文旅融合政策創(chuàng)新體系研究

［摘 " "要］機(jī)構(gòu)改革開啟了文旅融合政策創(chuàng)新的新篇章，中央發(fā)布的文旅融合政策對地方政策創(chuàng)新和行業(yè)實(shí)踐發(fā)揮“風(fēng)向標(biāo)”作用，但學(xué)界一般關(guān)注的是文化旅游政策，而非融合相關(guān)政策，也鮮少以一個立體化的研究框架去分析其結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)特征。文章以中央政策文本為例，構(gòu)建了“政策主體-融合路徑-政策工具”三維框架，研究有以下發(fā)現(xiàn)。1）文旅融合政策創(chuàng)新主體以文化和旅游部、國家發(fā)展和改革委員會以及財政部等部門為主，發(fā)文方式獨(dú)立創(chuàng)新為主、合作創(chuàng)新為輔。政策文件的主體屬性包括單核、多核、單邊等6種。2）融合路徑存在偏好性，以體制融合、業(yè)態(tài)融合和產(chǎn)品融合為主，其中，政策支撐、產(chǎn)業(yè)融合類型和高品質(zhì)文旅產(chǎn)品等細(xì)分類別較為突出，其他路徑政策內(nèi)容相對較少。3）政策工具的使用具有傾向性，以供給型為主、環(huán)境型為輔，需求型最少，其中，產(chǎn)業(yè)培育、目標(biāo)定位、示范試點(diǎn)和公共服務(wù)是較為重要的工具類別。4）文旅融合政策創(chuàng)新共有386條創(chuàng)新路徑，提煉出6類典型政策創(chuàng)新路徑。政策創(chuàng)新邏輯是以核心層部門為主，從體制、產(chǎn)品和業(yè)態(tài)等融合路徑，調(diào)動供給型、環(huán)境型工具促進(jìn)文旅融合。該研究進(jìn)一步提出制定文旅融合專項(xiàng)政策、加強(qiáng)主體合作、優(yōu)化融合路徑和均衡政策工具4點(diǎn)政策優(yōu)化建議，具有一定的理論意義和實(shí)踐價值。

［關(guān)鍵詞］文旅融合；政策創(chuàng)新體系；政策主體；融合路徑；政策工具

［中圖分類號］F59

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1002-5006（2024）05-0031-14

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.05.008

0 引言

從“靈魂載體”“詩和遠(yuǎn)方”到“塑旅彰文”，文化旅游逐漸顯現(xiàn)融合發(fā)展趨勢（以下簡稱“文旅融合”）[1-2]。據(jù)世界旅游組織（World Tourism Organization）2018年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣義上的文化旅游者占比為47%[3]。文旅市場規(guī)模大，潛力無限。然而，文旅融合發(fā)展卻面臨著一些困境。首先是供需矛盾，淺表層、概念式和單向傳遞的文旅供給難以滿足多元化、個性化的文旅需求，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量文旅融合發(fā)展存在諸多障礙[2]。其次是旅游開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價值與文化資源保護(hù)性和多樣性之間存在價值矛盾[4]。第三是文旅融合涉及多類利益相關(guān)者，在行政管理、區(qū)域協(xié)調(diào)、企業(yè)合作和產(chǎn)業(yè)延伸等方面都存在利益沖突，融合的體制機(jī)制建設(shè)尚不完善[5]。為了破解以上困境，有少數(shù)國家采取了機(jī)構(gòu)改革的方式。2009年，希臘文化部和旅游部的合并，平衡了價值矛盾，強(qiáng)調(diào)文旅融合的協(xié)同作用可以提升對文化的認(rèn)同感和旅游的吸引力，肯定發(fā)展文旅融合的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，可以擺脫金融危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇[6]。2018年，我國文化部和國家旅游局的合并，旨在消除行政壁壘，推動文旅事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。崔鳳軍和張英杰以浙江省、市和縣多層機(jī)構(gòu)為例，驗(yàn)證了機(jī)構(gòu)改革可以從職能和交流等方面促進(jìn)文旅融合[7]。黨的二十大報告提出“堅持以文塑旅、以旅彰文”，明確了文旅深度融合的發(fā)展基調(diào)和實(shí)踐路徑[8]?？梢?，機(jī)構(gòu)改革和制度創(chuàng)新對促進(jìn)文旅融合發(fā)揮著重要作用。在政治運(yùn)行中，政策文件發(fā)揮重要的載體作用，反映了政府及其政治團(tuán)體的行動目標(biāo)、手段和行為準(zhǔn)則[[9]。本文圍繞政策文件開展溯源分析和結(jié)構(gòu)化研究，對推動文旅深度融合實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

