互相配合、互相制約”的關(guān)系，難免因程序錯(cuò)位而導(dǎo)致腐敗治理機(jī)制效能降低或因“配合有余而制約不足”損害司法權(quán)威[16]（P12）。

三、我國偵查權(quán)配置的優(yōu)化路徑

“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”[17]（P3），國家政治體制改革的法治邏輯基礎(chǔ)就是必須以憲法法律為依據(jù)。作為國家權(quán)力的重要組成部分，偵查權(quán)配置的優(yōu)化必須遵循法治化、科學(xué)化、合理化的原則。

（一）構(gòu)建全面覆蓋的法律職業(yè)共同體

在現(xiàn)有的憲法、刑事訴訟法及相關(guān)法律法規(guī)的框架內(nèi)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的自行偵查權(quán)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查調(diào)查權(quán)進(jìn)行優(yōu)化，首要的是堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位。在現(xiàn)行憲法中，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。⑤《監(jiān)察法》進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，專職監(jiān)察、調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。⑥作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)行使的偵查權(quán)更多的具有“監(jiān)督型”和“司法性”，是其法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。作為反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能是依法打擊貪污腐敗。因此需要不斷提升其專業(yè)化水平，使檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的分工更加清晰和明確。辦案人員的專業(yè)能力是影響案件質(zhì)量非常重要的因素，因此應(yīng)根據(jù)《檢察官法》《監(jiān)察官法》等法律法規(guī)的要求，充分考慮法律職業(yè)共同體建設(shè)的需要，尤其要不斷提高監(jiān)察官的準(zhǔn)入門檻，以通過國家司法考試作為監(jiān)察官任職入門的前提條件。有學(xué)者從推進(jìn)國家司法改革的角度提出構(gòu)建主要包括法官、檢察官、律師的具有中國特色的法律職業(yè)共同體。⑦在國家監(jiān)察體制改革以后，出臺(tái)了《監(jiān)察官法》，雖然目前對(duì)于監(jiān)察官的準(zhǔn)入與法官、檢察官以及律師還有一些區(qū)別，不過從監(jiān)察官隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)和長遠(yuǎn)發(fā)展來看，提高監(jiān)察官準(zhǔn)入門檻，融入法律職業(yè)共同體無疑是現(xiàn)實(shí)且高效的選擇。融入法律職業(yè)共同體，不但有利于監(jiān)察官隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，提高案件辦理的法治化、規(guī)范化水平，而且有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的分工協(xié)作，更有利于保護(hù)被追究人的權(quán)利。

（二）提升偵查權(quán)配置的法治化、科學(xué)化、合理化水平

我國現(xiàn)階段偵查權(quán)配置的優(yōu)化主要涉及檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)和監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)之間的分工，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)之間在案件辦理過程中的分工協(xié)作和有效銜接。

1.基于監(jiān)察全覆蓋和反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要，將目前不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的公職人員實(shí)施的一些犯罪納入監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍。比如“包庇、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪”，這類犯罪一般都是國家公職人員利用職務(wù)便利，通過作為或者不作為，為黑社會(huì)性質(zhì)的組織充當(dāng)“保護(hù)傘”，是典型國家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的圖利性犯罪。還如“內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪”，其性質(zhì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的“利用未公開信息交易罪”類似，二者在犯罪主體、損害法益及其社會(huì)危害性方面均差異不大。

2.為了加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)管與制約，建議將監(jiān)察機(jī)關(guān)利用職務(wù)便利實(shí)施的嚴(yán)重侵害公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的行為作犯罪處理。將監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員增列為刑訊逼供、暴力取證、虐待被監(jiān)管人員的犯罪主體，并將監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)構(gòu)成非法搜查罪、非法侵入住宅罪的從重處罰[18]（P12）。在《刑事訴訟法》中進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員構(gòu)成上述犯罪的由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查。

