超國(guó)家福利邊界的演化：歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障協(xié)調(diào)制度的“效”與“限”

王瀅淇

［摘 要］ 歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障協(xié)調(diào)制度運(yùn)行60 余年，學(xué)界對(duì)其先進(jìn)性已有共識(shí)。但本文在梳理歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)制度在養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)和家庭福利項(xiàng)目上的具體制度安排后發(fā)現(xiàn)，三個(gè)項(xiàng)目在可獲得性、可攜帶性、可輸出性指標(biāo)上差異較大，且流動(dòng)勞動(dòng)力群體內(nèi)部存在福利分層，歐盟層面宣揚(yáng)的“非歧視”“平等待遇”等目標(biāo)未能有效實(shí)現(xiàn)。進(jìn)而，本文運(yùn)用福利邊界理論解釋造成歐盟協(xié)調(diào)制度有限性的根本原因，認(rèn)為多層權(quán)力結(jié)構(gòu)和嵌套式公民身份形成歐盟超國(guó)家福利邊界的“疊層式”樣態(tài)，“疊層式”特質(zhì)表現(xiàn)為超國(guó)家權(quán)力的有限性、對(duì)福利國(guó)家福利邊界滲透的有限性以及復(fù)雜制度網(wǎng)絡(luò)的多重削弱性等，最終導(dǎo)致歐盟對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)力的社會(huì)保障只能達(dá)成有限協(xié)調(diào)，無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)其超國(guó)家性目標(biāo)。

［關(guān)鍵詞］ 歐盟；流動(dòng)勞動(dòng)力；社會(huì)保障

一、引言

在社會(huì)保障國(guó)際合作領(lǐng)域，言必談歐盟。歐洲國(guó)家間有悠久的人口跨國(guó)流動(dòng)傳統(tǒng)，為解決人口跨國(guó)流動(dòng)中的社會(huì)保障權(quán)益銜接問(wèn)題，歐洲國(guó)家在一個(gè)多世紀(jì)前即開(kāi)始探索國(guó)家間社會(huì)保障合作的經(jīng)驗(yàn)。特別是自歐盟成立以來(lái)，歐盟在具有準(zhǔn)憲法性質(zhì)的共同體基礎(chǔ)條約中即言明成員國(guó)需要在社會(huì)保障領(lǐng)域采取一致行動(dòng)，并制訂歐盟層面社會(huì)保障專(zhuān)門(mén)法令，以確保流動(dòng)勞動(dòng)力的權(quán)益，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力在單一大市場(chǎng)中無(wú)障礙的自由流動(dòng)。歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)法令提出的平等待遇原則、可累計(jì)原則等工具性辦法得到國(guó)際上的廣泛認(rèn)可，又因其覆蓋范圍和內(nèi)容之慷慨，被普遍認(rèn)為是當(dāng)前社會(huì)保障國(guó)際合作領(lǐng)域最領(lǐng)先的代表。a 但在對(duì)歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制先進(jìn)性的一致認(rèn)同下，迄今為止的研究幾乎都忽略了對(duì)歐盟協(xié)調(diào)機(jī)制的具體實(shí)施效果和局限性的關(guān)注。

德國(guó)社會(huì)學(xué)家Kaufmann Franz-Xaver 在《社會(huì)福利國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)》一書(shū)中敏銳捕捉到全球化將挑戰(zhàn)福利國(guó)家的邊界，b意大利社會(huì)學(xué)家Maurizio Ferrera 則較早提出“福利邊界”（Boundaryof Welfare）概念，探討在民族國(guó)家秩序下的福利邊界如何因歐洲一體化而改變。a 這些研究勾勒了福利邊界的輪廓，但未對(duì)福利邊界理論進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)?；厮輾W盟流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障協(xié)調(diào)的發(fā)展史，能夠清晰可見(jiàn)一條從民族國(guó)家逐漸向超國(guó)家層面流動(dòng)的福利邊界，這條超國(guó)家福利邊界的形態(tài)也塑造了歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)制度的具體協(xié)調(diào)效果與局限性?；诖?，本研究嘗試完善福利邊界理論，以此梳理歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障協(xié)調(diào)制度演化背后的福利邊界流動(dòng)，并在研究歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障制度的具體協(xié)調(diào)效果和局限性后，明確歐盟超國(guó)家福利邊界的形態(tài)，并用福利邊界理論解釋歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)在“效”與“限”上的成因。

二、歐洲國(guó)家社會(huì)保障合作史與福利邊界的演化

（一）傳統(tǒng)福利國(guó)家的福利邊界

19 世紀(jì)末至20 世紀(jì)70 年代，歐洲國(guó)家陸續(xù)建立起本國(guó)的社會(huì)保障體系。公民社會(huì)權(quán)理論是福利國(guó)家建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)，福利國(guó)家以本國(guó)公民身份為資格，提供“從獲得少量經(jīng)濟(jì)福利和保障的權(quán)利”到“充分享受社會(huì)遺產(chǎn)并按照社會(huì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)過(guò)上文明生活的權(quán)利”，b 這一系列福利權(quán)利和內(nèi)容又要求并發(fā)展出一種直接的共同體成員意識(shí)和對(duì)共有文明的忠誠(chéng)。c 隨著福利國(guó)家的建設(shè)，公民的權(quán)利和義務(wù)都在增加，特別是公民對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性投入形成巨大的“社會(huì)共享池”，福利國(guó)家的供給能力仰賴“共享池”的規(guī)模，只有公民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系完全對(duì)等，國(guó)家福利供給能力才不會(huì)破產(chǎn)，這要求福利國(guó)家建立起本國(guó)封閉的福利邊界，僅為本國(guó)公民提供福利，并限制外部人員的進(jìn)入。隨著二戰(zhàn)后“黃金三十年”福利國(guó)家建制的完善和福利權(quán)利的增加，福利國(guó)家以國(guó)界劃定的福利邊界不斷明晰，其封閉性也逐漸達(dá)到頂峰。容易觀察到的一個(gè)事實(shí)是，即使是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最自由開(kāi)放的國(guó)家，其在社會(huì)領(lǐng)域也趨于保守中立，經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放和福利的封閉往往是主權(quán)國(guó)家在對(duì)外關(guān)系中堅(jiān)持的原則。

（二）國(guó)家間社會(huì)保障合作與福利走廊

在福利國(guó)家傳統(tǒng)福利邊界不斷建構(gòu)封閉性的同時(shí)，全球化在挑戰(zhàn)國(guó)家福利邊界的封閉性。對(duì)地理毗鄰的歐洲國(guó)家而言，相互頻繁的跨國(guó)勞動(dòng)使法國(guó)為代表的西歐國(guó)家最早開(kāi)始探索對(duì)跨國(guó)工人的保護(hù)。1882 年，法國(guó)與比利時(shí)簽署世界首份社會(huì)保障雙邊協(xié)議，到二戰(zhàn)前，歐洲國(guó)家間已簽署150 余項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)議。e 協(xié)議內(nèi)容主要針對(duì)養(yǎng)老金和工傷賠付，并已經(jīng)探索出平等待遇、投保可累計(jì)、比例支付等辦法。

第二次世界大戰(zhàn)后，戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的人口銳減、出生率降低、戰(zhàn)俘歸國(guó)和難民安置等問(wèn)題導(dǎo)致歐洲各國(guó)勞動(dòng)力奇缺，f 同時(shí)，為了快速完成戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)社會(huì)重建，西歐、北歐國(guó)家在歐洲展開(kāi)大規(guī)模外國(guó)臨時(shí)工招募計(jì)劃，也稱(chēng)客工計(jì)劃，該計(jì)劃支撐了歐洲的戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)奇跡。g 從二戰(zhàn)后至20 世紀(jì)70 年代，大量社會(huì)保障雙邊協(xié)議伴隨這些用工協(xié)議締結(jié)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1946—1966 年間歐洲國(guó)家間簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)議約達(dá)380 項(xiàng)。a 相比二戰(zhàn)前，二戰(zhàn)后簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)議基本延續(xù)了以往的合作辦法，但在覆蓋項(xiàng)目和人群上更加全面。

