流動人口社會救助制度創(chuàng)新與“社會中國”的漸進(jìn)式探索

方珂

［摘 要］ 全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中跨省流動人口的迅速增長，對建立健全面向流動人口的社會保障制度體系提出現(xiàn)實(shí)需求?！皩俚毓芾怼钡纳鐣戎贫热绾螡M足流動人口的救助需求，是實(shí)現(xiàn)“共同富裕”和“社會中國”愿景的重要議題。本研究基于實(shí)地調(diào)研，對流動人口社會救助的已有探索、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和未來前景展開分析。研究發(fā)現(xiàn)，流動人口社會救助的已有探索包括流動人口申請常住地社會救助和在常住地發(fā)起低保異地申辦兩個方面，前者包括面向常住人口的急難社會救助、專項(xiàng)救助和局部地區(qū)試點(diǎn)的基本生活救助，后者則包括低?？缡‘惖睾藢σ约安糠质》蓍_放的轄域內(nèi)的低保異地申辦渠道。但是，依然存在地方財政壓力以及跨地區(qū)政策待遇差異、家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺的跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)程度以及低保異地核對的責(zé)任認(rèn)定與分擔(dān)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。拓展流動人口救助政策可以沿著全面放開常住地急難社會救助、向流動人口逐步有條件開放專項(xiàng)救助和推進(jìn)基本生活救助的跨省核對和異地申辦的方向逐步推進(jìn)。

［關(guān)鍵詞］ 全國統(tǒng)一大市場；社會救助；流動人口；共同富裕；社會中國

一、研究背景與問題提出

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”列為2035 年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。其中，完善社會保障制度是推進(jìn)共同富裕的著力點(diǎn)。a 從社會保障制度建設(shè)的角度來看，“社會中國”的理念與推進(jìn)共同富裕的愿景相契合。作為一種社會政策理念，“社會中國”旨在建構(gòu)一個以“社會公民身份”為基礎(chǔ)、以滿足公民基本需要為目的、體現(xiàn)統(tǒng)一的“社會中國”之目標(biāo)的完整的社會政策體系。b 換言之，從“共同富?！钡慕嵌瘸霭l(fā)，每一個社會成員都應(yīng)該享有基本相同的基本生活風(fēng)險保障權(quán)益。a 然而，受歷史原因和財政分權(quán)b 等因素的影響，社會保障制度長期以地方政府作為統(tǒng)籌和管理主體，體現(xiàn)屬地管理的特征，并存在“福利距離”和“地域不正義”的閾限，c 體現(xiàn)出戶籍人口與非戶籍人口、城市人口與農(nóng)村人口在社會保障享有方面的分異，d 因而更接近于“地域公民身份”，與“社會中國”的愿景相悖。

社會救助是社會保障制度中的“最后安全網(wǎng)”。e 近年來，隨著社會政策聚焦于底層群體集中發(fā)力，f 社會保障制度調(diào)適也越來越多地圍繞社會救助對象或社會救助領(lǐng)域展開，使得社會救助成為觀察和探討社會保障治理路徑的重要議題領(lǐng)域?；凇吧鐣裆矸荨?，社會救助項(xiàng)目應(yīng)該為所有社會公民提供基本相同的基本生活保障，以防范返貧風(fēng)險。然而，目前大多數(shù)省份的社會救助仍然以縣級政府作為標(biāo)準(zhǔn)制定和審核認(rèn)定的主體，救助對象主要是縣域內(nèi)的戶籍人口；面向流動人口的社會救助政策相對滯后，僅在流浪人口的收容遣送、應(yīng)急性的臨時救助等方面有明顯推進(jìn)。g 換言之，社會救助領(lǐng)域的制度建設(shè)遵循屬地管理的基本邏輯，以縣域、市域或省域?yàn)檫吔?，呈現(xiàn)項(xiàng)目各異、標(biāo)準(zhǔn)有別的基本格局，人戶分離的流動人口難以基于其“社會公民身份”在流入地享受社會救助待遇。

在現(xiàn)實(shí)層面上，流動人口社會救助政策的相對缺位，也制約了社會保障在推進(jìn)共同富裕中的作用。隨著全國范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和社會交往的推進(jìn)，人口的跨區(qū)域流動增多，人戶分離現(xiàn)象普遍，h 在現(xiàn)實(shí)層面上提出拓展面向流動人口的社會救助政策的需求。根據(jù)2020 年第七次人口普查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國人戶分離人口總量達(dá)到49276 萬人，占總?cè)丝诘?4.9%，分別較2010 年第六次人口普查增長23137 萬人和15.39%。i 在此背景下，一方面正式的社會救助制度直接與戶籍掛鉤，但另一方面流動人口家庭的居住地與戶籍地發(fā)生分離。因此，流動人口困難家庭在常住地和戶籍地均難以滿足申請社會救助的相關(guān)條件，或者失去便利，形成在戶籍地和居住地的“雙重制度脫嵌”，j 即戶籍地與常住地救助“兩頭空”現(xiàn)象。既有研究顯示，相較于城鄉(xiāng)非流動人口家庭，城市流動人口更難也更少通過政府的社會救助項(xiàng)目進(jìn)行求助，而更多地依賴親戚、朋友、雇主和其他社會組織。