文旅融合研究較早源于對兩者關(guān)系的思辨，研究主題包括概念、內(nèi)涵、類型、融合態(tài)勢、路徑、影響因素、動力機(jī)制及效應(yīng)評估等[3，10]。在影響因素和動力機(jī)制研究中，政府發(fā)揮“排頭兵”的作用，政策對文旅融合的驅(qū)動作用較強(qiáng)[11]。而學(xué)界對文旅政策研究相對較少，在體制改革、政策創(chuàng)新和國家戰(zhàn)略融合等方面的研究還需加強(qiáng)[12]。既有研究在類型上更關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策，忽視了融合的事業(yè)屬性；多以文旅政策作為融合政策的研究對象，內(nèi)容不聚焦，未突出融合的重要性；分析的維度多元，但各維度之間的分析是獨(dú)立的，維度之間的關(guān)聯(lián)性受限于邏輯賦予，而非內(nèi)容本身的多維屬性，維度之間未形成較為客觀的體系結(jié)構(gòu)。政策科學(xué)化趨勢需要構(gòu)建一個整體性的政策分析框架，厘清政策主體、內(nèi)容和關(guān)聯(lián)性，有利于政策評估與優(yōu)化[13]。因此，本研究篩選文旅融合相關(guān)政策內(nèi)容，構(gòu)建“政策主體-融合路徑-政策工具”三維分析框架，對文旅融合政策創(chuàng)新體系展開研究，并試圖回答以下4個問題：1）文旅融合政策發(fā)布的主體有哪些，呈現(xiàn)出什么樣的層級關(guān)系和合作關(guān)系？2）政策創(chuàng)新通過哪些路徑來促進(jìn)文旅融合？3）文旅融合政策創(chuàng)新使用的工具類型是哪些？4）文旅融合政策創(chuàng)新體系呈現(xiàn)出什么樣的結(jié)構(gòu)與關(guān)聯(lián)特征？通過對以上問題的深入探討，進(jìn)一步提出文旅融合政策創(chuàng)新的優(yōu)化建議，為政策執(zhí)行和實(shí)踐提供指引。

本文創(chuàng)新之處體現(xiàn)在3個方面：首先在研究對象上，比較多次檢索獲取的政策初篩內(nèi)容，篩選出文旅融合相關(guān)的政策文件，確保了研究內(nèi)容與研究問題高度相關(guān)；其次在研究方法上，將平面的政策文件創(chuàng)建為案例，賦以其不同維度的屬性，并建立其各維度之間的關(guān)聯(lián)性；最后在研究內(nèi)容上，根據(jù)政策內(nèi)容修訂融合路徑和政策工具的細(xì)分類別，提煉出與既往研究相比的一般性討論和特殊性討論。以上設(shè)計旨在拓展文旅融合政策的研究深度，彌補(bǔ)既有研究的不足，同時，也有利于提升文旅融合政策的宏觀調(diào)控作用，助力文旅融合有法可依、有規(guī)可循，具有一定的理論意義和實(shí)踐價值。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 概念界定

以Walker發(fā)表的美國創(chuàng)新擴(kuò)散研究為標(biāo)志，開啟了國際性政策創(chuàng)新研究思潮，他認(rèn)為政策創(chuàng)新與組織環(huán)境關(guān)系緊密，對創(chuàng)新的理解更強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)政策在特定政府組織部門的創(chuàng)新應(yīng)用，并不要求內(nèi)容的原創(chuàng)性[14]。主流政策創(chuàng)新研究并不關(guān)注政策發(fā)明，即原創(chuàng)性政策創(chuàng)新[15]。因此，政策創(chuàng)新可定義為政府采取新的政策措施，以尋求解決社會問題或改進(jìn)現(xiàn)有政策的過程[16]。對政策創(chuàng)新內(nèi)涵的理解有“經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素新組合”“公共管理新方案”“政策失靈的替代方案”“政策執(zhí)行的新方案”等觀點(diǎn)[17]。政策體系是政策主體為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而制定的一系列政策工具的有機(jī)整體[18]，對于政策主體而言，一般為首次發(fā)布或采納的政策文件，結(jié)合政策創(chuàng)新的定義來看，亦可稱之為政策創(chuàng)新體系[19]。因此，本研究界定文旅融合政策創(chuàng)新體系是政府部門為促進(jìn)文旅融合，首次發(fā)布（采納）的政策組合所形成的有機(jī)整體。其中，文旅融合指的是文化和旅游兩大部門和產(chǎn)業(yè)相互影響，經(jīng)要素組合、組織協(xié)作和交叉滲透等方式產(chǎn)生新的業(yè)態(tài)要素和類型的過程，包括事業(yè)和產(chǎn)業(yè)兩個維度的屬性，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)屬性和公益屬性[4，20]。

1.2 研究概況

既往文獻(xiàn)大多以文旅政策為研究對象，國外研究包括政策實(shí)施對旅游地文化、經(jīng)濟(jì)、社區(qū)的影響和居民參與創(chuàng)新的模式等主題。相關(guān)研究肯定了文旅政策的實(shí)施會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但是過度發(fā)展旅游會忽視對文化資源、社區(qū)居民的保護(hù)，帶來資源破壞和環(huán)境污染等問題[4]。因此，政府部門可通過技術(shù)創(chuàng)新、政策創(chuàng)新等手段去協(xié)調(diào)保護(hù)和發(fā)展的問題[21]。文旅政策的實(shí)施過程會受到居民的價值觀、信仰等影響[22]，相比于自上而下的制定模式，推廣參與式政策建設(shè)模式更有發(fā)展?jié)摿23]。我國文化旅游政策發(fā)展初期在頂層設(shè)計、核心理念、激勵政策和體制改革等方面存在不足[24]。因文化旅游類型的多樣性，不同類型的文旅政策研究成果也較為豐富，分別研討了政策的機(jī)制、影響、路徑和變遷等研究問題。

