公路進入“全面養(yǎng)護時代”，資金缺口何解

林焱

2023年，全國機動車保有量達4.17億輛，駕駛?cè)顺^5億人，大于總?cè)丝诘?/3。公路已成為關(guān)乎每個人利益的公共設(shè)施，可是我們對其知之甚少。目前，我國已擁有全球第一的高速公路里程和龐大的公路網(wǎng)，成為名副其實的“交通大國”?？稍谶@個耀眼成果背后，公路的養(yǎng)護問題變得越來越突出。有學(xué)者推算，我國每年用于公路養(yǎng)護的資金缺口約為3000億元。在公路全面進入“養(yǎng)護時代”的今天，資金缺口的存在，或許會為道路安全帶來難以預(yù)知的風險。

養(yǎng)護時代

如果對比以前和當下的中國地圖，肉眼可見的改變里一定有公路。在今天，密密麻麻的公路網(wǎng)已經(jīng)無聲無息地爬滿了全國?！?021年年底我國公路總里程達到528萬公里，路網(wǎng)規(guī)模已位居世界前列，特別是高速公路里程位居世界第一?！?022年7月，交通運輸部規(guī)劃研究院副院長石良清在專題新聞發(fā)布會上說。

上世紀80年代，高速公路還是西方發(fā)達國家的標志之一，在當時出版的中國地圖里，高速公路是空白，我國汽車的平均時速只有30公里左右。這一切從1988年正式改變，我國第一條被命名為高速公路的滬嘉高速公路建成通車，盡管里程僅為20.5公里。1997年滬寧高速南京段第一次通車，很多南京市民走到高速入口，就為了看一眼高速公路長什么樣。

我國公路網(wǎng)的迅速擴張是在改革開放之后。1979年以前，公路建設(shè)資金來源主要體現(xiàn)為“兩個單純”：“單純地方政府投資”和“單純養(yǎng)路費來源”。中央政府只負責投資國防公路。1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會決定“貸款修路，收費還貸”，1985年設(shè)立了車輛購置稅，1987年設(shè)立了公路養(yǎng)路費，為公路建設(shè)收集資金。

80年代后期，尤其是進入90年代后，廣東省最先在公路建設(shè)中采取貸款、集資和外資方式。我國第一部關(guān)于路橋收費的法規(guī)頒布，推動公路進入快速發(fā)展時期。1996年，我國開始對各種經(jīng)營性投資項目試行資本金制度，也緊接著實行了建設(shè)項目法人責任制，將公路劃分為經(jīng)營和非經(jīng)營類。這些改變進一步吸引了越來越多的民間資本和外資進入公路經(jīng)營行業(yè)，公路建設(shè)取得了飛速發(fā)展。

2008年12月，國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知，決定從2009年1月1日起實施成品油稅費改革，以征收成品油消費稅的方式代替公路養(yǎng)路費；隨后，逐步取消政府還貸的二級公路收費，轉(zhuǎn)為政府提供的公共服務(wù)的一部分?！百M改稅”之后，公路的建設(shè)和養(yǎng)護又迎來了一個高潮期。

到今天，我們已經(jīng)擁有世界上最長的高速公路里程。它還在繼續(xù)延長，根據(jù)國務(wù)院批準的“國家公路網(wǎng)規(guī)劃”，我國到2030年規(guī)劃建設(shè)11.8萬公里國家高速公路?？紤]到地方高速公路規(guī)模，未來我國的高速公路規(guī)模預(yù)計在18萬公里左右。

四通八達的公路網(wǎng)帶來了巨幅聯(lián)動效應(yīng)，但是隨著時間的推移，它也帶來了巨大的養(yǎng)護挑戰(zhàn)。《中國公路養(yǎng)護行業(yè)現(xiàn)狀深度調(diào)研與發(fā)展前景預(yù)測報告（2023—2030年）》表明，公路建成通車后，一方面在承受車流和自然天氣的磨損，另一方面道路的設(shè)計本身有它“保質(zhì)期內(nèi)”的壽命，比如道路和橋面鋪裝層的設(shè)計壽命一般為15年。這意味著，從客觀上來說，我國的大部分公路都陸續(xù)進入了需要養(yǎng)護的階段。

事實也是如此，隨著對于公路的觀念從“以建為主”向“建養(yǎng)并重”轉(zhuǎn)變，全面養(yǎng)護時代已經(jīng)來臨。數(shù)據(jù)顯示，2022年末全國公路養(yǎng)護里程535.03萬公里，占公路里程比重為99.9%。在從“交通大國”向“交通強國”轉(zhuǎn)變的過程里，還有大量的存量公路排隊進入維養(yǎng)行列。該報告預(yù)測在2030年，我國公路將進入以運營維護為主的階段。