基于“社會中國”的視角，社會救助應(yīng)基于統(tǒng)一的“社會公民身份”，不因地域、戶籍等因素而產(chǎn)生分野。然而，如同社會保障諸項(xiàng)目的發(fā)展演變歷程，a 社會救助制度的改革完善也經(jīng)歷了漫長的演變過程。2007 年，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，使得農(nóng)村居民和城市居民一樣，擁有申請社會救助的資格。而后，社會救助制度也處在不斷調(diào)整之中，部分省份甚至實(shí)現(xiàn)了市域內(nèi)城鄉(xiāng)社會救助的一體化。目前，應(yīng)對跨省人口流動現(xiàn)象的逐步增加，面向流動人口的社會救助政策缺位，成為完善社會救助制度、實(shí)現(xiàn)“共同富?！焙汀吧鐣袊痹妇暗囊粔K短板。在此背景下，本研究擬基于調(diào)研資料，梳理流動人口社會救助方面的既有實(shí)踐，分析這些實(shí)踐過程中遭遇的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，從而為完善流動人口社會救助制度、推動社會救助政策更好地服務(wù)于居住在同一地理空間的“社會公民”b 提供政策建議。

根據(jù)“典型性”的抽樣原則，我們將浙江省和廣東省的社會救助政策作為主要研究對象。在全國范圍內(nèi)，浙江省和廣東省是兩個主要的人口流入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展大省。“七普”數(shù)據(jù)顯示，浙江省的常住人口為6456.8 萬人，包括流動人口2555.7 萬人（其中外省流入人口1618.6 萬人），流動人口占常住人口的比重高達(dá)39.58%，c 廣東省的常住人口為12601.25 萬人，包括流動人口5206.62 萬人（其中外省流入人口2962.21 萬人），流動人口占常住人口的比重高達(dá)41.32%。d而在社會救助的政策實(shí)踐中，浙江省和廣東省也較早地探索面向流動人口的社會救助政策。浙江杭州、浙江麗水、廣東佛山等地開展了向常住人口開放低保申請的試點(diǎn)，浙江省更是將“加快推進(jìn)社會救助……從按戶籍人口救助向按常住人口救助……轉(zhuǎn)變”寫入《民政事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》。我們于2020 年9 月至2023 年7 月在民政部社會救助司、民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心、浙江省和廣東省展開實(shí)地調(diào)研，共對10 名從事社會救助管理工作的工作人員展開了“半結(jié)構(gòu)化訪談”，其中5 名是試點(diǎn)流動人口社會救助政策的市級或區(qū)縣級民政部門社會救助處（科）負(fù)責(zé)人，3 名是省級民政部門的社會救助處干部，2 名是民政部社會救助相關(guān)司局的干部。

在理論層面上，面向流動人口的社會救助可以有兩條政策路徑，一是向這類群體開放申請常住地社會救助的制度空間，二是暢通流動人口在常住地異地申辦戶籍地社會救助的制度渠道。由此，本研究的后續(xù)章節(jié)安排如下：第二節(jié)介紹流動人口申請常住地社會救助的現(xiàn)有探索，第三節(jié)介紹流動人口在常住地發(fā)起低保異地申辦的探索與現(xiàn)狀，第四節(jié)分析進(jìn)一步拓展常住地救助政策的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，第五節(jié)拓展和完善流動人口救助政策的路徑，第六節(jié)討論社會救助制度改革與“社會中國”的前景。

二、流動人口申請常住地社會救助的現(xiàn)有探索

面向流動人口的第一類社會救助實(shí)踐是允許流動人口享受常住地的社會救助政策，即直接在常住地申請救助資格。目前，急難社會救助已經(jīng)廣泛地向流動人口開放申請渠道，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則逐步探索向流動人口開放專項(xiàng)救助或基本生活救助的申請渠道。

（一）急難社會救助向流動人口放開

急難社會救助是最早向流動人口開放的社會救助項(xiàng)目。例如，2015 年的《浙江省臨時救助辦法》規(guī)定“臨時救助適用于本省戶籍人口，持有《浙江省居住證》人口和困難發(fā)生在本省的流動人口”。目前，浙江省的主要實(shí)踐是向在屬地內(nèi)突然發(fā)生意外事故的流動人口開放急難型臨時救助的申請渠道。申請急難型臨時救助的流動人口一次性可以申請相當(dāng)于6 個月低保金的臨時救助，特別困難的可以申請相當(dāng)于12 個月低保金的臨時救助，從而緩解基本生活方面的困難。