文旅融合政策研究相對較少，現(xiàn)有研究討論了政策主題識別、演化邏輯、變遷路徑和擴(kuò)散模式等主題，均以政策文件為研究對象，方法有內(nèi)容分析法、扎根理論、文本挖掘主題模型等[20，25]。在2018年以前，文旅融合政策研究更多地討論政策中的文化和旅游的關(guān)系，政策內(nèi)容多為倡議性指示。文化和旅游部（以下簡稱文旅部）組建之后，政策內(nèi)容明顯體現(xiàn)“宜融則融、能融盡融”的總體思路[25-26]。隨著文旅融合政策樣本量的豐富，學(xué)者們從政策內(nèi)容、政策演進(jìn)和政策有效性等方面探討了文旅融合政策特征。代表研究包括從政策數(shù)量、發(fā)文形式、發(fā)文部門、政策主題和政策工具等維度構(gòu)建分析框架[20，27]；探討文旅融合政策內(nèi)容的演變趨勢，分析階段性特征、政策出臺原因和政策制定建議[28]；研究文旅產(chǎn)業(yè)政策效力、政策目標(biāo)和政策措施之間的關(guān)系[29]；評估文旅融合政策的有效性和效應(yīng)等[30]。

總的來看，既有文獻(xiàn)提供了很好的研究借鑒，但仍然存在一些研究不足。首先在研究對象上更關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策，但文旅融合不僅僅局限于產(chǎn)業(yè)屬性，還體現(xiàn)在事業(yè)屬性，以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的政策分析不能匹配文旅融合政策目標(biāo)。另外，文旅融合政策不等同于文旅政策，在內(nèi)容上應(yīng)體現(xiàn)融合路徑的設(shè)定規(guī)律，政策工具的使用需圍繞融合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。將文旅政策混淆于文旅融合政策，放大了研究對象的范圍，當(dāng)政策的聚焦性不夠，結(jié)論會產(chǎn)生偏差。其次是研究結(jié)論上，較多學(xué)者都選用了政策工具作為研究維度，但僅沿用其他領(lǐng)域關(guān)于政策工具的細(xì)分類別，沒有結(jié)合實(shí)際政策內(nèi)容進(jìn)行類別修訂。盲目使用如政府采購、貿(mào)易政策之類的工具類別，對供給、環(huán)境和需求政策工具的使用有所偏差，沒有真正理解這些政策工具所發(fā)揮的作用。最后是研究視角，多是構(gòu)建多維度框架，但維度之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，鮮少有研究去構(gòu)建一個立體式的分析框架，數(shù)據(jù)化地呈現(xiàn)文旅政策體系的結(jié)構(gòu)、邏輯與關(guān)聯(lián)特征。鑒于此，本文以文旅融合政策為主要研究對象，以政策發(fā)揮的作用來修訂政策工具及其細(xì)分類別，結(jié)合研究政策主體使用政策工具促進(jìn)文旅融合的實(shí)踐路徑，進(jìn)而得出結(jié)論和政策優(yōu)化建議。

2 研究設(shè)計

2.1 理論框架

學(xué)者們?yōu)楦玫厝ダ斫庹邉?chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)及關(guān)聯(lián)特征，通常會構(gòu)建一個多維的分析框架。研究框架包括二維、三維和多維等類型，前兩項(xiàng)主要考慮政策目標(biāo)、政策工具、政策主體、政策主題、生命周期和利益相關(guān)者等維度[31-32]，多維常見于國內(nèi)研究，從政策系統(tǒng)復(fù)雜性構(gòu)建“目標(biāo)、主體、手段、平臺和結(jié)構(gòu)”“要素、主體、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、環(huán)境、開放和反饋”等多維框架[13，33]。對比發(fā)現(xiàn)，二維結(jié)構(gòu)相對簡單，多維之間分析相對獨(dú)立。三維分析框架是政策研究經(jīng)典的結(jié)構(gòu)，具備了清晰化、邏輯強(qiáng)、結(jié)構(gòu)化等優(yōu)點(diǎn)，圍繞研究問題構(gòu)建重要分析維度，如政策在不同的發(fā)展階段圍繞哪些政策目標(biāo)，使用了哪些政策工具，構(gòu)建了“目標(biāo)-工具-階段”的分析框架[32]。其中，主體和工具是政策研究中的典型分析維度[30，32]，體現(xiàn)了主體特征和行為特征。另外，為了進(jìn)一步體現(xiàn)融合政策的特殊性，增加融合路徑這一維度，有利于了解政策的執(zhí)行目標(biāo)和行為路徑?；谏鲜隹紤]，本研究構(gòu)建“政策主體-融合路徑-政策工具”三維分析框架演繹政策執(zhí)行的行為邏輯，勾勒出一條“誰來發(fā)布-從哪些路徑促進(jìn)融合-使用哪些工具促進(jìn)融合”的故事線。具體如圖1所示。

2.1.1 " "X維度：政策主體

政策主體是政策研制和發(fā)布的部門，包括單獨(dú)和合作創(chuàng)新兩類[34]，可以從合作和層級關(guān)系展開探討。合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)通過度、中心性等指標(biāo)，結(jié)合核心-邊緣模型展開分析，找出核心政策主體和邊緣政策主體，有利于探討政策主體合作網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)關(guān)系[35]。層級關(guān)系受政策主體部門行政級別及其隸屬關(guān)系影響，在治理層面上包括國家級、省部級、社會團(tuán)體等，行政級別越高的政策主體，說明該項(xiàng)政策越受重視[36]。結(jié)構(gòu)上常呈現(xiàn)出橄欖型結(jié)構(gòu)，以省部級為主，首層和第三層主體相對較少[37]。政策主體的層級關(guān)系以及合作關(guān)系中的核心-邊緣特征可以體現(xiàn)該項(xiàng)政策的受重視程度。