3.進(jìn)一步充實(shí)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，尤其是賦予其對(duì)全部“瀆職性”犯罪的偵查權(quán)。監(jiān)察體制改革是實(shí)踐理性對(duì)于理論理性的改造[19]（P3）。相比較于其他類型的職務(wù)犯罪，瀆職犯罪更強(qiáng)調(diào)法律適用問題，一方面，檢察機(jī)關(guān)具有較高的獨(dú)立性；另一方面，行使對(duì)“瀆職性”犯罪的偵查權(quán)可以充分發(fā)揮其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政、司法系統(tǒng)的全方位法律監(jiān)督。目前監(jiān)察實(shí)踐中主要是自我監(jiān)督，缺乏外部有效監(jiān)督，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，未來檢察機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。

4.鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)（偵）查的“監(jiān)察優(yōu)先”以及《監(jiān)察法》在打擊職務(wù)犯罪法律中的統(tǒng)領(lǐng)作用，為解決監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)管轄程序的不對(duì)等性，建議修改《刑事訴訟法》，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件設(shè)立特別審判管轄。為避免管轄沖突，防止越權(quán)管轄，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)公職人員實(shí)施非職務(wù)犯罪，應(yīng)及時(shí)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。因時(shí)效等原因其他機(jī)關(guān)無法管轄的，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不宜做出違法或者并案處理。

注釋：

①

依據(jù)2018年修訂的《刑事訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)直接進(jìn)行立案?jìng)刹榈?4個(gè)罪名為非法拘禁罪，非法搜查罪，刑訊逼供罪，暴力取證罪，虐待被監(jiān)管人罪，濫用職權(quán)罪，玩忽職守罪，徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執(zhí)行判決、裁定失職罪，執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪，私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪。

②1997年刑法頒布實(shí)施以后新增大量的職務(wù)犯罪，由于職務(wù)犯罪的特殊性，對(duì)于職務(wù)犯罪的偵查管轄引發(fā)了學(xué)者們對(duì)我國偵查權(quán)配置研究的熱潮。2018年國家監(jiān)察體制改革之后，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)（偵）查權(quán)，隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)（偵）查的實(shí)踐，學(xué)者們?cè)俅侮P(guān)注偵查權(quán)配置問題。

③秦前紅：《檢察偵查權(quán)的制度邏輯與時(shí)代走向》，載《政法論叢》，2023年第4期第13頁；張福坤：《我國偵查權(quán)力配置格局的歷史考察及其啟示》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第6期第28頁；謝澍：《檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的監(jiān)督性及其體系化進(jìn)路》，載《中國刑事法雜志》，2022年第3期第9頁；林喜芬：《公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制改革與前瞻》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2023年第5期第15頁。

④《監(jiān)察法》第二條：“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)?！钡谌臈l：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。”

⑤《憲法》第一百二十三條規(guī)定：“中華人民共和國各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！钡谝话偃臈l規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”

⑥《監(jiān)察法》第三條：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！?/p>

⑦郭哲：《“德法兼修”下法律職業(yè)倫理之構(gòu)建》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2019年第6期第86頁；譚世貴、曾宇興：《我國法律職業(yè)共同體建設(shè)的實(shí)踐、問題與對(duì)策》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第5期第99頁；王申：《法律職業(yè)倫理觀法理證成的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)》，載《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2023年第5期第124頁。

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收稿日期：20231205

基金項(xiàng)目：

河北省社科基金項(xiàng)目（HB23MK030）

作者簡(jiǎn)介：

秦平山（1979-），男，甘肅武威人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2022級(jí)馬克思主義中國化研究專業(yè)博士研究生，河北科技大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處副研究員，主要從事刑事訴訟法學(xué)、監(jiān)察法學(xué)研究；

劉穎澤（1990-），男，河北石家莊人，河北大學(xué)法學(xué)院2023級(jí)民法學(xué)專業(yè)碩士研究生。