勞動(dòng)力作為生產(chǎn)要素在國(guó)家間加速流動(dòng)是歐洲國(guó)家間進(jìn)行社會(huì)保障合作的動(dòng)因，主要的國(guó)家間合作形式是社會(huì)保障雙（多）邊合作。簽訂雙（多）邊合作協(xié)議的國(guó)家不再是完全封閉和離散的福利邊界，這些國(guó)家的福利邊界之間出現(xiàn)了線性和多線性的福利走廊，盡管福利走廊往往非常狹窄。因?yàn)殡m然這些國(guó)家出現(xiàn)了小范圍的福利共享空間，但這一空間被局限在有限的項(xiàng)目和合作限度上。

（三）歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)與超國(guó)家福利邊界

從1952 年歐洲煤鋼共同體建立起，歐洲六國(guó)就在《巴黎條約》中探索在共同體層面解決社會(huì)保障銜接問(wèn)題的辦法，“以確保不妨礙工人們自由流動(dòng)”。b1958 年，歐盟前身——?dú)W洲經(jīng)濟(jì)共同體（EEC）成立。EEC 的創(chuàng)立者很快發(fā)現(xiàn)，成員國(guó)社會(huì)保障制度的屬地性質(zhì)嚴(yán)重制約勞動(dòng)力自由流動(dòng)，為了消除這種阻礙，EEC 成員國(guó)有較強(qiáng)的共識(shí)在共同體層面合作，但在選擇何種模式上爭(zhēng)執(zhí)不下。成員國(guó)的爭(zhēng)議集中在合作（Cooperation）、協(xié)調(diào)（Coordination）還是趨同（Harmonization）模式的選擇上。三者在合作程度和復(fù)雜性上差異較大，合作停留在多邊合作的較淺層次上，協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)共同體和成員國(guó)共同主導(dǎo)，趨同則意味著共同體的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)、民族國(guó)家的社會(huì)保障體制讓位于超級(jí)國(guó)家式的“歐羅巴福利共和國(guó)”。在客觀難度和《俄林報(bào)告》的影響下，1958 年《羅馬條約》正式將“協(xié)調(diào)”確立為共同體在社會(huì)保障領(lǐng)域的合作方式?！皡f(xié)調(diào)”模式的確立意味著在歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障問(wèn)題上，歐盟、成員國(guó)、次國(guó)家組織等共同置身于相互制約的多層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中，成員國(guó)向歐盟讓渡部分社會(huì)主權(quán)，而歐盟雖然在該領(lǐng)域的權(quán)力行使有優(yōu)先性，但受輔助性原則制約，必須絕對(duì)尊重成員國(guó)社會(huì)保障制度和成員國(guó)的要求，采取滿足成員國(guó)最低要求的方式。這意味著歐盟代表的超國(guó)家權(quán)力未能建立起對(duì)超國(guó)家福利邊界的絕對(duì)支配，超國(guó)家福利邊界的建構(gòu)存在“先天不足”。

以歐盟為代表的超國(guó)家福利空間是一種相當(dāng)復(fù)雜和多維的呈現(xiàn)。福利國(guó)家仍居于核心位置，它被嵌套在以單一市場(chǎng)為核心的歐洲經(jīng)濟(jì)一體化、以多層治理體系為核心的歐洲政治一體化、以歐盟公民身份建設(shè)為核心的嵌套式公民身份中。置身于復(fù)雜的嵌套關(guān)系下，福利國(guó)家不得不對(duì)國(guó)內(nèi)福利安排進(jìn)行調(diào)整和重新配置，并加強(qiáng)對(duì)于跨國(guó)福利場(chǎng)景的投入。而福利調(diào)整和改革發(fā)生的前提是統(tǒng)一歐洲共識(shí)，它代表一種由歐盟公民共同分享的價(jià)值觀、身份特征、象征性符號(hào)和文化歷史組成的共同意志。從未能被準(zhǔn)確繪制出的歐盟超國(guó)家福利邊界來(lái)看，這一邊界首先在范圍上是擴(kuò)大了的；從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，它首先是一個(gè)對(duì)外封閉的有界結(jié)構(gòu)，對(duì)內(nèi)則表現(xiàn)出一種空間嵌套式的福利網(wǎng)絡(luò)。

三、歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)的制度安排與協(xié)調(diào)效果

福利邊界的實(shí)質(zhì)是由一系列規(guī)范和規(guī)則給定一個(gè)集體相對(duì)于外部的福利封閉類(lèi)型和封閉水平，具體體現(xiàn)為對(duì)外部的福利排斥水平和對(duì)內(nèi)部的福利包容水平。就歐盟而言，其在立法中極力推行和傳遞平等、開(kāi)放、自由、團(tuán)結(jié)等價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)在A 成員國(guó)工作的B 成員國(guó)公民能夠與A 國(guó)公民享受無(wú)歧視的、同等的社會(huì)保障權(quán)益，這足以體現(xiàn)歐盟超國(guó)家性價(jià)值和目標(biāo)。但歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障領(lǐng)域“協(xié)調(diào)”的定位意味著歐盟層面的制度供給還受到成員國(guó)制度轉(zhuǎn)化和執(zhí)行效果的影響。此外，歐盟層面立法在不同社會(huì)保障項(xiàng)目上所循邏輯和規(guī)則也不盡相同。故本章將進(jìn)一步分析歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力的具體制度設(shè)計(jì)，選取養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭福利三個(gè)項(xiàng)目，考察各項(xiàng)目的制度安排和成員國(guó)實(shí)施情況，進(jìn)而評(píng)價(jià)歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)的實(shí)際效果。

（一）歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障總體制度安排

歐盟目前在流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障領(lǐng)域施行的專(zhuān)門(mén)立法為2010 年正式生效的《EC883/04 號(hào)法規(guī)》和《EC987/09 號(hào)實(shí)施法規(guī)》（下稱(chēng)“第三代法規(guī)”），同年通過(guò)的《1231/10 號(hào)法規(guī)》還將第三代法規(guī)的適用范圍擴(kuò)大至非歐盟第三國(guó)公民。第三代法規(guī)基本沿襲前兩代法規(guī)的核心原則，但在適用人群和覆蓋內(nèi)容等方面不斷擴(kuò)大。

1. 基本原則

歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制旨在解決兩種沖突、保護(hù)兩種權(quán)益。避免兩種沖突指避免消極沖突——避免流動(dòng)勞動(dòng)力不被任何成員國(guó)的社會(huì)保障體系覆蓋；避免積極沖突——避免流動(dòng)勞動(dòng)力同時(shí)被兩個(gè)及以上成員國(guó)的社會(huì)保障體系覆蓋。保護(hù)兩種權(quán)益指承認(rèn)和保護(hù)既得社會(huì)保障權(quán)益，并承諾和保障未來(lái)可能、將要獲得的社會(huì)保障權(quán)益。基于以上邏輯，歐盟確立社會(huì)保障協(xié)調(diào)的五大基本原則：

第一，平等待遇原則，禁止對(duì)成員國(guó)公民施以任何基于國(guó)籍的歧視。

第二，適用唯一國(guó)法律原則，流動(dòng)勞動(dòng)力在任何階段只能被單一國(guó)家社會(huì)保障立法覆蓋。

第三，可累計(jì)原則，在確定流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障資格和待遇時(shí)，其在各國(guó)的投保時(shí)間可累計(jì)計(jì)算，以避免因在多國(guó)參保導(dǎo)致的無(wú)法達(dá)到單一國(guó)家最低繳費(fèi)年限問(wèn)題。

第四，比例支付原則，與可累計(jì)原則相匹配，在計(jì)發(fā)待遇時(shí)，相關(guān)各國(guó)按流動(dòng)勞動(dòng)力在本國(guó)投保比例分別向其支付待遇。

第五，可輸出原則，已達(dá)到申領(lǐng)條件的社會(huì)保障待遇，即使本人已離開(kāi)主管?chē)?guó)領(lǐng)土，也將全額發(fā)放或保留，不得有任何形式減損。