2.1.2 " "Y維度：融合路徑

融合起源于技術(shù)變革，新技術(shù)在不同部門使用而產(chǎn)生了融合[38]。技術(shù)融合從生產(chǎn)合作視角包括功能性融合與機(jī)構(gòu)性融合，替代和互補(bǔ)功能引致產(chǎn)業(yè)邊界的收縮、交叉或互補(bǔ)，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)融合，機(jī)構(gòu)性融合觸發(fā)組織或部門的職能融合[39]。按生產(chǎn)過程、融合路徑、過程演化等劃分標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)融合涉及產(chǎn)品融合、市場融合、技術(shù)融合、企業(yè)融合、制度融合、業(yè)務(wù)和組織融合等多類路徑[40]。本研究重點(diǎn)關(guān)注文旅政策的融合路徑，編碼維度參考文旅部前部長雒樹剛發(fā)表的《推動文化和旅游融合發(fā)展》1，該文章闡述了從體制融合、產(chǎn)品融合、業(yè)態(tài)融合、市場融合、服務(wù)融合和交流融合6條路徑促進(jìn)文旅融合，為文旅融合政策創(chuàng)新指明了融合方向。融合路徑類別及內(nèi)容示例如表1所示。

2.1.3 " "Z維度：政策工具

政策工具是政策制定者采取特定手段或方式，實(shí)現(xiàn)制定政策目標(biāo)的工具組合[41]，作為政策體系的重要要素之一，反映了政策邏輯和工作路徑，被廣泛應(yīng)用于政策文本的定量研究，通過比較分析政策工具的組合分布，優(yōu)化公共管理實(shí)踐效果。不同的研究問題形成了差異化的分類標(biāo)準(zhǔn)，如信息型、權(quán)威型、金融型和組織型[41]，供給型、環(huán)境型和需求型[42]，強(qiáng)制型、混合型和自愿型[43]，等等。結(jié)合文旅政策工具的特點(diǎn)，Rothwell的分類更適合用來分析文旅融合政策，從供給端、需求端和環(huán)境端為文旅融合提供推力、拉力和支撐力[20，27]，分別從資源投入、刺激需求和優(yōu)化環(huán)境歸類文旅融合政策工具。政策工具類別及內(nèi)容示例如表2所示。

2.2 研究方法

2.2.1 " "社會網(wǎng)絡(luò)分析法

社會網(wǎng)絡(luò)分析法起源于物理學(xué)的適應(yīng)性網(wǎng)絡(luò)，后被引入社會學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)等研究領(lǐng)域，用以分析社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)構(gòu)成，如社會系統(tǒng)中的個體關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)等。本研究以文旅融合政策發(fā)布主體為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，以同一政策文件合作發(fā)布為網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，構(gòu)建文旅融合政策創(chuàng)新主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，分析和制圖軟件為Gephi和Ucinet。網(wǎng)絡(luò)分析指標(biāo)使用度、加權(quán)度、接近中心度、中間中心度，以節(jié)點(diǎn)間的關(guān)系數(shù)量結(jié)合邊的權(quán)重來分析政策主體在網(wǎng)絡(luò)中的重要程度，體現(xiàn)政策主體在網(wǎng)絡(luò)中的中心位置和中介位置，反映其關(guān)聯(lián)程度和中介能力[44]。同時，使用“核心-邊緣”模型來研究文旅融合政策創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)，分析哪些主體處于網(wǎng)絡(luò)中的核心位置，哪些主體處于邊緣位置[45]。

2.2.2 " "內(nèi)容分析法

使用內(nèi)容分析法對政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼分類和統(tǒng)計分析，分析軟件選用NVivo 12.0。通過篩選和梳理政策文本內(nèi)容，歸納文旅融合政策體系中融合路徑和政策工具的使用情況，具有結(jié)構(gòu)化、數(shù)據(jù)化、標(biāo)準(zhǔn)化、相對客觀性等優(yōu)點(diǎn)。其研究過程包括明確研究目標(biāo)、確定研究內(nèi)容、設(shè)計分析維度及框架體系、編碼、校準(zhǔn)框架體系、統(tǒng)計分析等。本研究首先篩選出與文旅融合政策相關(guān)的內(nèi)容，進(jìn)行初始編碼，根據(jù)政策內(nèi)容的主題特征對預(yù)設(shè)編碼進(jìn)行調(diào)整，修訂細(xì)分類別，進(jìn)一步完善框架結(jié)構(gòu)，直至理論飽和，以此量化文本內(nèi)容的類型和比重，解析研究主題。

2.3 "數(shù)據(jù)概況

政策文件是分析政策體系的數(shù)據(jù)來源，按照公開、權(quán)威和相關(guān)3個原則檢索政策文本。篩選出中央公開發(fā)布的與文旅融合密切相關(guān)的政策文件（不含涉密、非公開文件和答復(fù)意見）。政策文件檢索自“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，同時從文旅部官網(wǎng)中文旅融合專欄補(bǔ)充檢索有可能遺漏的政策。為了使研究更聚焦、主題更相關(guān)，比較5組不同檢索詞文件的編碼結(jié)果。最終確定檢索方式為全文同段檢索“文化+旅游+融合”，聚焦關(guān)注“文化+旅游”融合以及“文化+旅游+X”（X包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、體育等）的政策內(nèi)容，以確保樣本量的豐富度和相關(guān)性。為確保政策發(fā)布的首創(chuàng)性，對同個政策主體發(fā)布相同的政策內(nèi)容予以刪除。為了保證政策年份的完整性，檢索時間截至2022年12月31日，共獲取533篇政策文件，編碼篩選后為386篇，時間跨度為2008—2022年，累計15年，時間分布趨勢和重要政策文件1如圖2所示。