然而，在既有的政策實(shí)踐中，向流動人口發(fā)放的臨時救助資金體量并不是特別大。以2021年為例，浙江省共發(fā)放臨時救助資金22377.3 萬元，救助6.27 萬人次，其中向流動人口發(fā)放臨時救助資金150.7 萬元，救助361 人次（跨省流動人口86.9 萬元，236 人次；省內(nèi)流動人口63.8 萬元，125 人次）。向流動人口發(fā)放的臨時救助資金占全省臨時救助發(fā)放總額的6.7%，向跨省流動人口發(fā)放的占3.9%。換言之，占浙江省常住人口比重高達(dá)39.58% 的流動人口，僅花費(fèi)了6.7% 的臨時救助支出。這反映出目前的急難社會救助，在實(shí)際獲得政策幫扶的意義上仍更多傾向于本地戶籍人口。

（二）流動人口申請常住地專項(xiàng)救助的探索

除了向流動人口開放急難社會救助的申請資格，部分地市也開始探索向流動人口開放專項(xiàng)救助的申請渠道。以浙江省為例，借著黨的二十大報告倡導(dǎo)“健全分層分類的社會救助體系”、浙江省高水平建設(shè)共同富裕示范區(qū)、以及浙江省民政事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃提出“加快推進(jìn)社會救助……從按戶籍人口救助向按常住人口救助……轉(zhuǎn)變”的政策窗口，湖州市在2023 年發(fā)布《湖州市關(guān)于開展未納入現(xiàn)有社會救助保障范圍的低收入困難家庭認(rèn)定工作的通知》。該通知將“當(dāng)前未納入最低生活保障、最低生活保障邊緣、特困供養(yǎng)、支出型貧困等社會救助制度保障范圍；但在提出申請當(dāng)月前12 個月內(nèi)，共同生活家庭成員的人均年收入低于3.3334 萬元，同時滿足戶籍和財產(chǎn)條件；因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病、重度殘疾或其他特殊原因?qū)е禄旧?、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面出現(xiàn)困難的對象”認(rèn)定為低收入困難擴(kuò)面家庭，并向其開放專項(xiàng)救助的申請渠道。

其中，不同于以往專項(xiàng)救助和基本生活救助將申請對象的戶籍條件限定為轄區(qū)內(nèi)戶籍人口，湖州市將“共同生活家庭成員全部為非本地戶籍的常住人口（持有《浙江省居住證》）”a 納入為滿足“低收入困難擴(kuò)面家庭”戶籍條件的對象。也就是說，湖州市以居住證為載體，打破了以往專項(xiàng)救助認(rèn)定中“救助對象為本地戶籍人口”的限制，從而為流動人口申請常住地專項(xiàng)救助提供制度渠道。從2023 年5 月1 日實(shí)施至2023 年7 月13 日課題組調(diào)研之日，湖州市共摸排出991 戶符合條件的家庭，并已經(jīng)將其中19 戶認(rèn)定為“低收入困難擴(kuò)面家庭”。

“流動人口在這里遇到的是突發(fā)事件，我們用專項(xiàng)救助去救。當(dāng)然，如果符合基本生活救助的條件，他可以去戶籍地再申請低保?！保ㄔL談資料：20230713ZH）

另一個向流動人口開放專項(xiàng)救助申請渠道的地市是廣東省珠海市。不同于湖州市的做法，珠海市先將專項(xiàng)救助與基本生活救助脫鉤，由各職能部門分別對該部門負(fù)責(zé)的專項(xiàng)救助對象進(jìn)行認(rèn)定，而不必以民政部門認(rèn)定的“低?；虻捅＿吘墤簟睘榍疤釛l件。在具體實(shí)踐中，部分職能部門探索將專項(xiàng)救助的覆蓋范圍擴(kuò)展到流動人口。例如，《珠海市困難群眾醫(yī)療救助實(shí)施辦法》將醫(yī)療救助對象劃分為收入型醫(yī)療救助對象和支出型醫(yī)療救助對象，其中對后者的界定是“本市戶籍人員和參加了本市基本醫(yī)療保險的非本市戶籍人員中同時滿足以下條件的人員”。由此，參加了珠海市基本醫(yī)療保險而未獲得珠海市戶籍的流動人口也能夠在滿足支出、收入和財產(chǎn)條件的情況下，享受醫(yī)療救助。

（三）將流動人口納入基本生活救助的試點(diǎn)

除了急難社會救助和專項(xiàng)救助，社會救助制度體系的另一個圈層是基本生活救助。在既有的政策實(shí)踐中，部分地區(qū)試點(diǎn)向流動人口開放屬地基本生活救助的申請渠道。例如，浙江省從2020 年開始在省內(nèi)的三個區(qū)縣（杭州建德、杭州桐廬和麗水云和）開展將流動人口納入低保的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定“擁有本縣（市）《居住證》且居住2 年以上、生活困難的非本縣戶籍人員，可以申請低保，申請程序、審核程序、審批條件和救助標(biāo)準(zhǔn)與本縣戶籍居民相同”。