2. 適用范圍

三代歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)法規(guī)的適用國(guó)家和適用人群都在不斷擴(kuò)大和調(diào)整。適用國(guó)家最初僅為6 個(gè)歐共體創(chuàng)始國(guó)，后經(jīng)歷了歐盟的7 次擴(kuò)張和英國(guó)的退出，發(fā)展為歐盟27 國(guó)；此外，1992 年歐盟與歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）成員國(guó)締約，EEA 成員國(guó)也適用第三代法規(guī)。適用人群從《羅馬條約》第51 條嚴(yán)格界定之“工人”，逐漸擴(kuò)大至全體歐盟公民、非歐盟第三國(guó)國(guó)民。

3. 覆蓋項(xiàng)目

從1958 年初代法規(guī)開(kāi)始，歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)制度所覆蓋的主要項(xiàng)目就包含了ILO《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定的9 項(xiàng)社會(huì)保障核心項(xiàng)目，包括疾病和生育福利、病殘津貼、老年津貼、遺屬津貼、工傷和職業(yè)病津貼、死亡撫恤、失業(yè)津貼、家庭津貼。每代法規(guī)在前代法規(guī)的基礎(chǔ)上又做出一定的拓展。如第二代《EC1408/71 號(hào)法規(guī)》將初代法規(guī)更狹義的家庭津貼（FamilyAllowances）擴(kuò)大為家庭福利（Family Benefits），第三代法規(guī)的覆蓋項(xiàng)目又新增了退休前福利、陪產(chǎn)假津貼和長(zhǎng)期照護(hù)等內(nèi)容。三代法規(guī)都明確將社會(huì)救助排除在協(xié)調(diào)范圍外。

（二）養(yǎng)老金項(xiàng)目具體協(xié)調(diào)辦法與效果

1. 歐盟層面制度規(guī)定

養(yǎng)老金通常是社會(huì)保障國(guó)際合作中最關(guān)鍵的項(xiàng)目，也是歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)體系中協(xié)調(diào)程度最高的項(xiàng)目，它最能集中體現(xiàn)可累計(jì)原則、比例支付原則、可輸出原則的應(yīng)用。目前，歐盟的協(xié)調(diào)只在基于繳費(fèi)的國(guó)家法定養(yǎng)老金領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了較高的流動(dòng)性和可攜帶性，而在基于稅收的國(guó)家養(yǎng)老金以及補(bǔ)充職業(yè)年金上非常有限，個(gè)人養(yǎng)老金則完全不涉及。

2. 成員國(guó)制度轉(zhuǎn)化比較

成員國(guó)在養(yǎng)老金項(xiàng)目上對(duì)歐盟法規(guī)的轉(zhuǎn)化度和配合度較高，這是由于國(guó)家法定養(yǎng)老金主要是基于貢獻(xiàn)的長(zhǎng)期繳費(fèi)型項(xiàng)目，歐盟對(duì)于成員國(guó)的核心要求是承認(rèn)勞動(dòng)力在他國(guó)繳款的合法性，從而認(rèn)可勞動(dòng)力的參保時(shí)間。對(duì)于勞動(dòng)力在各成員國(guó)法定養(yǎng)老金計(jì)劃中參保時(shí)間的承認(rèn)和可累計(jì)確保了跨境勞動(dòng)力養(yǎng)老待遇較高的可攜帶性和流動(dòng)性，但由于成員國(guó)法定養(yǎng)老金體系的差異以及對(duì)于獲得養(yǎng)老金待遇的資格期、居住期、退休年齡等要求的不同，a 流動(dòng)勞動(dòng)力在養(yǎng)老金待遇上也面臨一定的損失。

成員國(guó)制度差異導(dǎo)致流動(dòng)勞動(dòng)力養(yǎng)老金損失的常見(jiàn)情形有三。第一，最低繳費(fèi)期差異導(dǎo)致的損失。以荷蘭人Daan 和奧地利人Emma 領(lǐng)取養(yǎng)老金為例。Daan 的職業(yè)生涯在荷蘭（20 年）、比利時(shí)（22 年）、德國(guó)（3 年） 工作參保共45 年。他在荷蘭獲得的養(yǎng)老金部分為P 荷=20/45×M 荷，其中，M 荷為荷蘭政府按照他45 年全部在荷蘭投保計(jì)算的理論養(yǎng)老金金額。他在比利時(shí)獲得的養(yǎng)老金部分則為P 比=20/45×M 比。而他在德國(guó)的權(quán)益比較特殊，因?yàn)樗辉诘聡?guó)參保3 年，而德國(guó)立法規(guī)定，流動(dòng)勞動(dòng)力至少需要5 年供款期才能獲得養(yǎng)老金權(quán)益。因此，德國(guó)將退還Daan 已繳納的3 年保費(fèi)。那么，Daan 的最終養(yǎng)老金收入為：P 總=P 荷+P 比。Emma在奧地利工作3 年后，前往丹麥工作42 年，她在職業(yè)生涯和Daan 同樣工作參保45 年。由于奧地利沒(méi)有最低繳費(fèi)期的規(guī)定，她在奧地利獲得的養(yǎng)老金部分為P 奧=3/45×M 奧。而丹麥規(guī)定，在丹麥居住40 年后可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，且丹麥的養(yǎng)老金應(yīng)采用獨(dú)立養(yǎng)老金法計(jì)算，因此，丹麥向Emma 支付M 丹的養(yǎng)老金。Emma 的養(yǎng)老金總收入為P 總=P 奧+M 丹。最終，因最低繳費(fèi)期的存在，同樣工作參保45 年的Daan 比Emma 在退休后領(lǐng)取更少的養(yǎng)老金。

第二，退休年齡差異導(dǎo)致的損失。如保加利亞的男性法定退休年齡為64 歲3 個(gè)月，德國(guó)的法定退休年齡為67 歲。假設(shè)有兩個(gè)年齡和工作經(jīng)歷一樣的保加利亞男性A 和B，兩人在60歲時(shí)結(jié)束保加利亞的工作并來(lái)到德國(guó)工作并參保，到了64 歲3 個(gè)月時(shí)，A 的德國(guó)雇主照常為A 繳納養(yǎng)老金，而B(niǎo) 的德國(guó)雇主卻以B 已是保加利亞養(yǎng)老金領(lǐng)取者為由，拒絕再為B 在德國(guó)繳納保費(fèi)?；蛘?，以勸誘的形式提醒B 盡快向保加利亞機(jī)構(gòu)申請(qǐng)養(yǎng)老金。如果B 聽(tīng)從雇主的建議，結(jié)束德國(guó)的參保并向保加利亞申領(lǐng)養(yǎng)老金，那么當(dāng)二人工作到67 歲時(shí)，A 和B 在同樣工作經(jīng)歷下將獲得不同水平的養(yǎng)老金。流動(dòng)勞動(dòng)力在信息不對(duì)稱(chēng)情況下很難完全掌握各國(guó)對(duì)退休年齡的不同規(guī)定，很難采取最符合利益的養(yǎng)老金方案。

第三，非正規(guī)就業(yè)類(lèi)型參保計(jì)劃差異導(dǎo)致的損失。非正規(guī)就業(yè)包括自雇從業(yè)、靈活就業(yè)和迷你就業(yè)等。在部分成員國(guó)，非正規(guī)就業(yè)的流動(dòng)勞動(dòng)力能夠加入的養(yǎng)老金計(jì)劃范圍有限，養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)較高，如保加利亞、奧地利的非全日制勞動(dòng)者不是國(guó)家強(qiáng)制養(yǎng)老金的覆蓋對(duì)象。部分成員國(guó)的法定養(yǎng)老金計(jì)劃不覆蓋自雇從業(yè)人員，如德國(guó)、西班牙、荷蘭等。部分覆蓋自雇從業(yè)者的成員國(guó)，如瑞士、挪威等，自雇從業(yè)的繳費(fèi)期限、繳費(fèi)基數(shù)和替代率都比正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者低，因而只能獲得部分養(yǎng)老金權(quán)利。還有一些流動(dòng)性較強(qiáng)的工作無(wú)法達(dá)到東道國(guó)規(guī)定的最低居住年限要求，如英國(guó)要求歐盟公民至少在英國(guó)工作1 年且至少居住3 年才可獲得養(yǎng)老金資格。