3 研究分析

3.1 X維度：政策主體分析

政策主體包括文旅部、國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）、財政部等政府部門，中國人民銀行（以下簡稱央行）和國家開發(fā)銀行（以下簡稱國開行）等銀行機(jī)構(gòu)，以及中國殘疾人聯(lián)合會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會等團(tuán)體單位，總共70個部門。其中，單主體發(fā)文272個，聯(lián)合主體發(fā)文114個，政策主體間有104種發(fā)文主體關(guān)系。使用Gehpi繪制政策創(chuàng)新主體及其合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖（圖3），將單個發(fā)文部門繪制為自相關(guān)，用黃色線段標(biāo)記，合作發(fā)文關(guān)系繪制為綠色線段。整體上看，關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)密度為0.257，網(wǎng)絡(luò)密度值相對較低，合作關(guān)系相對較少。進(jìn)一步統(tǒng)計合作網(wǎng)絡(luò)的度、加權(quán)度、中心度、接近中心度和中間中心度等數(shù)據(jù)指標(biāo)，比較主體節(jié)點(diǎn)在合作網(wǎng)絡(luò)中的位置，文旅部、國家發(fā)改委、財政部等節(jié)點(diǎn)各項(xiàng)指標(biāo)比較靠前。其中，文旅部處于絕對中心的位置，節(jié)點(diǎn)較大，顏色較深。結(jié)合Ucinet的核心邊緣模型測算，文旅融合政策創(chuàng)新主體存在明顯的“核心-邊緣”結(jié)構(gòu)，位于核心位置的政策主體為文旅部、國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工業(yè)和信息化部（以下簡稱工信部）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）和教育部等，而其余政策主體處于邊緣位置。

以政策主體行政從屬關(guān)系繪制政策主體層級特征分布圖（圖4）。總體上呈現(xiàn)出3類層級特征：高層級（H）、核心層（C）和邊緣層（E）。高層級政策主體包括全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）、國務(wù)院及其辦公機(jī)構(gòu)，主要發(fā)揮頂層設(shè)計和規(guī)劃指導(dǎo)作用，提高政策站位，把控融合發(fā)展方向，在制定規(guī)劃、建設(shè)方案、指導(dǎo)意見中作出重要指示。核心層政策主體發(fā)揮主導(dǎo)控制、協(xié)作配合作用，圍繞文旅融合制定具體的規(guī)劃、方案、建議。由國務(wù)院組成部門和直屬機(jī)構(gòu)構(gòu)成，以文旅部為主，發(fā)布了近6成的相關(guān)政策，如文旅規(guī)劃、文旅消費(fèi)試點(diǎn)和文旅提升工程等相關(guān)政策。國家發(fā)改委在經(jīng)濟(jì)改革、區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮宏觀調(diào)配作用。財政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工信部、住建部等部門在金融資金、用地空間、科技技術(shù)等投入資源，滿足文旅融合的政策需求。邊緣層政策主體與文旅融合沒有直接的職責(zé)關(guān)系，但需要完成其他部門制定的政策任務(wù)，保障文旅融合在穩(wěn)定有序的發(fā)展環(huán)境下進(jìn)行。結(jié)合主體合作網(wǎng)絡(luò)位置和所屬層級，將政策文件賦以主體屬性，其中，聯(lián)合發(fā)文政策主體屬性由首位主體決定，結(jié)合它所處的核心/邊緣位置和層級關(guān)系界定為多主體高層級（MH）、多主體核心層（MC）、多主體邊緣層（ME）。具體分布如圖5X所示，共6類政策主體屬性，政策文件的主體屬性以單主體核心層（SC）為主，其次是多主體核心層（MC）的合作發(fā)文。