不過，三個試點(diǎn)地區(qū)的整體特征是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，外來流入人口較少。因而，試點(diǎn)區(qū)縣中以流動人口身份納入低保的對象增量有限。截至2022 年3 月30 日，桐廬縣納入3 戶11 人，建德市納入5 戶9 人，云和縣納入6 戶25 人。這些對象主要是在屬地發(fā)生生活困難的外來務(wù)工人員及其家庭成員，特別是來本地務(wù)工后發(fā)生實(shí)際困難，但又因小孩在本地上學(xué)等原因難以回到流出地生活的。

“一般來說，外來務(wù)工人員在本地混不下去就回去了，會留在本地又生活困難的特別少。比較典型的就是打工期間生病了，回不去了；或者兩夫妻帶小孩過來打工，但是父親離婚走了，留下母親和小孩”。（訪談資料：20200811JD）

盡管在試點(diǎn)過程中，三個地區(qū)實(shí)際申請低保的流動人口數(shù)量很少，但這些僅有的案例也在一定程度上反映出流動人口可能在流入地遭遇長期性的生活困難，需要獲得低保等基本生活救助項(xiàng)目的支持。

三、流動人口在常住地發(fā)起低保異地申辦的探索與現(xiàn)狀

除了直接享受常住地民政部門提供的社會救助，面向流動人口的另一類社會救助實(shí)踐是通過在常住地發(fā)起低保異地申辦，從而享受戶籍地的救助資格。目前，浙江等部分省份在特定層級的轄域范圍內(nèi)建立了低保異地申辦的渠道；而隨著全國社會救助管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，特別是民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心工作的推進(jìn)，跨省發(fā)起低保異地核對的條件也逐漸形成。

（一）部分省份開放轄域內(nèi)的低保異地申辦渠道

低保異地申辦指的是流動人口在常住地發(fā)起戶籍地低保資格的申請，提交戶籍地民政部門辦理。這一事項(xiàng)隨著近年來社會救助領(lǐng)域數(shù)字化管理措施的應(yīng)用，特別是民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心的成立和推動而逐漸獲得時機(jī)。在政策實(shí)踐中，浙江、山西、江西、山東、上海等部分省份已開放轄域內(nèi)的低保異地申辦渠道。例如，浙江正在探索向市域內(nèi)的人戶分離群體開放低保申請渠道。

然而，即便是轄域內(nèi)的低保異地申辦，也需要一定的前提條件作為支撐。以浙江省為例，浙江省域范圍內(nèi)的低保異地申辦探索具有三個前提條件。第一，浙江省已經(jīng)在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)一體化”、各地市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)（或正在推進(jìn)）“低保標(biāo)準(zhǔn)的市域一體化”，使得市域內(nèi)人戶分離對象的戶籍地和常住地的低保標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。第二，浙江省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)的省級聯(lián)網(wǎng)，使得市域內(nèi)人戶分離對象的經(jīng)濟(jì)狀況核對可以在同一個省級核對系統(tǒng)中完成。第三，市域內(nèi)人戶分離對象的戶籍地和常住地社會救助支出均列入同一個地市財政的范圍內(nèi)，規(guī)避了戶籍地和常住地在社會救助財政支出責(zé)任方面的博弈。

（二）低保跨省核對的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

與浙江省的實(shí)踐相類似，在全國層面推動低保異地申辦也需要滿足一些前提條件，其中最為關(guān)鍵的是完善低?？缡『藢C(jī)制。民政部印發(fā)的《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》規(guī)定“共同生活的家庭成員戶籍所在地與經(jīng)常居住地均不一致的，可由任一家庭成員向其戶籍所在地提出申請。最低生活保障審核確認(rèn)、資金發(fā)放等工作由申請受理地縣級人民政府民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)，其他有關(guān)縣級人民政府民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)配合做好相關(guān)工作”，實(shí)際上打開了低保異地申辦和跨省核對的政策口徑。

目前，低?？缡『藢Φ幕竟ぷ髁鞒淌怯缮贽k地民政部門向家庭成員戶籍所在地發(fā)送委托協(xié)查函，請求戶籍地民政部門協(xié)查該家庭成員的基本情況，繼而由戶籍地民政部門開展核對并反饋結(jié)果。但是，目前的實(shí)踐仍存在一些堵點(diǎn)。