資金缺口

和龐大的公路養(yǎng)護需求對應(yīng)的，是龐大的資金缺口。

從客觀上來說，我國的大部分公路都陸續(xù)進入了需要養(yǎng)護的階段。

交通運輸部公路科學(xué)研究院研究員朱志強等在2023年發(fā)表的《成品油稅費改革對公路交通發(fā)展影響評估與建議》一文中指出，目前我國公路狀況能維持現(xiàn)有水平，很大程度上依賴于近年來大規(guī)模新改建工程整體拉升了路況水平。若不考慮新改建路段，普通國省干線公路的平均路況水平將下降超過30%，這種以建代養(yǎng)的發(fā)展方式從長遠來看是不可持續(xù)的。

由于養(yǎng)護資金不到位，公路建設(shè)初期修建的相當一部分農(nóng)村公路路況較差，“油返砂”（有些由瀝青鋪成的道路因養(yǎng)護不當，瀝青面層喪失變成了砂土路）問題普遍存在。經(jīng)測算，全國普通公路養(yǎng)護資金需求約6000億元，即便將替代原公路養(yǎng)路費的部分資金全部用于公路養(yǎng)護，再加上目前地方財政資金投入約1000億元，每年仍然存在資金缺口約3000億元。資金供需矛盾突出，將直接導(dǎo)致目前全國約40%的普通公路路況處于中差水平。

公路養(yǎng)護問題嚴峻，和公路的資金缺口有直接關(guān)系。

在2009年成品油稅費改革前，地方政府每年每車征收公路養(yǎng)路費和其它附加項目費用，這是公路養(yǎng)護重要的資金來源?？墒且驗楦鞯厥召M標準并不完全統(tǒng)一，部分省份為了提高養(yǎng)路費收入，采取比其他省份更低的標準征收，吸引了大量外地貨車掛靠到當?shù)乩U納養(yǎng)路費，造成了養(yǎng)護費交給了當?shù)貐s很少甚至不使用當?shù)毓返牟还?、不合理狀況。

改革之前，政府還貸的二級公路通過收費償還修路的本金和利息。但隨著還貸期限的逼近，由于監(jiān)管機制的不透明，在公路相關(guān)收入的使用上，存在更重視建設(shè)、更急于還貸而不是公路養(yǎng)護的問題，公路養(yǎng)護無法得到切實的保障。

成品油消費稅改革的推行，取消了公路養(yǎng)路費，也要求地方逐步取消政府還貸二級公路的收費。中央在成品油生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一的稅收，然后按照“基數(shù)+增量”的方式再返還給各個地方，同時對取消收費的政府還貸二級公路進行財政補貼。所以，替代原公路養(yǎng)路費的中央轉(zhuǎn)移支付資金，成為普通國省干線和農(nóng)村公路養(yǎng)護最重要、最穩(wěn)定的資金來源。

在這個過程里，普通公路里程數(shù)依然在增加，人工、材料、機械等價格也在上漲，公路的養(yǎng)護支出迅速增長。但和公路里程不斷增加的趨勢相反的是，成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金2012年開始增速放緩，至2015年和2016年達到改革后轉(zhuǎn)移支付資金最大規(guī)模2301億元后，2017年開始不增反降，近5年一直保持在2224億元，下降16.7%。

不僅如此，另一個收入來源，專項用于補助各地政府還貸二級公路取消收費后的債務(wù)償還、人員安置、養(yǎng)護管理和公路建設(shè)的資金規(guī)模，也從2021年開始由260億元減少到200億元。

還有不能忽略的是，成品油消費稅沒有對電、車用燃氣等能源形式進行收稅，隨著國內(nèi)機動車能源多樣化，單一的成品油消費稅收入本身有下降的趨勢。在日益擴大的資金需求面前，用于養(yǎng)護的收入?yún)s是滯后的。

上述為嚴峻的宏觀情況。2019年3月發(fā)布的《“燃油稅”改革的十年》提到，2011年初，在亞洲開發(fā)銀行、能源與環(huán)境發(fā)展研究中心的支持下，國內(nèi)展開了“燃油稅改革后的公路建設(shè)和養(yǎng)護融資”技術(shù)援助項目。該項目發(fā)現(xiàn)，征收的燃油稅的分配原則和程序并不透明，各省政府難以預(yù)測一個財政年度可以獲得多少燃油稅，雖然有通知表明當時年度要劃撥的燃油稅資金額度，但這筆資金往往要到年底才能收到，這給調(diào)整下一年度的籌資計劃帶來了困難。比如，在北方地區(qū)，由于天氣原因，施工季節(jié)短暫，可能難以利用這筆資金。而如果劃撥的資金無法利用，各省將面臨撤銷燃油稅收入的風險，這意味著下一年度可能要縮減基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)模。