3.2 Y維度：融合路徑分析

結(jié)合文旅融合政策內(nèi)容修訂融合路徑的細(xì)分類別，將其歸納為6條融合路徑和28項(xiàng)細(xì)分類別，這套概念體系基本能涵蓋政策內(nèi)容中與文旅融合路徑相關(guān)的指導(dǎo)意見，達(dá)到理論飽和。編碼的分類和數(shù)量分布如圖5Y所示?？梢钥闯?，文旅融合路徑存在偏好性，體制、業(yè)態(tài)和產(chǎn)品融合路徑較多。體制融合（A）是政策創(chuàng)新的重要抓手，在政策支撐（A1）、規(guī)劃設(shè)計（A2）、制度保障（A3）、營造環(huán)境（A4）4個子工具上制定相關(guān)內(nèi)容，尤其是在財政、金融、人才和用地等方面為文旅融合提供政策支撐，政策支撐（A1）是所有細(xì)分類別中內(nèi)容最多的一項(xiàng)。產(chǎn)品融合（B）集中在微觀層面，以打造高品質(zhì)文旅產(chǎn)品（B1）為主，同時在線路項(xiàng)目（B2）、文博場館（B4）和景區(qū)景點(diǎn)（B6）等方面開展政策研制，此外，鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)品（B3）和紅色文旅產(chǎn)品（B5）的政策內(nèi)容也比較豐富。在業(yè)態(tài)融合（C）路徑中，布局產(chǎn)業(yè)融合類型（C1）是文旅融合政策創(chuàng)新的重要方向，充分體現(xiàn)了“宜融則融、能融盡融”的發(fā)展理念，衍生了文化+、旅游+、文化+旅游+X等多種形態(tài)，涉及的產(chǎn)業(yè)類型包括但不限于文、旅、農(nóng)、工、漁和體育產(chǎn)業(yè)等，同時在業(yè)態(tài)融合路徑中也提到了構(gòu)建文旅綜合體、特色小鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)等創(chuàng)新創(chuàng)意載體（C2），為業(yè)態(tài)融合打造新空間。其余3類路徑政策內(nèi)容相對較少，市場（D）和服務(wù)（E）融合中各類主題分布相對均衡，僅有交流融合（F）中的吸引入境交流（F4）和規(guī)范出境交流（F5）政策比較少。入境方面僅提到編制入境營銷戰(zhàn)略規(guī)劃，鼓勵境外旅行社加強(qiáng)宣傳推廣等政策內(nèi)容，出境交流也僅指出要對出境企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個人做出倡議，去宣傳中國的文化旅游形象，以上路徑在內(nèi)容上的深度和廣度還需要再加強(qiáng)。

3.3 Z維度：政策工具分析

圖5Z展示了文旅融合政策工具類型編碼分布數(shù)量，可以看出，我國文旅融合政策工具存在一定的傾向性，呈現(xiàn)出供給型（Ⅰ）為主、環(huán)境型（Ⅱ）為輔、需求型（Ⅲ）最少的分布結(jié)構(gòu)。首先，供給型政策工具占據(jù)“半壁江山”，資源投入比重較大，在其細(xì)分類別中，產(chǎn)業(yè)培育（Ⅰ1）是重點(diǎn)子工具，統(tǒng)籌指引文旅融合業(yè)態(tài)模式、融合類型的產(chǎn)業(yè)布局。公共服務(wù)（Ⅰ2）、技術(shù)支持（Ⅰ3）等子工具分布相對均衡，用地支持（Ⅰ7）上的政策內(nèi)容相對少一些，僅在活化老舊廠房、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地等提供場所支持。其次是環(huán)境型工具，以目標(biāo)定位（Ⅱ1）和目錄指導(dǎo)（Ⅱ2）為主，對發(fā)展目標(biāo)和定位進(jìn)行規(guī)劃，給出發(fā)展方向。通過遴選優(yōu)秀案例，發(fā)布國家文旅重點(diǎn)項(xiàng)目、投融資項(xiàng)目等名錄，描繪出文旅融合“發(fā)展樣板”，供行業(yè)學(xué)習(xí)借鑒。監(jiān)管（Ⅱ3）、保障（Ⅱ4）和組織（Ⅱ5）等工具上分布較為均衡，均有所涉及。第三，使用最少的是需求型工具，示范試點(diǎn)（Ⅲ1）使用頻次較高，這也是我國政府常用的一種政策工具，通過制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)遴選出標(biāo)桿樣板給予政策支持，評選單位在對標(biāo)對表工作中提質(zhì)增效，同時發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，進(jìn)一步促進(jìn)文旅融合。例如為激勵消費(fèi)開展的文旅消費(fèi)示范試點(diǎn)城市、國家級夜間文旅消費(fèi)集聚區(qū)建設(shè)。宣傳推廣（Ⅲ2）、平臺建設(shè)（Ⅲ3）和品牌建設(shè)（Ⅲ4）等使用較少，分布相對均衡。其中，引導(dǎo)消費(fèi)（Ⅲ5）雖然數(shù)量不多，但卻是近年來重要的政策工具類型之一，為此專門出臺了若干文件去刺激消費(fèi)，如打造消費(fèi)新場景、新模式，舉辦消費(fèi)月/季惠民活動等。

3.4 三維框架分析及政策創(chuàng)新體系構(gòu)建

對三維框架進(jìn)行二維交叉查詢，可以概括為以文旅部、國家發(fā)改委、財政部等核心層部門為主要政策創(chuàng)新主體，單獨(dú)發(fā)布多于聯(lián)合發(fā)布，高層級和邊緣層部門參與較少，傾向于從體制融合、業(yè)態(tài)融合、市場融合等路徑創(chuàng)新政策工具促進(jìn)融合，政策工具以供給型為主，以環(huán)境型為輔。而在融合路徑中，產(chǎn)品、業(yè)態(tài)和服務(wù)融合以供給型工具為主，體制、市場融合以環(huán)境型工具為主，交流融合以需求型工具為主。進(jìn)一步對融合路徑和政策工具的細(xì)分類別開展二維交叉查詢。以融合路徑為聯(lián)結(jié)點(diǎn)上溯政策文件的主體屬性，下溯政策工具，溯至細(xì)分類別，將“主體-路徑”“路徑-工具”關(guān)聯(lián)矩陣?yán)L制為?；鶊D（圖6），進(jìn)而解釋文旅融合政策創(chuàng)新體系的實(shí)踐邏輯。完備政策實(shí)踐路徑有700條，存在386條有效路徑，提煉了6類典型的政策創(chuàng)新路徑：1）核心層部門單獨(dú)創(chuàng)新，在體制融合中的政策支撐路徑，調(diào)動金融、人才、技術(shù)等供給型政策工具；2）核心層部門單獨(dú)創(chuàng)新，在產(chǎn)品融合中的高品質(zhì)產(chǎn)品路徑、精品線路項(xiàng)目等融合路徑，使用了供給型政策工具中的產(chǎn)業(yè)培育；3）核心層部門單獨(dú)創(chuàng)新，在業(yè)態(tài)融合中的產(chǎn)業(yè)融合類型路徑，使用了產(chǎn)業(yè)培育等供給型工具和目標(biāo)定位等環(huán)境型工具；4）核心層部門單獨(dú)創(chuàng)新，在市場融合中的市場監(jiān)管融合和規(guī)范文旅市場路徑，使用了評估監(jiān)管、組織領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)境型工具；5）核心層部門合作創(chuàng)新，在服務(wù)融合中的文旅惠民工程路徑，使用了公共服務(wù)相關(guān)的供給型政策工具；6）核心層部門單獨(dú)創(chuàng)新，在交流融合中的健全交流機(jī)制路徑，使用了交流合作相關(guān)的需求型工具。同時，研究還發(fā)現(xiàn)了在主體協(xié)作、交流融合路徑以及需求型政策工具方面政策內(nèi)容相對較少，這也是未來政策創(chuàng)新的重點(diǎn)工作方向。

