浙江省湖州市跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點(diǎn)剖析

■倪欣悅 黃良偉 郭 旭

2022 年11 月，浙江省在全域土地綜合整治的基礎(chǔ)上，下發(fā)《關(guān)于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展土地綜合整治試點(diǎn)的意見》，突破我國現(xiàn)有的以單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元的全域土地綜合整治模式，通過重新整合不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源，以達(dá)到區(qū)域整體發(fā)展與共富共享。湖州市是浙江省跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點(diǎn)城市，也是國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，浙江省高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)首批試點(diǎn)，其經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，區(qū)域發(fā)展較均衡。

一、重點(diǎn)任務(wù)

一是農(nóng)用地整理。 嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田紅線與生態(tài)保護(hù)紅線，統(tǒng)籌推進(jìn)已被侵蝕弱化的農(nóng)用地修復(fù)重建，打造高質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田。發(fā)展大中型農(nóng)用地現(xiàn)代化供水灌溉系統(tǒng)，保障農(nóng)用地供水。拓展土地開拓途徑，集中零碎農(nóng)田連片整治，優(yōu)化布局，提高低效閑置耕地綜合利用程度。完善耕地利用規(guī)劃整治制度，編撰并完善耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)規(guī)劃力度。在試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，允許在空間用途方面置換零散農(nóng)用地，優(yōu)化農(nóng)用地布局。

二是建設(shè)用地整理。 盤活存量建設(shè)用地并加大低效建設(shè)用地“挖潛”力度，聚集零星建設(shè)用地統(tǒng)籌開發(fā)，優(yōu)化空間布局與資源配置。整理城鎮(zhèn)建設(shè)用地，改造老舊小區(qū)，實(shí)施“三拆一改”，有機(jī)結(jié)合未來社區(qū)與美麗城鎮(zhèn)建設(shè)，提高土地復(fù)合利用水平與用地效率；整理工業(yè)建設(shè)用地，使零星分散工業(yè)項(xiàng)目向開發(fā)邊界內(nèi)和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）聚集，監(jiān)管整改臟亂低效工業(yè)建設(shè)用地，拆除違規(guī)工業(yè)聚集點(diǎn)；整理農(nóng)村建設(shè)用地，整改空心村與危房，鼓勵并補(bǔ)償依法自愿推出的閑置農(nóng)居點(diǎn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)發(fā)展城中村與城市、城郊接合部村莊與城鎮(zhèn)的融合，建設(shè)具有湖州鄉(xiāng)村特色的未來鄉(xiāng)村，發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)。

三是鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。 統(tǒng)籌規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，編撰并優(yōu)化跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治政策，系統(tǒng)深化山水林田湖草治理，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，優(yōu)化調(diào)整資源要素的配置并提高其集約節(jié)約化利用水平，保障水域、林域占補(bǔ)平衡，豐富區(qū)域生物多樣性，保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力。

二、政策措施

一是綜合全面管護(hù)永久基本農(nóng)田。全面統(tǒng)籌項(xiàng)目試點(diǎn)區(qū)，分配科學(xué)可行的指標(biāo)并監(jiān)管落實(shí)。通過補(bǔ)充、修復(fù)、復(fù)墾耕地，建造高標(biāo)準(zhǔn)的集中成片的永久基本農(nóng)田格局，以充分貫徹糧食安全戰(zhàn)略

二是構(gòu)建更優(yōu)的國土空間格局。在優(yōu)先發(fā)展當(dāng)?shù)卮迩f建設(shè)和鄉(xiāng)村振興用地的規(guī)劃空間并且不增加試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地總量的基礎(chǔ)上，允許置換零碎散亂的不同用地類型的土地到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)使用。加快建立健全城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模增減掛鉤機(jī)制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑政策。

三是深化優(yōu)地優(yōu)用。在試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，不同類型的農(nóng)用地之間可以進(jìn)行空間置換。探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、拆舊建新分離管理，堅(jiān)持貫徹先復(fù)墾、后掛鉤的原則，編撰增減掛鉤實(shí)施方案，完善審批實(shí)施程序。

四是健全低效工業(yè)用地整治和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)制度。整治工業(yè)用地，集中連片開發(fā)閑置土地提升用地效率，遵循占補(bǔ)平衡的原則控制工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目集聚于工業(yè)用地控制線內(nèi)

五是強(qiáng)化資金整合。鼓勵各地加強(qiáng)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的統(tǒng)籌使用，整合涉農(nóng)資金集中用于鄉(xiāng)村地區(qū)土地綜合整治。用好地方政府專項(xiàng)債券，支持符合專項(xiàng)債券條件的重點(diǎn)項(xiàng)目，拓寬項(xiàng)目投資融資渠道，加大項(xiàng)目推介力度。

六是賦能試點(diǎn)地區(qū)激勵制度。在開展“百千萬”永久基本農(nóng)田集中連片工程整治后，試點(diǎn)地區(qū)可獲得按一定比例返還的省級補(bǔ)充耕地指標(biāo)，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治精品工程也能獲得一定的省級資金獎勵。