公路里的特殊成員，以高速公路為代表的收費公路，也存在它自己的養(yǎng)護難題。劉雪飛在 《〈收費公路管理條例（修訂草案）〉對高速公路發(fā)展的影響》一文中指出，目前高速公路行業(yè)發(fā)展經(jīng)費的主要來源是銀行貸款。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，銀行貸款等約占高速公路建設(shè)資金總額的2/3。高速公路償還債務(wù)主要依靠通行費收入，每年的通行費收入相對于債務(wù)本金而言，量級明顯偏小，高速公路企業(yè)存在較大的債務(wù)壓力。實際上，從2014年起，我國高速公路企業(yè)的通行費收入就難以覆蓋還本付息的支出。2018年，我國高速公路通行費收入為5168億元，還本付息金額為7265億元，缺口接近2100億元。

成品油消費稅的中央轉(zhuǎn)移收入，不計算高速公路已經(jīng)存在的巨大資金缺口，一旦收費公路結(jié)束收費還貸期，高標準的養(yǎng)護支出將會對地方公路的養(yǎng)護形成更大的挑戰(zhàn)。

解決辦法

總體來說，我國目前應(yīng)對公路養(yǎng)護資金缺口的解決辦法是開源節(jié)流，完善體制建設(shè)。

替代原公路養(yǎng)路費的中央轉(zhuǎn)移支付資金，成為普通國省干線和農(nóng)村公路養(yǎng)護最重要、最穩(wěn)定的資金來源。

有學(xué)者提出，應(yīng)該將成品油消費稅的征收向消費環(huán)節(jié)后移，取消“價內(nèi)稅”去避免在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的“偷稅漏稅”問題。有學(xué)者提出，將成品油消費稅的征收種類擴大，將新能源也納入其中，以達到增加稅收的效果。也有學(xué)者對比了中國和西方的稅率，提出我國燃油稅還有可以增長的空間。

交通運輸部公路科學(xué)研究院研究員朱志強等人，則建議政府加大成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)國家統(tǒng)計局對能源消耗總量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以汽油、柴油和燃料油消耗量以及成品油稅費改革提高的單位稅額測算，2020年僅這三類成品油消費形成的成品油稅費改革收入，就超過3000億元。

在當前情形下，建議加大成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付力度，增加增量資金轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；同時，建立基于公路養(yǎng)護資金需求的成品油消費稅稅率調(diào)整機制，結(jié)合國際油價下降抓住時機適當提高成品油消費稅稅率，以便增加成品油稅費改革資金規(guī)模，有效解決公路養(yǎng)護的資金供需矛盾問題。

而對于收費公路，今年5月1日施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》延長了公路的收費期限，與此前特許經(jīng)營權(quán)期限“最長不得超過30年”的規(guī)定相比，新規(guī)放寬到了“最長期限不得超過40年”，緩解了收費公路的債務(wù)壓力。

收費期結(jié)束后，公路管理方依然有資格繼續(xù)收費去維護公路養(yǎng)護安全。2018年12月交通運輸部正式就《收費公路管理條例（修訂草案）》向全社會公開征求意見。征求意見稿第十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府行政區(qū)域內(nèi)所有政府收費高速公路債務(wù)償清的，按照滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養(yǎng)護管理收費?！闭召M公路結(jié)束償債期后進入養(yǎng)護期管理收費，打破了現(xiàn)有依托成品油消費稅籌集養(yǎng)護資金的局面。

除了開源之外，政府也力圖完善公路養(yǎng)護行業(yè)的建設(shè)，引入社會資本—公路養(yǎng)護可由政府招標來自行選擇養(yǎng)護公司。2022年1月1日，《公路養(yǎng)護作業(yè)單位資質(zhì)管理辦法》開始施行，為公路養(yǎng)護行業(yè)的標準化設(shè)定了門檻。

但如何確?！皩？顚Ｓ谩?，如何從“以建代養(yǎng)”的觀念過渡，如何解決長期的負債缺口，如何完善“稅改費”機制以調(diào)動地方政府的養(yǎng)護積極性，這些才是我們即將面臨的更加具體的問題。