4 結(jié)論與啟示

本研究基于中央發(fā)布的文旅融合政策文件構(gòu)建了“政策主體-融合路徑-政策工具”三維分析框架，繪制了文旅融合政策體系關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)圖，形成以下4點(diǎn)結(jié)論。

第一，政策文件的主體屬性總結(jié)為單核、多核、單邊、單高、多邊和多高6種，合作關(guān)系較少，主體存在明顯的“核心-邊緣”結(jié)構(gòu)，與既往研究結(jié)論一致。演化研究發(fā)現(xiàn)，主體會從單部門核心松散態(tài)勢轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T核心均衡態(tài)勢[46]。而目前文旅政策創(chuàng)新主體處于多部門“核心-邊緣”網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，但尚未達(dá)到均衡，未來研究可進(jìn)一步分析主體網(wǎng)絡(luò)的演化趨勢。文旅部、國家發(fā)改委、財政部等核心主體發(fā)揮主導(dǎo)作用，高層級主體統(tǒng)籌規(guī)劃，邊緣層主體發(fā)揮協(xié)助作用，層級關(guān)系也符合橄欖型結(jié)構(gòu)特征[37]。另外，將主體的合作關(guān)系和層級關(guān)系賦以政策文件案例屬性，得出了6種屬性，并與路徑、工具兩個維度關(guān)聯(lián)分析。

第二，融合路徑存在偏好性，以體制、產(chǎn)品和業(yè)態(tài)融合為主。從細(xì)分路徑來看，政策支撐、產(chǎn)業(yè)融合類型和高品質(zhì)文旅產(chǎn)品等子路徑設(shè)定較多，而市場、服務(wù)和交流融合等子路徑相關(guān)政策內(nèi)容較少，尤其是出入境交流方面。既往研究關(guān)注政策目標(biāo)、政策主題維度，而因融合政策的特殊性，本文選擇融合路徑這一維度。路徑設(shè)定也呼應(yīng)了產(chǎn)業(yè)和事業(yè)兩方面的融合需求，體制融合滿足了資源融合、功能融合、技術(shù)融合等需求[47]；產(chǎn)業(yè)融合響應(yīng)了文化資源化、旅游體驗(yàn)化、文旅商品化等踐行路徑[1]；服務(wù)融合充分體現(xiàn)了在公共服務(wù)、公共場館、惠民工程等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)融合[48]；交流融合反映了文化旅游的傳播影響力[49]。

第三，政策工具具有傾向性，以供給型為主，在產(chǎn)業(yè)培育、公共服務(wù)、技術(shù)支持方面制定相關(guān)政策；其次是環(huán)境型工具，為促進(jìn)文旅融合制定發(fā)展目標(biāo)定位，發(fā)布目錄指引；需求型工具以示范試點(diǎn)為主，在引導(dǎo)消費(fèi)方面具有創(chuàng)新性?；赗othwell等的劃分標(biāo)準(zhǔn)[42]，結(jié)合政策內(nèi)容對子工具修訂，如供給端的產(chǎn)業(yè)培育，旨在體現(xiàn)政策指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要提供什么樣的產(chǎn)品、項(xiàng)目；公共服務(wù)則體現(xiàn)了文旅的事業(yè)屬性，對文旅服務(wù)進(jìn)行政策指引。環(huán)境端的目標(biāo)定位和目錄指導(dǎo)為文旅融合指出方向繪制融合樣板，行業(yè)根據(jù)政策營造的融合環(huán)境，選擇適合當(dāng)?shù)氐娜诤夏Ｊ?。需求端的試點(diǎn)示范較為突出，是近年來我國常見的政策工具之一[50]。其作用堪比5A級景區(qū)發(fā)揮品牌效應(yīng)吸引游客前來游玩。