第一，異地核對需要由地方民政部門先逐級上報至省級民政部門，再由省級民政部門上報至民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心，而后由民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心發(fā)送至戶籍地省級民政部門，繼而逐級發(fā)送至戶籍地鎮(zhèn)街進(jìn)行核對，核對結(jié)束后再按流程發(fā)回至申辦地，這樣一套流程多則需要三個月之久，與社會救助所需的時效性相悖。第二，由于各地的救助政策存在差異，所使用的授權(quán)申請書和核對報告格式也不盡相同，低保跨省核對的準(zhǔn)確性和便捷性較差。第三，由于低保異地協(xié)查并不列入核對地的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，不計算核對地的工作績效，也不算作對核對地的問責(zé)事項(xiàng)，跨省核對的配合程度無法得到保障。

“現(xiàn)在各地有一些說審核時間比較長，主要問題是各地的要求不一樣、上傳的授權(quán)申請書格式也不一樣，就需要反復(fù)來回折騰，包括最后反饋環(huán)節(jié)的文書標(biāo)準(zhǔn)也不一樣”（訪談資料：20230619MC）

可見，開展低保跨省核對、繼而為開放轄域內(nèi)的低保異地申辦渠道創(chuàng)造條件，需要一定的流程標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段作為支撐，同時也需要平衡戶籍地和常住地圍繞財政支出責(zé)任和問責(zé)風(fēng)險的博弈。

四、進(jìn)一步拓展流動人口社會救助的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

前述兩類流動人口社會救助的既有政策實(shí)踐，前者是直接由常住地開放救助申請渠道，更接近于最終打破社會救助申請資格的地域和戶籍身份限制的理想化狀態(tài)；后者則通過救助政策優(yōu)化和技術(shù)手段升級，實(shí)現(xiàn)流動人口異地申請其戶籍地的救助待遇，因而在理論上面臨更小的現(xiàn)實(shí)阻力。然而，盡管以浙江和廣東為代表的人口流入大省已經(jīng)在拓展流動人口社會救助方面形成了諸多政策探索，但在全國范圍內(nèi)擴(kuò)大已有試點(diǎn)、推動建立面向流動人口的社會救助制度體系依然存在諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）地方財政壓力以及跨地區(qū)政策待遇差異

財政因素是社會救助制度發(fā)展始終無法回避的問題。此前，社會救助制度實(shí)現(xiàn)對所有城鄉(xiāng)地區(qū)全覆蓋的成就背后，是中央財政對農(nóng)村低保投入資金從2007 年的30 億元增加到2009 年的216 億元。a 在我國現(xiàn)有的財政分權(quán)體制下，現(xiàn)行社會救助管理模式是由縣級以上人民政府將社會救助資金納入各級政府的財政預(yù)算，而中央財政和省級財政則根據(jù)各地財政狀況、資金支出狀況和工作績效等給予補(bǔ)助。由此，社會救助制度運(yùn)行所需的資金主要由地方財政承擔(dān)，拓展流動人口社會救助可能面臨來自常住地地方財政的壓力。

“我們的推進(jìn)還是很穩(wěn)的，把專項(xiàng)救助放開了，但是沒有把基本生活救助放開。不能一下全放開，財政有壓力的。”（訪談資料：20230713ZH）

其次，地區(qū)之間的救助政策和待遇差異較大，拓展流動人口社會救助可能引發(fā)無序流動現(xiàn)象。目前，地區(qū)之間的救助政策和待遇差異體現(xiàn)在兩個方面。第一，救助標(biāo)準(zhǔn)的地域間差異。根據(jù)民政部2021 年4 季度數(shù)據(jù)，全國城市低保標(biāo)準(zhǔn)最高的為上海市（1330.0 元/ 人·月），最低的為海南省（576.8 元/ 人·月），極差達(dá)到753.2 元/ 人·月。第二，救助項(xiàng)目設(shè)置本身的地域間差異。例如，浙江省針對教育、醫(yī)療等剛性支出較大群體的支出型貧困救助項(xiàng)目以及針對漸退期內(nèi)救助對象的收入豁免政策等均未在全國范圍內(nèi)廣泛實(shí)施。在此背景下，由于社會救助屬于非繳費(fèi)型的社會政策項(xiàng)目，救助申請沒有任何工作和繳費(fèi)年限方面的門檻性條件，如果徹底放開戶籍限制，可能會出現(xiàn)“救助移民”等無序流動現(xiàn)象。

（二）家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺的跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)程度

建立面向流動人口的社會救助制度，需要思考如何避免對象在常住地和戶籍地“重復(fù)救助”的風(fēng)險，或者無法對異地申辦的救助對象經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行有效核對帶來的“錯?！憋L(fēng)險。其一，常住地難以摸清救助對象的資產(chǎn)狀況，存在“錯?！憋L(fēng)險。其中，流動人口的收入和支出情況可以在常住地較為容易地獲取，但是他們在戶籍地的家庭情況和財產(chǎn)狀況卻需要依托當(dāng)?shù)氐男畔⒑秃藢Y源。其二，在數(shù)據(jù)未聯(lián)網(wǎng)的情況下開放流動人口社會救助，可能存在常住地和戶籍地“重復(fù)救助”的風(fēng)險。