三、實(shí)施情況

一是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局永農(nóng)連片。 南潯區(qū)在試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)劃定了4 個“萬畝”單元和6 個“千畝”單元，總規(guī)模46.81km2。通過具體的工程修復(fù)、耕地功能恢復(fù)補(bǔ)充等方式，共恢復(fù)耕地6.15km2。作為本次改革最大的突破，項(xiàng)目區(qū)實(shí)現(xiàn)了對“三區(qū)三線”和永農(nóng)圖斑的位置優(yōu)化調(diào)整，尤其是將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的零星永農(nóng)圖斑調(diào)出，真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)空間優(yōu)化。項(xiàng)目區(qū)共調(diào)出永農(nóng)2.07km2，調(diào)入永農(nóng)2.18km2，實(shí)現(xiàn)了耕地總量不減少、城鄉(xiāng)空間位置優(yōu)化調(diào)整。

二是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 跨村異地安置農(nóng)民集中居住。 目前，南潯區(qū)已實(shí)施整村復(fù)墾項(xiàng)目5 個，實(shí)施規(guī)模4.67km2（其中宅基地復(fù)墾面積4.25km2，零星工業(yè)用地復(fù)墾面積0.42km2），均以自然村小組為單元整體復(fù)墾搬遷，采用貨幣、高層、疊排加聯(lián)排等多種可選安置模式對搬遷農(nóng)戶予以妥善安置。農(nóng)民的幸福感與獲得感得到較大提高，推動了共同富裕戰(zhàn)略實(shí)施。

三是促進(jìn)城市有機(jī)更新。 試點(diǎn)區(qū)通過劃定4 個城鎮(zhèn)有機(jī)更新整治單元，以此來解決城鎮(zhèn)土地和工業(yè)用地利用低效的現(xiàn)狀。同時將城中村改造、低效用地再開發(fā)、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)與土地儲備聯(lián)動管理。目前已實(shí)施低效工業(yè)用地整治項(xiàng)目11 個，共0.38km2；城鎮(zhèn)低效用地整治項(xiàng)目51 個，共5.11km2。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

一是進(jìn)一步擴(kuò)大土地整治的單元范圍。 跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治的單元范圍更大，是以多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的多項(xiàng)資源要素作為主要整治對象，實(shí)現(xiàn)了在空間維度的跨越，突破了行政界限。更有利于區(qū)域資源間的循環(huán)流動，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間達(dá)成連片整治、促進(jìn)收益分享、推動聯(lián)動發(fā)展和共同富裕。在規(guī)劃整治實(shí)施階段，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治能夠更充分地盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的資源要素和產(chǎn)能，高效地協(xié)調(diào)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的發(fā)展需求。能縮小不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的發(fā)展差距，加快達(dá)成區(qū)域間共同富裕、共享發(fā)展的目標(biāo)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二是合理分配整治收益。構(gòu)建指標(biāo)流動體系，將用地指標(biāo)分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留部分和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享部分，推進(jìn)各類指標(biāo)的靈活流動和使用以滿足不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展需求。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，設(shè)定共享指標(biāo)再分配比例，并建立指標(biāo)共享分配平臺進(jìn)行再分配。了解不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能調(diào)動的資源要素比重，并將其以清單的形式進(jìn)行分類。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求，優(yōu)化生產(chǎn)力布局。值得注意的是，各類指標(biāo)調(diào)劑收益分配比例優(yōu)先向村集體和農(nóng)戶傾斜，切實(shí)保障好農(nóng)戶利益。

三是制定以人為本的補(bǔ)償制度。 土地綜合整治項(xiàng)目的順利進(jìn)行不僅需要監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)度的完成，還應(yīng)維護(hù)農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)利益，特別是在低效用地整治中對農(nóng)戶再就業(yè)問題的考慮。要遵循以人為本的原則，制定一系列的幫扶制度，籌措產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和扶貧基金，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，組織農(nóng)村人才培訓(xùn)，吸納農(nóng)村剩余勞動力，以保障失去經(jīng)濟(jì)收入群體的利益。只有保障公平正義，構(gòu)建和諧的生產(chǎn)關(guān)系，土地綜合整治改革才能順利進(jìn)行。

四是吸引社會資本參與。 主動積極配合投資融資時的合作對接，加強(qiáng)各方之間的信息共享與溝通交流，營造良好投資環(huán)境。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分發(fā)揮主觀能動性，在依法合規(guī)的前提下創(chuàng)新性地開展工作，積極探索新的投融資模式。改進(jìn)完善本地區(qū)投融資政策，營造良好投資環(huán)境，促進(jìn)有效投資。建立健全統(tǒng)一的投融資合作對接機(jī)制，推動投融資合作對接工作常態(tài)化、長效化與制度化?！?/p>