管窺電子垃圾管理的“生產(chǎn)者責(zé)任延伸”制度

張佳瑋

近年來(lái)，隨著數(shù)字化的高速發(fā)展，電子垃圾成為世界上增速最快的固體廢物，其增長(zhǎng)速度甚至比世界人口的增長(zhǎng)速度還要快兩倍。電子垃圾中含有寶貴的金屬等資源，但因增速快、回收難度大、回收成本高、廢棄危害大等問(wèn)題使電子垃圾回收利用成了社會(huì)難題和重點(diǎn)問(wèn)題。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是人類社會(huì)應(yīng)對(duì)廢棄物挑戰(zhàn)的重要制度創(chuàng)新之一，通過(guò)在產(chǎn)品生命周期內(nèi)延伸生產(chǎn)者對(duì)其所負(fù)的責(zé)任、將企業(yè)外部環(huán)境成本內(nèi)部化。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度貫徹落實(shí)了“源頭治理”“污染者付費(fèi)”原則，能夠從生產(chǎn)源頭上推動(dòng)解決電子垃圾問(wèn)題。

節(jié)約型社會(huì)實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸的意義

理解生產(chǎn)者責(zé)任延伸的意義，必須從“生命周期”的角度理解“廢棄物”如何“從自然中來(lái)，到自然中去”。一件物品需要經(jīng)歷原材料獲取、加工、制造、貯存、運(yùn)輸、消費(fèi)直至廢棄等一系列生命歷程，才會(huì)成為“廢棄物”。在這個(gè)過(guò)程中有生產(chǎn)者、運(yùn)輸者、消費(fèi)者、廢棄物處理機(jī)構(gòu)等一系列主體參與其中，而生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度則要求生產(chǎn)者不僅要對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程負(fù)責(zé)，還要肩負(fù)產(chǎn)品從設(shè)計(jì)到生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、回收利用等全生命周期的環(huán)境責(zé)任。

二十大報(bào)告提出，我國(guó)實(shí)施全面節(jié)約的重大戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，加快廢棄物循環(huán)利用體系。其中，實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸對(duì)加強(qiáng)廢棄物循環(huán)利用具有重要作用。具體來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)者責(zé)任延伸對(duì)節(jié)約社會(huì)建設(shè)下的廢棄物循環(huán)利用和管理意義如下：其一，豐富了社會(huì)廢棄物治理手段，減輕了社會(huì)公共部門的垃圾治理負(fù)擔(dān)；其二，作為“源頭治理”理念的具體表現(xiàn)，能夠從根本上提高廢棄物治理的效率；其三，可鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，以推動(dòng)社會(huì)節(jié)約風(fēng)尚的形成。

電子垃圾生產(chǎn)者責(zé)任延伸的制度和工作脈絡(luò)

我國(guó)的法律規(guī)范很早就體現(xiàn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸的理念，并逐步在立法中進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)范設(shè)置。早在1995年我國(guó)頒布《固體廢物污染環(huán)境防治法》之時(shí)，就在第十七條針對(duì)產(chǎn)品的包裝物和容器的回收利用問(wèn)題規(guī)定“產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者、使用者應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)可以回收利用的產(chǎn)品包裝物和容器等回收利用”，概括規(guī)定了產(chǎn)品包裝的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》則從清潔生產(chǎn)的角度更全面地豐富了生產(chǎn)者責(zé)任延伸的法律內(nèi)涵，其在原料、工藝設(shè)備、資源循環(huán)、污染防治技術(shù)、產(chǎn)品和包裝物設(shè)計(jì)等多個(gè)方面向生產(chǎn)者提出了清潔的要求和舉措，還在第四章專章規(guī)定了清潔生產(chǎn)表彰獎(jiǎng)勵(lì)、專項(xiàng)及企業(yè)發(fā)展基金資金扶持、減征或免征增值稅等鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)的措施，并且在第五章專章明確了部分情況所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，為落實(shí)清潔生產(chǎn)領(lǐng)域的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度提供了一定的“硬招”。由《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》建立的“產(chǎn)品及包裝物強(qiáng)制回收名錄”制度，更是在2008年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中再次被強(qiáng)調(diào)和細(xì)化。這一名錄制度也是我國(guó)對(duì)電子垃圾處理領(lǐng)域?qū)嵤┥a(chǎn)者責(zé)任延伸制度的依據(jù)之一。

2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》專門增加了“國(guó)家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動(dòng)力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”的規(guī)定（圖文無(wú)關(guān)）