因而，需要依托家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺，促進(jìn)對社會救助對象的精準(zhǔn)識別。對此，浙江省在市域范圍內(nèi)探索低保異地申辦的基礎(chǔ)是省級經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺的建設(shè)，從而使得對市域內(nèi)流動人口的低保核對可以在一個統(tǒng)一的核對系統(tǒng)中進(jìn)行。目前，浙江省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省域范圍內(nèi)的核對聯(lián)網(wǎng)，并且正在推進(jìn)長三角地區(qū)救助信息共享和核對機(jī)制的一體化。

“社會救助是一個屬地管理的制度，對外來人口提供社會救助很難做到精準(zhǔn)，最主要問題是如何核查他在老家的房產(chǎn)、車輛、存款的情況...... 現(xiàn)在信息擴(kuò)大以后、大系統(tǒng)有了，有浙江的大救助系統(tǒng)，也有全國性的核對平臺，那么我們就可以對他在外地的信息進(jìn)行核查。”（訪談資料：20190911XH）

但是，在全國范圍內(nèi)，省份之間、同一省份的不同地市之間，并沒有全面建成信息共享的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺。在核對平臺跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)程度低的情況下，拓展流動人口社會救助難以回避“重復(fù)救助”和“錯?！憋L(fēng)險的挑戰(zhàn)。特別是上述兩類風(fēng)險都容易使救助發(fā)生地的民政部門被問責(zé)，因而后者也難有太多的意愿去推動面向流動人口的救助項(xiàng)目。

（三）低保異地核對的責(zé)任認(rèn)定與分擔(dān)

如前所述，目前的低保異地核對工作存在諸多挑戰(zhàn)。在這些挑戰(zhàn)中，發(fā)起地和協(xié)查地的核對報告格式不統(tǒng)一問題較容易得到解決，而核對工作的時效性也可以通過民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心工作的推進(jìn)和全國社會救助核對系統(tǒng)的建設(shè)而得到完善。除此之外，負(fù)責(zé)協(xié)查的地方民政部門和負(fù)責(zé)低保認(rèn)定以及資金發(fā)放的地方民政部門之間的責(zé)任認(rèn)定與分擔(dān)機(jī)制的設(shè)定是更為棘手的問題。

“很多地方不愿意配合（異地核對），也就是因?yàn)樵谪?zé)任劃分上不清晰，可能要承擔(dān)額外責(zé)任?！保ㄔL談資料：20230518MS）

例如，如果協(xié)查方?jīng)]能夠有效核對救助申請家庭在戶籍地的財產(chǎn)狀況，造成發(fā)起地的民政部門出現(xiàn)“錯?！?，責(zé)任如何界定？特別是在救助領(lǐng)域問責(zé)力度強(qiáng)化的當(dāng)下，“不做不錯、多做多錯”的“寧漏勿錯”心理本就困擾很多地方民政部門及其工作人員，a 更何況是對于不體現(xiàn)本級民政部門工作績效的低保異地核對工作。由此，如何有效激勵協(xié)查雙方開展異地核對工作，并設(shè)立恰當(dāng)?shù)呢?zé)任認(rèn)定與分擔(dān)機(jī)制，仍需要在政策法規(guī)層面多加考量。

五、漸進(jìn)式拓展流動人口社會救助的政策路徑

在推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的當(dāng)下，全國范圍內(nèi)的人口流動將越來越頻繁，流動人口仍將在社會總?cè)丝谥姓紦?jù)較大比重。在發(fā)生生活困難時申請和享受社會救助政策支持，是流動人口社會權(quán)利的體現(xiàn)。

因而，需要繼續(xù)拓展和完善流動人口社會救助政策?；谏鲜霭咐驼叻治觯狙芯繑M從全面放開常住地急難社會救助，向流動人口逐步有條件地開放專項(xiàng)救助，以及推進(jìn)救助信息的全國聯(lián)網(wǎng)和低保的異地申辦三方面，為漸進(jìn)式拓展流動人口社會救助、實(shí)現(xiàn)流動人口的社會救助權(quán)提供政策建議。

（一）全面放開常住地急難社會救助

民政部在臨時救助政策制定之初就考慮了流動人口。2014 年，《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》提出，“對于不持有當(dāng)?shù)鼐幼∽C的非本地戶籍人員，縣級人民政府民政部門、救助管理機(jī)構(gòu)可以按照生活無著人員救助管理有關(guān)規(guī)定審核審批，提供救助”。同年，民政部在例行新聞發(fā)布會上指出，“持居住證的居民在遭遇大病、交通意外等急難時，將可與戶籍居民享受同等待遇的臨時救助，無居住證流動人口遇到急難，可向居住地社會救助機(jī)構(gòu)申請相關(guān)救助”。