總體而言，養(yǎng)老金是歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)領(lǐng)域中協(xié)調(diào)程度最高的項(xiàng)目，歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力的養(yǎng)老金權(quán)益在繳費(fèi)期限可累計(jì)、計(jì)算時(shí)“就高原則”、結(jié)算時(shí)按比例支付且可輸出等協(xié)調(diào)原則和辦法下，得到了相當(dāng)全面的保障。但目前的歐盟養(yǎng)老金協(xié)調(diào)機(jī)制主要服務(wù)長(zhǎng)期、穩(wěn)定和正規(guī)工作的流動(dòng)勞動(dòng)力，非正規(guī)就業(yè)的流動(dòng)勞動(dòng)力能夠加入和獲得的養(yǎng)老保障仍非常有限。另外，歐盟成員國(guó)的養(yǎng)老金計(jì)劃復(fù)雜、程度不透明，對(duì)繳費(fèi)期、資格期、等待期、居住期、法定退休年齡等的不同規(guī)定對(duì)于普通流動(dòng)勞動(dòng)力而言難以把握。此外，歐盟還需要加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充養(yǎng)老金的協(xié)調(diào)安排。

（三）醫(yī)療保險(xiǎn)具體協(xié)調(diào)辦法與效果

1. 歐盟層面制度規(guī)定

歐盟醫(yī)療保險(xiǎn)協(xié)調(diào)的覆蓋對(duì)象為成員國(guó)公民中至少在一個(gè)成員國(guó)參與了國(guó)家保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人及其家庭成員。主要協(xié)調(diào)被保險(xiǎn)人接受醫(yī)療服務(wù)的國(guó)家與其醫(yī)療保險(xiǎn)主管?chē)?guó)不一致的情況，具體分三種情形：非計(jì)劃必要跨境醫(yī)療、計(jì)劃跨境醫(yī)療以及居住在主管?chē)?guó)以外成員國(guó)的公民。

歐盟醫(yī)療保險(xiǎn)協(xié)調(diào)立法的基本價(jià)值為無(wú)論被保險(xiǎn)人及家庭成員的居住和其他情況如何，都應(yīng)有獲得健康保險(xiǎn)的權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值，歐盟的核心協(xié)調(diào)策略為要求保險(xiǎn)主管?chē)?guó)全額報(bào)銷(xiāo)投保人在其他成員國(guó)接受醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)生的費(fèi)用。這種協(xié)調(diào)方式使在主管?chē)?guó)外接受醫(yī)療服務(wù)的歐盟公民無(wú)需承擔(dān)過(guò)高的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，是歐盟公民社會(huì)權(quán)利的重要內(nèi)容。EHIC 卡是第三代法規(guī)的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，極大便利了歐盟公民的跨國(guó)就醫(yī)，但EHIC 卡僅限于緊急醫(yī)療情況，由被保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)主管?chē)?guó)發(fā)放，且只能在到達(dá)臨時(shí)停留國(guó)的3 個(gè)月內(nèi)使用，超過(guò)3 個(gè)月后，歐盟公民必須獲得新的授權(quán)才能繼續(xù)使用EHIC 卡。關(guān)于計(jì)劃內(nèi)跨境醫(yī)療，哪些疾病能夠得到主管?chē)?guó)的授權(quán)至關(guān)重要，對(duì)此，《EU2011/24 號(hào)指令》規(guī)定， 如果患者請(qǐng)求的治療屬于其所屬成員國(guó)立法所規(guī)定的社會(huì)保障權(quán)益之一，且居住國(guó)不能在合理的時(shí)限內(nèi)提供該項(xiàng)治療，同時(shí)考慮到病人的健康狀況和可能的病程，則應(yīng)當(dāng)滿足患者在另一成員國(guó)接受適合其病情治療的授權(quán)，不能拒絕。a 此外，第三代法規(guī)第6、12、13 條規(guī)定了醫(yī)療保險(xiǎn)投保期限的可累計(jì)、可攜帶內(nèi)容，并明確成員國(guó)可以通過(guò)立法自主決定誰(shuí)有醫(yī)療保險(xiǎn)資格、在何種情況下被支付哪些福利。

2. 成員國(guó)制度轉(zhuǎn)化比較

首先，對(duì)停留期在3 個(gè)月以內(nèi)的短期流動(dòng)者，成員國(guó)基本都能向持有EHIC 卡的歐盟公民提供緊急且必要的醫(yī)療服務(wù)，并在事后由保險(xiǎn)主管?chē)?guó)按服務(wù)發(fā)生國(guó)的費(fèi)率償還給提供醫(yī)療服務(wù)的成員國(guó)，成員國(guó)很少對(duì)這類(lèi)醫(yī)療服務(wù)獲取設(shè)置附加條件。其次，對(duì)停留期在3 個(gè)月—5 年的歐盟公民，其在東道國(guó)獲得醫(yī)療服務(wù)資格的前提條件是在任一歐盟成員國(guó)參加醫(yī)療保險(xiǎn)且持有S1 證明。對(duì)于這類(lèi)醫(yī)療服務(wù)獲取，成員國(guó)往往在雇傭期、居住期上設(shè)置準(zhǔn)入限制，但各國(guó)政策差異較大。如，德國(guó)和奧地利準(zhǔn)入門(mén)檻較低，流動(dòng)勞動(dòng)力只要在東道國(guó)有雇傭關(guān)系，即可在東道國(guó)入保當(dāng)天享受健康保險(xiǎn)保障，無(wú)等待期。而芬蘭、瑞典等國(guó)設(shè)置了關(guān)于居住的程序性條件。芬蘭要求流動(dòng)勞動(dòng)力獲得至少1 年的居留許可，或者要在芬蘭工作4 個(gè)月以上；瑞典則更為嚴(yán)格，要求移民勞工需在當(dāng)?shù)赝鈬?guó)人服務(wù)中心注冊(cè)后取得PIN 卡才可獲得醫(yī)療服務(wù)資格，但PIN 卡的申領(lǐng)往往要耗費(fèi)1 年以上的程序性時(shí)間，且往返勞動(dòng)力和臨時(shí)勞動(dòng)力有很大概率難以滿足PIN卡申領(lǐng)條件。最后，對(duì)于停留期超過(guò)5 年的歐盟公民，其在東道國(guó)獲得醫(yī)療服務(wù)資格的條件與本國(guó)國(guó)民一致。

總體而言，歐盟在流動(dòng)勞動(dòng)力的醫(yī)療保險(xiǎn)準(zhǔn)入資格上沒(méi)有設(shè)置等待期和最低繳費(fèi)期等限制，a 勞動(dòng)力在其他成員國(guó)的繳費(fèi)記錄都可被直接轉(zhuǎn)移、加總到東道國(guó)。醫(yī)療保險(xiǎn)的資格準(zhǔn)入以雇傭和繳費(fèi)為基礎(chǔ)，產(chǎn)生的服務(wù)費(fèi)用由保險(xiǎn)主管?chē)?guó)報(bào)銷(xiāo)，因此，歐盟和成員國(guó)在醫(yī)療服務(wù)的協(xié)調(diào)上沒(méi)有太大的分歧，成員國(guó)基本執(zhí)行歐盟立法的規(guī)定，只結(jié)合本國(guó)福利類(lèi)型的特點(diǎn)設(shè)置較為合理的繳費(fèi)期限和居住要求的門(mén)檻。東道國(guó)的醫(yī)療服務(wù)資源對(duì)于歐盟跨國(guó)勞動(dòng)力而言可獲得性非常高，但就業(yè)類(lèi)型不夠穩(wěn)定的、特別是在2 個(gè)及以上成員國(guó)之間往返就業(yè)的勞動(dòng)者還是面臨一定的醫(yī)療服務(wù)獲得障礙。

（四）家庭福利具體協(xié)調(diào)辦法與效果

不同于養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，家庭福利由于其非繳費(fèi)型福利性質(zhì)、成員國(guó)福利政策目標(biāo)差異等原因，b 一直是歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)中最具爭(zhēng)議和沖突的項(xiàng)目。