第四，政策創(chuàng)新體系共提煉出386條文旅融合政策實(shí)踐路徑，概括出6類典型路徑描述文旅融合政策創(chuàng)新邏輯，即以核心層政策主體獨(dú)立創(chuàng)新為主，從體制融合、產(chǎn)品融合和業(yè)態(tài)融合等路徑，調(diào)動供給型、環(huán)境型工具去優(yōu)化政策資源供給和融合環(huán)境。既往的研究成果多是構(gòu)建政策體系結(jié)構(gòu)圖，分析組成的結(jié)構(gòu)單元，對分析單元之間的關(guān)聯(lián)性并沒有過多探討。因此，本研究將3個維度描繪出關(guān)聯(lián)強(qiáng)度，定量化地展示了文旅融合政策體系多樣性、結(jié)構(gòu)化、關(guān)聯(lián)性特征，具有一定的創(chuàng)新性。

為進(jìn)一步優(yōu)化文旅融合政策，提出以下政策建議。1）制定融合專項(xiàng)政策。目前僅有文旅產(chǎn)業(yè)融合示范區(qū)（文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)〔2022〕123號）和推動非遺文旅融合（文旅非遺發(fā)〔2023〕21號）這兩類融合專項(xiàng)政策。旅游政策中的文旅融合，內(nèi)容較為宏觀且同質(zhì)，或是在金融、人才和技術(shù)提供政策支持。而文化政策中的文旅融合具體措施則更少。我國政策話語體系中對文化的重視遠(yuǎn)高于旅游，促進(jìn)文旅深度融合亟須提升文化領(lǐng)域?qū)β糜蔚恼J(rèn)可度和重視度，充分發(fā)揮旅游的載體功能。2）加強(qiáng)主體合作。政策主體已演化出多核心的“核心-邊緣”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，有一定合作的基礎(chǔ)。但從合作密度來看還有很大的發(fā)展空間。另外，政策創(chuàng)新主體基本是以政府部門為主，僅有少數(shù)與人民團(tuán)體、銀行機(jī)構(gòu)的聯(lián)合發(fā)文。調(diào)動其他類型主體的積極性，加強(qiáng)主體的合作交流，參與文旅融合政策創(chuàng)新，有利于更好地調(diào)配資源，推進(jìn)文旅深度融合。3）優(yōu)化融合路徑。服務(wù)空間和網(wǎng)絡(luò)是創(chuàng)新的融合路徑，目前僅提到一些方向性的建議，如促進(jìn)交通業(yè)和文旅的融合。還可以探討其他公共空間，如公園廣場、車站和服務(wù)區(qū)等空間，用作場景應(yīng)用。優(yōu)化服務(wù)空間的同時提升文化自信，打造宜居宜業(yè)宜游的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。交流融合路徑中要重視海外市場，疫情后國內(nèi)文旅發(fā)展都有很好恢復(fù)和提升，而入境旅游仍處于比較艱難的處境，與國際形勢有一定的關(guān)系。交流融合作為文化輸出重要路徑，吸引入境交流和規(guī)范出境交流可以有利于國際社會了解當(dāng)代中國。4）均衡政策工具，供給型工具中的產(chǎn)業(yè)培育使用頻率遙遙領(lǐng)先，較多政策工具大多布局在業(yè)態(tài)類型，而環(huán)境型工具和需求型工具的應(yīng)用相對較少，可以在配套服務(wù)、用地支持、組織領(lǐng)導(dǎo)、體制機(jī)制、交流合作、引導(dǎo)消費(fèi)等工具上再作文章。

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Research on the Policy Innovation System of Cultural and Tourism Integration in China：

A Three-dimensional Framework Analysis Based on Central Policy

Texts on Subjects， Paths， and Tools

LONG Yun1， JIANG Jinbo1， XU Qiang1，2， LIU Rongrong1

（1. Department of Tourism Management， South China University of Technology， Guangzhou 510006， China;

2. School of Tourism and Aviation Services， Guizhou Minzu University， Guiyang 550025， China）

Abstract： Institutional reform has recently led to initiation of a new phase of policy innovation in the integration of culture and tourism in China. The cultural and tourism integration policy issued by the central government has played a “wind vane” type of role in local policy innovation and industry practice. However， scholars have focused on cultural tourism policies rather than policies related to integration. There is a research gap in the association and structural characteristics of the cultural tourism integration policy innovation system. The present study developed a three-dimensional framework consisting of policy subjects， integration pathways， and policy tools， based on central government policy documents. We obtained the following results. First， innovation in cultural and tourism integration policy involved various departments， including the Ministry of Culture and Tourism， National Development and Reform Commission， and Ministry of Finance. Independent innovation was the primary mode， supplemented by collaborative innovation. The main attributes of policy documents included single-core， multi-core， and single-sided. Second， some integration pathways， such as institutional， product， and industrial integration， were preferred over others. Within these categories， policies that policy support， industry integration types， and high-quality cultural tourism products were prominent， while other pathway policies were less. Third， the use of policy tools exhibited a tendency with supply-side tools dominant， environmental tools secondary， and demand-side tools the least used. Industry cultivation， target positioning， demonstration pilot projects， and public services were among the critical tool categories. Fourth and finally， there were 386 innovative paths in total in the integration policies of culture and tourism， with six typical policy innovation paths extracted. The logic of policy innovation was centered on core departments， using integration paths such as institutional， product， and industrial， while mobilizing supply-side and environmental tools to promote the integration of culture and tourism. To achieve theoretical significance and practical value， we put forward four policy optimization recommendations： Formulating a special policy for cultural and tourism integration， strengthening cooperation among subjects， optimizing integration paths， and balancing policy tools.

Keywords： cultural and tourism integration; policy innovation system; policy subjects; integration paths; policy tools

[責(zé)任編輯：宋志偉；責(zé)任校對：鄭 " "果]