然而，各省在實(shí)際執(zhí)行政策過程中的開放程度存在差異。例如，民政部在2020 年的國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會上，仍強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新救助措施，要求放寬戶籍地申請限制，對疫情導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的流動人口，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、街道或者縣級民政部門實(shí)施臨時救助”。同時，按照浙江省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，向流動人口放開臨時救助申請后，實(shí)際發(fā)放的人次和金額并不多，臨時救助支出用于流動人口的比重顯著低于跨省流動人口在常住人口中的占比。

由于流動人口為常住地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和消費(fèi)提升都做出了貢獻(xiàn)，為流動人口提供急難社會救助，符合社會政策權(quán)利與義務(wù)相匹配的原則。此外，作為新時代分層分類救助體系的主要組成部分，急難社會救助對緩解流動人口在常住地的突發(fā)性生活困難具有積極意義。因此，仍需要全面放開常住地急難社會救助。

（二）向流動人口逐步有條件開放專項(xiàng)救助

急難社會救助雖能夠在一定程度上緩解流動人口的突發(fā)性生活困難，但是申請次數(shù)和累計金額具有一定限度，未必能夠全面滿足流動人口的實(shí)際需求。例如，對于調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的小孩已經(jīng)在常住地上學(xué)，家庭因生病等原因陷入長期性困難的家庭，急難社會救助仍難以滿足全部救助需求。對此，在基本生活救助短期內(nèi)難以向流動人口普遍開放的情況下，可以考慮逐步開放專項(xiàng)救助。例如，向符合一定條件的流動人口開放教育救助和醫(yī)療救助。

同時，為了規(guī)避“救助移民”等無序流動現(xiàn)象帶來的潛在沖擊，面向流動人口的專項(xiàng)救助政策的放開，可以結(jié)合一定的門檻性條件。例如，將流動人口可以申請的專項(xiàng)救助類別和額度與《居住證》年限或社保繳費(fèi)年限相掛鉤，從而體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，也規(guī)避大量“救助移民”的涌入。

再則，為符合條件的流動人口補(bǔ)助營養(yǎng)餐、配租公租房等實(shí)物類或服務(wù)類的救助，可能比直接發(fā)放救助金的現(xiàn)金給付，更有利于規(guī)避“救助移民”。

（三）推進(jìn)基本生活救助的跨省核對和異地申辦

現(xiàn)階段大范圍開放常住地基本生活救助的條件并不成熟。首先，開放常住地基本生活救助可能產(chǎn)生“救助移民”。其原因包括：第一，目前各省之間救助政策及其標(biāo)準(zhǔn)差異較大；第二，在收入、財產(chǎn)和戶籍等限制性條件之外，救助政策不像社會養(yǎng)老保險，對本地最低繳費(fèi)年限等沒有門檻性要求，難以使用相應(yīng)的門檻性條款來阻攔“救助移民”。其次，救助的財政支出主要由地方政府承擔(dān)，地方政府一方面缺乏向非本地戶籍居民提供社會救助的激勵，另一方面也難以承擔(dān)潛在的“救助移民”對本地財政支付能力的沖擊。

在此背景下，更為現(xiàn)實(shí)的路徑是推進(jìn)基本生活救助的跨省核對和異地申辦。根據(jù)浙江桐廬、建德和云和三地的試點(diǎn)情況，現(xiàn)階段確實(shí)有部分對基本生活救助存在需求的流動人口。在無法申請常住地基本生活救助的情況下，逐步推進(jìn)跨省核對和異地申辦，使?jié)M足條件的流動人口可以在常住地向戶籍地發(fā)起低保申請，并獲得戶籍地的低保資格，從而一定程度上緩解基本生活困難。對此，基礎(chǔ)性的工作是推進(jìn)救助信息的全國聯(lián)網(wǎng)，使流動人口在戶籍地的財產(chǎn)狀況和在常住地的收入狀況可以由兩地民政部門分工核對。

六、結(jié)語：社會救助制度改革與“社會中國”的前景

在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的歷史進(jìn)程中，“社會中國”的政策理念倡導(dǎo)完善基于“社會公民身份”的社會保障制度，更加平等地滿足每一個社會成員的基本生活需要。在社會保障諸項(xiàng)目中，社會救助制度具有底線公平的意義。a 改革完善社會救助制度，使每一個社會成員在遇到實(shí)際困難時，能夠不受地域、戶籍等因素的限制而享受由公共財政支持的救助項(xiàng)目，既是因應(yīng)省域間經(jīng)濟(jì)互動和人口流動增加以及全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的政策舉措，也是建構(gòu)“社會中國”的基礎(chǔ)層次。