1. 歐盟層面制度規(guī)定

對(duì)子女與跨國(guó)勞動(dòng)的父/ 母生活在同一國(guó)家的情況，獲得家庭福利的程序相對(duì)明確，根據(jù)平等待遇原則，在滿足成員國(guó)有關(guān)居住和工作要求的前提下與所在成員國(guó)國(guó)民享受同等待遇。如果成員國(guó)立法規(guī)定獲取家庭福利的條件為達(dá)到參保期或雇傭期的最低要求，則參保期限適用可累計(jì)原則，申請(qǐng)人在其他成員國(guó)的參保期限可累計(jì)。但在跨國(guó)勞動(dòng)情形下，更常見(jiàn)的情景是流動(dòng)勞動(dòng)力作為父/ 母在一國(guó)工作和生活，配偶一方與其子女居住在另一成員國(guó)，而歐盟立法對(duì)家庭福利可輸出的規(guī)定使流動(dòng)勞動(dòng)力有可能在一個(gè)以上成員國(guó)享受家庭福利。這就涉及家庭福利最復(fù)雜的協(xié)調(diào)情形：不同國(guó)家規(guī)定的獲取資格基于不同的邏輯，可能導(dǎo)致福利供給的重疊。對(duì)此，法規(guī)第68 條規(guī)定“優(yōu)先原則”（Priority Rules）以劃定相關(guān)成員國(guó)權(quán)責(zé)。優(yōu)先原則是指當(dāng)同一時(shí)期、同一家庭成員的家庭福利需根據(jù)多個(gè)成員國(guó)立法確立時(shí)，以勞動(dòng)者所從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所享有的權(quán)利優(yōu)先，其次是根據(jù)領(lǐng)取養(yǎng)老金所享有的權(quán)利，最后為依據(jù)居住獲得的權(quán)利；如果幾個(gè)成員國(guó)基于同樣的權(quán)利基礎(chǔ)提供家庭福利，則兒童應(yīng)按相關(guān)成員國(guó)中最高福利標(biāo)準(zhǔn)獲取福利，兒童居住國(guó)家為主管?chē)?guó)，福利的差額部分由其他成員國(guó)補(bǔ)齊，具體分配方案見(jiàn)表4。

2. 成員國(guó)制度轉(zhuǎn)化比較。

家庭福利制度的差異在歐盟協(xié)調(diào)的所有社會(huì)保障項(xiàng)目中最為明顯。首先，在大部分成員國(guó)，家庭福利由一般性稅收籌集資金，作為福利提供給居民；但在另一些成員國(guó)，家庭福利作為基于繳費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)被提供，如奧地利、法國(guó)和意大利；還有一些國(guó)家將家庭福利視為社會(huì)救助計(jì)劃的一部分，需要對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，如羅馬尼亞和克羅地亞。其次，如果將家庭福利視作一個(gè)“籃子”，各成員國(guó)的籃子里所裝的家庭福利項(xiàng)目是不同的。如成員國(guó)家庭福利最豐富的“籃子”中可能包括兒童福利、兒童保育福利、父母津貼、單親津貼或補(bǔ)助、殘疾兒童津貼或補(bǔ)助，以及第三代法規(guī)未視作家庭福利的產(chǎn)婦福利和陪產(chǎn)假福利，如法國(guó)有多達(dá)13 項(xiàng)的家庭福利項(xiàng)目。但不是每個(gè)國(guó)家的籃子中都有如此全面的項(xiàng)目，如英國(guó)、奧地利、馬耳他沒(méi)有與父母津貼功能相當(dāng)?shù)母＠才?，德?guó)則從2015 年取消了父母津貼。且成員國(guó)中做出兒童保育福利相關(guān)安排的僅有丹麥、芬蘭、法國(guó)、荷蘭等9 個(gè)國(guó)家。再次，功能相似的福利在不同成員國(guó)可能屬于不同的權(quán)利和福利內(nèi)容。比如，育兒福利在一些成員國(guó)對(duì)應(yīng)為產(chǎn)婦福利和陪產(chǎn)福利；兒童保育福利在一些成員國(guó)對(duì)應(yīng)為日托津貼（丹麥、芬蘭、法國(guó)），或者是幼兒園費(fèi)用減免（意大利、斯洛文尼亞）等。在家庭福利的諸多內(nèi)容中，爭(zhēng)議最少的為兒童福利，它既是所有成員國(guó)都有相應(yīng)安排的家庭福利項(xiàng)目，同時(shí)也曾是第二代法規(guī)規(guī)定的家庭福利的唯一內(nèi)容。

成員國(guó)家庭福利安排的差異以及各國(guó)設(shè)置的嚴(yán)苛條件限制使流動(dòng)勞動(dòng)力在家庭福利獲取上存在較高的損失風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要可概括為以下三點(diǎn)。

第一，較高的資格門(mén)檻限制了家庭福利可獲得性。首先，幾乎所有歐盟國(guó)家都對(duì)申請(qǐng)人及其子女有居住要求。如英國(guó)、立陶宛規(guī)定來(lái)自歐盟的公民必須獲得居住權(quán)且在本國(guó)居住至少3個(gè)月才可申請(qǐng)兒童福利；德國(guó)、奧地利、英國(guó)還要求歐盟公民獲得慣常居住權(quán)后才可申請(qǐng)兒童福利；瑞典的定額育兒津貼以居留權(quán)為基礎(chǔ)，子女在瑞典與父母同住方有權(quán)獲得。此外，斯洛文尼亞、羅馬尼亞等國(guó)要求只有通過(guò)家計(jì)調(diào)查的居民才有權(quán)申請(qǐng)很低水平的家庭福利。同時(shí)，法國(guó)、意大利、丹麥等國(guó)減少或取消高收入家庭的家庭福利。而在嚴(yán)格的居住期限、生計(jì)測(cè)試和工作條件要求外，成員國(guó)對(duì)申請(qǐng)家庭福利的程序性要求也非常嚴(yán)格。比如，移民勞工在瑞典申請(qǐng)基于居住的家庭福利項(xiàng)目時(shí)，必須先經(jīng)過(guò)“生活重心測(cè)試”，即申請(qǐng)人要通過(guò)主要住所、居住時(shí)間、社會(huì)融合程度等指標(biāo)證明自己的生活重心已真正轉(zhuǎn)移到瑞典。再如，奧地利的收入相關(guān)育兒津貼制度非常復(fù)雜，由不同的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組織，還需申請(qǐng)人提供在醫(yī)院檢查時(shí)的出勤證明。對(duì)于成員國(guó)的程序性要求，歐洲著名移民研究機(jī)構(gòu)TRANSWEL 將瑞典劃定為“高程序性要求”、奧地利劃定為“中等程序性要求”，認(rèn)為德國(guó)的程序性要求較低。a 從具體項(xiàng)目的比較看，兒童福利的可獲得性比育兒福利和兒童保育福利要高，這首先是因?yàn)楦鲊?guó)傳統(tǒng)兒童福利制度發(fā)展更健全和成熟，而兒童保育福利從20 世紀(jì)80 年代起才在歐洲國(guó)家建立，目前還有一半的成員國(guó)沒(méi)有相應(yīng)安排。其次是由于有關(guān)育兒和兒童保育的福利中很多需經(jīng)過(guò)家計(jì)調(diào)查。從人群的比較看，在所有的家庭福利項(xiàng)目，即使是可獲得性最高的兒童福利，子女與父母同住的、子女與父母分住兩（幾）國(guó)的這兩類(lèi)人群獲得權(quán)益的機(jī)會(huì)完全不同。