具體到電子垃圾領(lǐng)域的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，我國(guó)在政策層面很早就關(guān)注電子垃圾處理問(wèn)題，并將其作為固體廢物處理和污染防治的重點(diǎn)領(lǐng)域。我國(guó)最先關(guān)注的電子垃圾類型是電池，從1997年起就陸續(xù)發(fā)布電池生產(chǎn)相關(guān)的指導(dǎo)性文件。我國(guó)參與締結(jié)的《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》，也在1998年新增的附件八中將廢鉛酸等多種電池類型納入“危險(xiǎn)廢物”的范疇。隨著時(shí)間的推移，對(duì)電子垃圾的關(guān)注和規(guī)定從政策層面轉(zhuǎn)移到更高的部門規(guī)章、行政法規(guī)層面，并且關(guān)注的產(chǎn)品類型更加豐富，進(jìn)而對(duì)電子產(chǎn)品生產(chǎn)者提出了更多的責(zé)任要求。2007年實(shí)施的《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》（已失效）、2008年實(shí)施的《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》和2011年實(shí)施的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》都明確對(duì)電子產(chǎn)品生產(chǎn)者的責(zé)任設(shè)置了一定的要求，包括建立回收處理再利用系統(tǒng)、做好信息標(biāo)識(shí)公開(kāi)和使用清潔包裝物材料等，還建立了“廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金”，制作《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》并向目錄中的企業(yè)征收基金費(fèi)用，以政府主導(dǎo)型基金的形式補(bǔ)貼市場(chǎng)廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理。2015年我國(guó)專門組織開(kāi)展“電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)責(zé)任延伸試點(diǎn)工作”，對(duì)17家電器電子行業(yè)的單位進(jìn)行了試點(diǎn)，2016年將推行范圍擴(kuò)大到對(duì)“電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物”等4類產(chǎn)品的生產(chǎn)者以加強(qiáng)生產(chǎn)者責(zé)任延伸的實(shí)施，從產(chǎn)品設(shè)計(jì)、再生原料、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、物流協(xié)作等多個(gè)方面提出建立新型回收體系。目前，相關(guān)工作還在推進(jìn)中，并且在2020年修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》時(shí)專門增加了“國(guó)家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動(dòng)力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”的規(guī)定，以法律的形式強(qiáng)化對(duì)這四個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的監(jiān)管。

落實(shí)電子垃圾生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的建議

在“無(wú)廢城市”“雙碳目標(biāo)”等諸多環(huán)境目標(biāo)錨定的當(dāng)下，夯實(shí)電子垃圾生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度不僅極具有現(xiàn)實(shí)意義，更有利于我國(guó)加快建設(shè)完善的廢棄物處置利用長(zhǎng)效促進(jìn)制度體系。在制度層面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上細(xì)化和提升對(duì)電子垃圾生產(chǎn)者的監(jiān)管要求和配套制度：

其一，應(yīng)處理好《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》三部法律中有關(guān)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度規(guī)范的關(guān)系與定位。從三部法律調(diào)整對(duì)象的關(guān)系來(lái)看，清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)都是為固體廢物污染環(huán)境防治服務(wù)的，因而可考慮將《固體廢物污染環(huán)境防治法》當(dāng)作循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)的基礎(chǔ)性法律制度，在其中規(guī)定生產(chǎn)者責(zé)任延伸的基礎(chǔ)性規(guī)范、基本措施和調(diào)整框架；另外兩部法律則側(cè)重各自主題下的具體制度，并在涉及其他法律的內(nèi)容中增加轉(zhuǎn)致條款，避免法律規(guī)定交叉重復(fù)。

其二，現(xiàn)有的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度往往是正面的概括性規(guī)定，在企業(yè)動(dòng)力不足、監(jiān)管薄弱的情況下導(dǎo)致法律實(shí)施效果較差。建議可以通過(guò)嚴(yán)格具體的法律責(zé)任和建立配套制度來(lái)保障正面規(guī)范的約束力，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十六條規(guī)定的生產(chǎn)者建設(shè)公開(kāi)廢舊產(chǎn)品回收體系并未設(shè)置相關(guān)的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)完善電子垃圾生產(chǎn)者的“義務(wù)—責(zé)任”鏈條，并鼓勵(lì)公眾力量參與監(jiān)督。對(duì)于難以處理的概括性規(guī)定，如“易于降解或者便于回收利用的回收利用方案”，可以考慮借鑒德國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》（KrWG）的制度規(guī)定，即政府在廣泛咨詢后為行業(yè)提供不同等級(jí)的回收方案并制定回收評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，在生產(chǎn)者擁有選擇權(quán)的基礎(chǔ)上保障回收方案的高質(zhì)量。

在具體實(shí)施層面，我國(guó)需要加大電子垃圾生產(chǎn)責(zé)任延伸的監(jiān)管力度，為電子垃圾生產(chǎn)者推進(jìn)責(zé)任落實(shí)工作提供支持和便利。盡管我國(guó)已經(jīng)規(guī)定了四個(gè)行業(yè)需要落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任落實(shí)制度，于2020年、2021年分別出臺(tái)了飲料紙基復(fù)合包裝和汽車產(chǎn)品領(lǐng)域的實(shí)施方案，但從政策推進(jìn)進(jìn)度來(lái)看，法律和現(xiàn)實(shí)仍然存有一定距離。因此，在具體工作過(guò)程中，一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)者所采取措施的監(jiān)管、制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、建立定期抽查制度；另一方面可以為企業(yè)推動(dòng)工作協(xié)調(diào)資源以及提供資金支持，比如支持企業(yè)生產(chǎn)者的回收利用體系與市政環(huán)衛(wèi)體系銜接、支持企業(yè)建立社區(qū)回收點(diǎn)等。并且，在監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，通過(guò)媒體宣傳有關(guān)生產(chǎn)者責(zé)任延伸的理念和價(jià)值，廣泛鼓勵(lì)消費(fèi)者、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等多元主體參與電子垃圾生產(chǎn)責(zé)任延伸監(jiān)管，在節(jié)省政府監(jiān)管資源的同時(shí)形成良好的社會(huì)互動(dòng)風(fēng)尚。

（作者系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心研究員）

編輯：黃靈? ? yeshzhwu@foxmail.com