實(shí)際上，中國社會救助制度的發(fā)展演進(jìn)史，同時也是一部不斷建構(gòu)基于“社會公民身份”的兜底保障制度的歷史。在制度建立之初，社會救助僅覆蓋城市地區(qū)，并且大部分被制度保護(hù)的人是下崗職工及其家屬。a2007 年，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，以及中央財政對城鄉(xiāng)低保支持力度的提升，使得城鄉(xiāng)居民都擁有申請社會救助的權(quán)利。這是社會救助制度突破城鄉(xiāng)戶籍限制的開端。在低保制度逐步完善的同時，醫(yī)療救助、臨時救助、住房救助等項(xiàng)目逐步設(shè)立，使社會救助制度的內(nèi)容不斷豐富，為基于“社會公民身份”的分層分類社會救助體系構(gòu)筑越發(fā)堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。而在部分發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)和市域救助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

同時，社會救助制度的改革完善并不是一蹴而就的。上述制度演化過程，經(jīng)歷了地方試點(diǎn)、制度初設(shè)、制度拓展以及項(xiàng)目豐富的不同階段，并體現(xiàn)了中央財政的支持和地方民政部門的探索。在分層分類社會救助體系發(fā)展的既有基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段面臨的一個關(guān)鍵問題是，屬地管理的社會救助制度如何適應(yīng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)和跨省域人口流動增加的現(xiàn)實(shí)？換言之，現(xiàn)有社會救助制度以縣級以上地方人民政府作為管理主體，體現(xiàn)“屬地管理”的特征，但頻繁的跨區(qū)域人口流動使得家庭和個體的經(jīng)濟(jì)困難并不始終發(fā)生在戶籍所在地，產(chǎn)生在常住地申請社會救助的現(xiàn)實(shí)需求，那么如何在屬地管理的框架下滿足流動人口的救助需求？這是現(xiàn)階段探索流動人口社會救助制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2020 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》，首次提出“有條件的地區(qū)有序推進(jìn)持有居住證人員在居住地申辦社會救助”。但是，除臨時救助外，目前仍沒有全國性的政策文件明確提出面向流動人口的社會救助項(xiàng)目。作為全國范圍內(nèi)外來流動人口集中的兩個省份，浙江省和廣東省在基本生活救助、專項(xiàng)救助和急難社會救助等不同的項(xiàng)目范疇，圍繞應(yīng)對流動人口的救助需求進(jìn)行政策探索。本文探討了浙江省和廣東省在流動人口社會救助方面的已有探索和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，同時也分析了在全國層面有序拓展流動人口社會救助的政策路徑。

需要指出的是，本文所提出的拓展流動人口社會救助的三種政策路徑，僅僅是在現(xiàn)有屬地管理的框架下的漸進(jìn)式探索。完善面向包括流動人口在內(nèi)的全體社會公民的社會救助制度，需要根據(jù)社會救助項(xiàng)目的性質(zhì)，明晰中央政府和地方政府在社會救助中所分別應(yīng)承擔(dān)的財政責(zé)任，特別是強(qiáng)化中央政府對于基本生活救助和急難社會救助的財政支出責(zé)任，從而根本性地規(guī)避財政因素對于拓展流動人口社會救助的掣肘，維護(hù)流動人口的社會救助權(quán)。

聚焦于困難對象的政策探索常常成為社會保障制度創(chuàng)新的政策窗口。例如，以家庭為單位的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)封頂制就首先以困難家庭為對象在地方試點(diǎn)。b 在此意義上，流動人口社會救助制度的探索與實(shí)踐，可以被視作是完善面向流動人口的社會保障制度的重要節(jié)點(diǎn)。一方面，社會救助制度的“屬地管理”與流動人口的救助需求之間的矛盾，可以得到逐步緩解。另一方面，就更為宏大的社會保障制度而言，中國社會保障制度的歷次調(diào)整體現(xiàn)了向“社會中國”式的普惠型福利體制轉(zhuǎn)型的過程，農(nóng)村居民、靈活就業(yè)人員等逐步被吸納進(jìn)社會保障制度的覆蓋范圍，c而如何建立健全與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)相匹配的社會保障制度體系將成為下一階段的重要議題。在社會救助領(lǐng)域探索完善面向流動人口的制度設(shè)計，可以成為一個突破點(diǎn)。

作為一種社會政策理念，“社會中國”與走向共同富裕的戰(zhàn)略導(dǎo)向不謀而合。共同富裕的實(shí)現(xiàn)是一個在動態(tài)中向前發(fā)展的過程，a“社會中國”的探索也將是一個漸進(jìn)式的過程。流動人口社會救助制度創(chuàng)新是一個突破“屬地管理”制度框架下流動人口救助政策缺位的探索，也是適應(yīng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的社會救助改革與走向共同富裕的有益實(shí)踐?！吧鐣袊钡纳鐣咴妇耙苍谶@樣的實(shí)踐過程中逐漸清晰。

（責(zé)任編輯：鄭碧亭）

［基金項(xiàng)目］ 國家社科基金青年項(xiàng)目“數(shù)字社會中社會救助兜底和賦能功能的完善研究”（22CSH072）。