第二，能夠被輸出和攜帶的家庭福利項(xiàng)目非常有限。各成員國(guó)家庭福利中僅有兒童福利能夠?qū)ν廨敵觥?018 年歐盟委員會(huì)對(duì)家庭福利輸出的統(tǒng)計(jì)顯示，22 個(gè)成員國(guó)輸出的主要家庭福利項(xiàng)目均為兒童福利。比較家庭福利對(duì)外輸出所覆蓋家庭最多的成員國(guó)a 的輸出結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人往往同時(shí)申請(qǐng)幾項(xiàng)家庭福利項(xiàng)目，其中兒童福利為必申項(xiàng)目，其他項(xiàng)目則占比極小。如，盧森堡向92167 個(gè)家庭輸出家庭福利，其中有92167 份兒童福利和2951 份育兒福利；德國(guó)向233315 個(gè)家庭輸出家庭福利，其中233315 份兒童福利和4710 份育兒福利。

第三，成員國(guó)間信息對(duì)接障礙導(dǎo)致的損失。以德國(guó)和保加利亞為例，德國(guó)是歐盟第二大家庭福利輸出國(guó)，2013 年，有24736 名保加利亞國(guó)民在德國(guó)獲得了兒童津貼，但其中只有3.9%是輸出給居住在保加利亞的子女。福利輸出占比較低的最大原因是兩國(guó)福利立法差異和由此導(dǎo)致的信息對(duì)接困難。首先，保加利亞的兒童福利需經(jīng)過(guò)家計(jì)調(diào)查，因此流動(dòng)勞動(dòng)者在他國(guó)的收入水平對(duì)于確權(quán)至關(guān)重要。而德國(guó)家庭福利的提供無(wú)需經(jīng)過(guò)收入測(cè)試，故德國(guó)主管家庭福利的部門(mén)并不采集領(lǐng)取者的收入信息。對(duì)于在德國(guó)和保加利亞間往返勞動(dòng)的流動(dòng)勞動(dòng)力，由于在德期間收入信息的缺乏，他們很難在保加利亞成功申請(qǐng)到家庭福利。

成員國(guó)在家庭福利制度轉(zhuǎn)化和執(zhí)行上的核心問(wèn)題在于福利標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)和福利的可輸出性。為此，以?shī)W地利為代表的成員國(guó)呼吁并踐行家庭福利指數(shù)化，并在2019 年不顧歐盟反對(duì)強(qiáng)行通過(guò)并正式施行指數(shù)化法案。家庭指數(shù)化是指規(guī)定一個(gè)具體的指數(shù)，將成員國(guó)支付的福利轉(zhuǎn)化為適應(yīng)子女居住國(guó)實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力水平的福利，這有悖于歐盟為本國(guó)公民和生活在其他成員國(guó)的子女提供同等的福利水平的規(guī)定。如奧地利公布的丹麥指數(shù)為1.326，而對(duì)保加利亞的指數(shù)為0.45。這意味著同樣工作和居住情況的流動(dòng)勞動(dòng)力，僅因子女所在地不同將產(chǎn)生幾倍的福利差距。家庭福利指數(shù)化是對(duì)歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)體制支柱原則之平等待遇原則的直接挑戰(zhàn)和對(duì)抗，盡管歐盟委員會(huì)向奧地利啟動(dòng)侵權(quán)程序，但奧地利在后續(xù)的3 次回復(fù)中并未給出實(shí)質(zhì)性解決方案。

（五）不同項(xiàng)目、人群的協(xié)調(diào)水平比較

歐盟三代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法規(guī)對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)力提供的協(xié)調(diào)水平不斷提高，在某種程度上已完成從有限包容向全面包容的轉(zhuǎn)變。但盡管如此，從以上歐盟具體項(xiàng)目制度安排和成員國(guó)實(shí)際制度轉(zhuǎn)化效果來(lái)看，歐盟在不同社會(huì)保障項(xiàng)目和不同就業(yè)類(lèi)型人群上的協(xié)調(diào)辦法和協(xié)調(diào)水平差異較大。

1. 不同項(xiàng)目協(xié)調(diào)水平比較

研究移民社會(huì)保障問(wèn)題的國(guó)際知名學(xué)者Robert Holzmann 曾提出評(píng)價(jià)社會(huì)保障國(guó)際合作水平的兩個(gè)核心指標(biāo)為社會(huì)保障的可獲得性、可攜帶性，c 而歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制還以其部分社會(huì)保障權(quán)益的可輸出性著稱(chēng)。本節(jié)以可獲得性、可攜帶性、可輸出性a 為指標(biāo)評(píng)估歐盟在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和家庭福利項(xiàng)目上的協(xié)調(diào)水平，結(jié)果見(jiàn)表5。

首先，在可獲得性、可攜帶性、可輸出性三個(gè)指標(biāo)上綜合表現(xiàn)最好的項(xiàng)目為養(yǎng)老金項(xiàng)目。養(yǎng)老金是長(zhǎng)期繳費(fèi)型社會(huì)保障項(xiàng)目，流動(dòng)勞動(dòng)力個(gè)體和成員國(guó)的權(quán)利- 義務(wù)關(guān)系最為明確，成員國(guó)需要額外承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本最少，故在該項(xiàng)目上合作意愿最高。其次，醫(yī)療保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)水平僅次于養(yǎng)老金。醫(yī)療保險(xiǎn)在可獲得性、可攜帶性上與養(yǎng)老金表現(xiàn)相仿，但通常不具備可輸出性。醫(yī)療保險(xiǎn)可獲得性較高的根本原因在于實(shí)行保險(xiǎn)主管?chē)?guó)報(bào)銷(xiāo)制度，這大大降低醫(yī)療服務(wù)提供國(guó)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。最后，家庭福利的協(xié)調(diào)水平最低。家庭福利往往是稅收籌資的非繳費(fèi)型福利項(xiàng)目，往往不具備可攜帶性。成員國(guó)在家庭福利可獲得性、可輸出性上設(shè)置的門(mén)檻最高，兒童與父母分住兩（多）國(guó)的家庭很難成功申請(qǐng)到家庭福利并輸出。

從養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭福利三個(gè)項(xiàng)目的具體制度安排可以推論，在歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)水平上，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目＞社會(huì)福利項(xiàng)目，且權(quán)利- 義務(wù)越明確和對(duì)等的項(xiàng)目，在可獲得性、可攜帶性、可輸出性上表現(xiàn)越好；反之，權(quán)責(zé)界定模糊或成員國(guó)有更高經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目對(duì)移民勞工而言更難獲得和輸出。此外，社會(huì)救助類(lèi)項(xiàng)目不可獲得，它作為成員國(guó)的“核心福利內(nèi)容”，不在歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制的覆蓋范圍。社會(huì)救助不可輸出的根源在于跨國(guó)申請(qǐng)社會(huì)救助待遇極易誘發(fā)低福利區(qū)域居民的“搭便車(chē)”行為，有較強(qiáng)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2. 不同身份人群協(xié)調(diào)水平比較

盡管根據(jù)歐盟立法規(guī)定，歐盟公民無(wú)論其經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)地位，應(yīng)該與東道國(guó)國(guó)民享有平等的社會(huì)保障待遇，但實(shí)際上歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力內(nèi)部獲得福利的機(jī)會(huì)并不一致。從根本上說(shuō)，歐盟的社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制的篩選依據(jù)仍然是經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，并以職業(yè)、國(guó)籍、移入國(guó)和居住期限的不同組合將流動(dòng)勞動(dòng)力劃分在不同的福利圈層中。

第一，歐盟立法本身即存在對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)力經(jīng)濟(jì)狀況的最低要求?！禘C2004/38 號(hào)指令》規(guī)定到東道國(guó)居住3 個(gè)月以上的勞動(dòng)力最好是“經(jīng)濟(jì)自足的”，且“不能對(duì)東道國(guó)的福利體系造成不合理的負(fù)擔(dān)”，因此經(jīng)濟(jì)上無(wú)法自足的歐盟勞動(dòng)力在自由流動(dòng)的權(quán)利上處于劣勢(shì)。而成員國(guó)則在轉(zhuǎn)化歐盟立法后強(qiáng)化其對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)力經(jīng)濟(jì)狀況的偏好，具體表現(xiàn)為，經(jīng)濟(jì)活躍人士＞經(jīng)濟(jì)自給自足人士＞經(jīng)濟(jì)不活躍人士＞社會(huì)救助需求者。此外，成員國(guó)設(shè)置的資格條件和行政審查限制了流動(dòng)勞動(dòng)力的福利可獲得性。成員國(guó)在歐盟的原則性規(guī)定之下設(shè)置新的資格條件，特別是有關(guān)繳費(fèi)的、居住期限的要求，使得相對(duì)于本國(guó)國(guó)民而言，流動(dòng)勞動(dòng)力更難獲得相關(guān)福利。其次，成員國(guó)對(duì)非繳費(fèi)型福利的資格要求更為嚴(yán)格，限制了歐盟公民在非繳費(fèi)型福利上的可獲得性和可輸出機(jī)會(huì)。成員國(guó)的行政審查和自由裁量進(jìn)一步增加了福利獲取的難度。最后，除了永久居民外，成員國(guó)將大部分流動(dòng)勞動(dòng)力阻擋在一國(guó)“核心福利”外，包括社會(huì)救助等。

第二，歐盟公民內(nèi)部分層，福利機(jī)會(huì)并不一致。首先，歐盟公民的福利機(jī)會(huì)仍然以歐盟公民中的勞動(dòng)力為核心，以是否參與勞動(dòng)力市場(chǎng)及其在勞動(dòng)力市場(chǎng)的表現(xiàn)為依據(jù)形成分層。在福利機(jī)會(huì)的獲取上，正規(guī)就業(yè)者> 非正規(guī)就業(yè)者> 求職者> 失業(yè)者> 經(jīng)濟(jì)不活躍人士。其次，流動(dòng)勞動(dòng)力的來(lái)源國(guó)影響其福利水平，特別是對(duì)往返就業(yè)者，來(lái)源國(guó)的福利水平和資格條件影響其福利接續(xù)。東道國(guó)對(duì)家庭福利的指數(shù)化做法將進(jìn)一步拉大不同來(lái)源國(guó)勞動(dòng)力的福利差距。再次，東道國(guó)福利水平和慷慨程度決定其福利收益，在不同成員國(guó)從事同樣勞動(dòng)的勞動(dòng)者獲得的福利待遇和機(jī)會(huì)存在較大差距。最后，居住期限的長(zhǎng)短影響多種福利的獲得機(jī)會(huì)，居住期限越長(zhǎng)，福利機(jī)會(huì)越能得到保障，相反，流動(dòng)頻次越高，福利機(jī)會(huì)越受限。

四、疊層式福利邊界：歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)的局限與成因

客觀地說(shuō)，歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制在60 余年的發(fā)展中其協(xié)調(diào)水平在不斷提高，但從第三章分析可知，歐盟社會(huì)保障實(shí)際協(xié)調(diào)水平卻與制度目標(biāo)存在較大距離，如何解釋這種差距或局限？本章借助福利邊界理論闡釋歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)的局限與成因。

（一）歐盟超國(guó)家福利邊界的構(gòu)建與疊層式特質(zhì)

歐洲一體化的發(fā)展挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)上主權(quán)國(guó)家在國(guó)界范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等子系統(tǒng)緊密耦合的關(guān)系，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)一體化中讓渡的權(quán)力使社會(huì)領(lǐng)域的封閉性難以固若金湯。隨著歐洲一體化進(jìn)程的加快，成員國(guó)控制邊界的能力加快衰落，新的超國(guó)家福利邊界逐漸具備形成條件。從超國(guó)家福利邊界建構(gòu)的過(guò)程來(lái)看，這同時(shí)包含兩個(gè)過(guò)程：第一，滲透或打破既有福利國(guó)家的傳統(tǒng)福利邊界；第二，在歐盟層面繪制新的超國(guó)家福利邊界，建立新的封閉關(guān)系。福利是空間政治的代表，超國(guó)家福利邊界的建構(gòu)也在特定的封閉領(lǐng)土空間- 權(quán)力結(jié)構(gòu)- 資格身份的組合下進(jìn)行。

在擴(kuò)大了的區(qū)域領(lǐng)土空間內(nèi)部，歐盟多層次權(quán)力結(jié)構(gòu)、嵌套式公民身份建構(gòu)的福利邊界呈現(xiàn)一種疊層式樣態(tài)（Layered Welfare Boundary）。一方面，歐盟超國(guó)家福利邊界無(wú)法完全拆解國(guó)家福利邊界的基礎(chǔ)，國(guó)家福利邊界內(nèi)部主要系統(tǒng)仍然穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，歐盟層面建構(gòu)超國(guó)家福利邊界的嘗試不斷展開(kāi)，一個(gè)新的超國(guó)家福利邊界業(yè)已形成，其對(duì)國(guó)家福利邊界的滲透還將持續(xù)進(jìn)行（圖2）。故此，歐盟形成的超國(guó)家福利邊界只能是疊層式形態(tài)，這好比將兩個(gè)平行空間疊層在同一平面，身處疊層式福利邊界中的歐盟和國(guó)家都無(wú)法在各自空間內(nèi)獨(dú)立行使權(quán)力，它們不得不共享權(quán)力、共同決策，并圍繞象征性資源展開(kāi)永續(xù)爭(zhēng)奪。身處疊層式福利邊界中的歐盟公民無(wú)法回到國(guó)家封閉式福利邊界時(shí)代，固定生活在本國(guó)邊界內(nèi)的靜止公民難以回避來(lái)自其他成員國(guó)的歐盟公民在本國(guó)獲取福利，生活再難回歸寧?kù)o；而流動(dòng)勞動(dòng)力個(gè)體則難以單獨(dú)依靠其國(guó)家公民身份（組織和經(jīng)辦）或歐盟公民身份（協(xié)調(diào)和監(jiān)管）來(lái)獲得社會(huì)權(quán)利，只有歐盟公民身份與國(guó)家公民身份的嵌套方能為他帶來(lái)保障。

（二）疊層式福利邊界何以造成局限？

歐盟在超國(guó)家的社會(huì)歐洲建構(gòu)上有很高的預(yù)期，但實(shí)際福利供給與歐盟超國(guó)家目標(biāo)設(shè)定之間存在較大差距，這是歐盟疊層式福利邊界的最大局限。流動(dòng)勞動(dòng)力個(gè)體從歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)中獲得的實(shí)際福利水平遠(yuǎn)低于歐盟層面社會(huì)保障協(xié)調(diào)所訂立的非歧視、平等待遇等超國(guó)家目標(biāo)，當(dāng)前歐盟向擁有歐盟公民身份的流動(dòng)勞動(dòng)力提供的協(xié)調(diào)水平是有限的、分層的，比如在不同社會(huì)保障項(xiàng)目上可獲得性、可攜帶性、可輸出性的差異以及流動(dòng)勞動(dòng)力群體內(nèi)部基于職業(yè)身份、往返國(guó)家、流動(dòng)頻次等出現(xiàn)的權(quán)利分化。歐盟福利邊界的疊層式樣態(tài)是解釋歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制只能實(shí)行有限協(xié)調(diào)的理論根源，這種疊層式福利邊界導(dǎo)致其很難在系統(tǒng)內(nèi)部提供一致的、無(wú)差異的福利產(chǎn)品，身處于疊層空間中不同坐標(biāo)的個(gè)體可能處于疊層福利邊界的不同權(quán)利層級(jí)中。

1. 疊層式福利邊界下超國(guó)家權(quán)力的有限性

在疊層式福利邊界下，歐盟在超國(guó)家層面形成了事實(shí)上的審查性權(quán)力、監(jiān)管性權(quán)力。而成員國(guó)仍然掌握核心的福利資源分配權(quán)，且各國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)的獨(dú)特性在超國(guó)家體系下受到尊重和保護(hù)。這種安排使歐盟在社會(huì)保障協(xié)調(diào)領(lǐng)域高度依賴成員國(guó)政府，主要包括政治依賴和財(cái)政依賴。在政治上，歐盟超國(guó)家機(jī)構(gòu)的代表來(lái)自成員國(guó)政府，成員國(guó)代表在歐盟機(jī)構(gòu)的任職使超國(guó)家決策充分考慮和接納成員國(guó)利益，并通過(guò)采用多種正式的和非正式的辦法影響決策。一個(gè)很典型的事實(shí)是，在越來(lái)越多社會(huì)政策提案適用“普通立法程序”和“多數(shù)有效原則”的背景下，流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障協(xié)調(diào)是迄今為止極少數(shù)仍然適用“特別立法程序”和“一致通過(guò)原則”的政策領(lǐng)域，特別是“一致通過(guò)原則”，這使在該問(wèn)題上超國(guó)家意志很難超越國(guó)家意志。

此外，超國(guó)家決策必須依靠成員國(guó)政府來(lái)貫徹，成員國(guó)對(duì)歐盟立法的轉(zhuǎn)化程度有較大的自由裁量空間，且歐盟機(jī)構(gòu)缺乏基層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必須依靠成員國(guó)的行政部門(mén)落實(shí)超國(guó)家決策，因此，成員國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域有非常高的自主權(quán)力。在財(cái)政上，歐盟在福利領(lǐng)域沒(méi)有建立新的財(cái)政機(jī)制和再分配系統(tǒng)，歐盟不對(duì)任何個(gè)人提供直接的物質(zhì)保障。流動(dòng)勞動(dòng)力的社會(huì)保障給付依靠相關(guān)國(guó)家的社會(huì)保障資金，歐盟在社會(huì)保障領(lǐng)域沒(méi)有財(cái)權(quán)，而只有對(duì)國(guó)家福利分配和對(duì)接安排的監(jiān)管性權(quán)力。缺少經(jīng)濟(jì)資本和政治資本的足夠支撐，超國(guó)家機(jī)構(gòu)僅憑借監(jiān)管性權(quán)力很難完全掌控超國(guó)家福利邊界的劃定權(quán)，也由于決策權(quán)、監(jiān)管審查權(quán)、再分配權(quán)、執(zhí)行權(quán)的分散，使歐盟在社會(huì)保障領(lǐng)域的合作只能采取協(xié)調(diào)的手段。權(quán)力的分散與相互制衡使超國(guó)家、國(guó)家兩個(gè)層面的制度在移植和銜接上無(wú)法達(dá)到理論上的順暢，相反，超國(guó)家、國(guó)家層面的制度糾葛造成了歐盟公民社會(huì)保障資格和權(quán)利空間轉(zhuǎn)移的不平等，同時(shí)也使超國(guó)家福利邊界無(wú)法進(jìn)一步流動(dòng)。

2. 疊層式福利邊界對(duì)國(guó)家福利邊界的有限滲透性

疊層式福利邊界的效力受制于福利國(guó)家福利邊界的穩(wěn)固性，換言之，歐盟對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家福利邊界的滲透和打破是有限的。第一，國(guó)家只向超國(guó)家機(jī)構(gòu)讓渡了有限的社會(huì)主權(quán)（福利決策權(quán)而非福利分配權(quán)），國(guó)家仍然是福利資源的唯一掌握者和提供者。同時(shí)，國(guó)家福利邊界對(duì)進(jìn)入本國(guó)的“外部人”的篩選功能得到大部分保留，成員國(guó)可自主決定對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)力施加居住條件、工作年限等條件限制，這是福利國(guó)家在一體化和全球化中的底線。另外，對(duì)于大多數(shù)在本國(guó)境內(nèi)非流動(dòng)的本國(guó)公民，權(quán)力- 資格身份聯(lián)結(jié)機(jī)制構(gòu)建的國(guó)家與公民間社會(huì)再分配和社會(huì)團(tuán)結(jié)生產(chǎn)系統(tǒng)仍然穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。相比于經(jīng)濟(jì)、政治等子系統(tǒng)，國(guó)家福利邊界是國(guó)家主權(quán)在全球化中的最后防線，盡管歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)制度部分突破了福利邊界的封閉性，但仍不足以動(dòng)搖國(guó)家福利邊界的有序穩(wěn)固。第二，國(guó)家福利制度的不同類(lèi)型間接地強(qiáng)化了國(guó)家福利邊界的封閉性。由于成員國(guó)仍然保留對(duì)本國(guó)社會(huì)保障建制的絕對(duì)主權(quán)，成員國(guó)中主流的社會(huì)民主福利模式、大陸保守福利模式和自由主義福利模式與中東歐國(guó)家的福利制度存在較大差異，這造成國(guó)家制度彼此間匹配的難題，這些制度性障礙也使歐盟超國(guó)家福利邊界在內(nèi)部建構(gòu)中的“去邊界化”目標(biāo)難以達(dá)成。

3. 疊層式福利邊界下復(fù)雜制度網(wǎng)絡(luò)的多重削弱性

疊層式福利邊界在制度上呈現(xiàn)為超國(guó)家、國(guó)家、國(guó)家間多尺度上的制度復(fù)雜糾葛。隨著制度復(fù)雜性的增加，流動(dòng)勞動(dòng)力個(gè)體能夠獲得的福利內(nèi)容也隨之削減。首先，歐盟立法的含混性、原則性表達(dá)給了成員國(guó)解釋立法和縮小適用范圍的空間。成員國(guó)最經(jīng)典的合法規(guī)避案例為對(duì)于“工人”和“家庭成員”的解讀，由于歐盟未對(duì)工人和家庭成員做明確釋義，各成員國(guó)由此對(duì)工人設(shè)置更高的復(fù)雜標(biāo)準(zhǔn)，從而將從事非穩(wěn)定的、未能“有效工作”的勞動(dòng)類(lèi)型排除在適用范圍外，如自雇從業(yè)者。成員國(guó)對(duì)家庭成員的嚴(yán)格規(guī)定則導(dǎo)致離異家庭和同居家庭子女難以獲得家庭福利。其次，歐盟立法必須內(nèi)化到成員國(guó)立法中后才能生效，成員國(guó)的彈性移植將降低“超國(guó)家性”。降低“超國(guó)家性”的合法手段包括設(shè)置更長(zhǎng)的繳費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定更長(zhǎng)的居住時(shí)間、審查申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)狀況、增加附加條件、增加申請(qǐng)的行政程序和難度、限制具體項(xiàng)目的適用對(duì)象等。最后，盡管歐盟通過(guò)社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程和開(kāi)放式協(xié)調(diào)等手段降低了成員國(guó)福利體制的差異水平，但各國(guó)福利制度有各自的內(nèi)在規(guī)范，國(guó)家間體制兼容不足造成的福利差異在疊層式邊界下難以避免。

五、結(jié)論

歐盟是區(qū)域社會(huì)保障國(guó)際合作的先驅(qū)和領(lǐng)航者。在歐盟超國(guó)家政治實(shí)體框架下，歐盟流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制超越了一般社會(huì)保障國(guó)際合作以互惠為主的價(jià)值理念，在歐盟國(guó)家間和超國(guó)家層面形成具有強(qiáng)制效力的實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)，在空間上創(chuàng)造了更大的人員流動(dòng)范圍，賦予流動(dòng)勞動(dòng)力群體更全面的社會(huì)保障權(quán)益，又進(jìn)而促進(jìn)和鞏固了歐洲一體化成果。歐盟60 余年的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)和理論理念為社會(huì)保障國(guó)際合作乃至全球治理的發(fā)展貢獻(xiàn)了寶貴的“正資產(chǎn)”。然而正因如此，才更需要全面學(xué)習(xí)和審視歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)中的具體制度安排，客觀看待超國(guó)家體下社會(huì)保障協(xié)調(diào)的“能”與“不能”，深刻理解歐盟協(xié)調(diào)水平局限的理論與制度根源。除了歐盟協(xié)調(diào)水平的既有局限外，當(dāng)前歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)還在面臨逆全球化和民粹主義等新挑戰(zhàn)，一個(gè)有待觀察的問(wèn)題是，歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性和彈性是否賦予歐盟在危機(jī)中尋找新路徑的能力？這需要學(xué)界持續(xù)保持對(duì)歐盟社會(huì)保障問(wèn)題的關(guān)注。

（責(zé)任編輯：郭 林）

［基金項(xiàng)目］ 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障協(xié)同合作政策優(yōu)化研究”（22CGL059）。