社會保障學(xué)科發(fā)展的三個(gè)轉(zhuǎn)向

童星

［摘 要］ 在中國式社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會保障的實(shí)踐和理論研究隨之發(fā)展。當(dāng)前，社會保障學(xué)科發(fā)展將呈現(xiàn)以下三個(gè)重要轉(zhuǎn)向。一是關(guān)注并參與人口問題的研究，厘清人口學(xué)的基本概念，把握人口學(xué)的基礎(chǔ)理論。各項(xiàng)公共政策與管理都以人口政策與管理為基礎(chǔ)，社會保障作為福利政策與管理，也不例外。二是任何社會形態(tài)都有其“普照的光”，當(dāng)今我國的“普照的光”已由“小康”轉(zhuǎn)變成“共同富?！?。在其照耀下，社會保障體系建設(shè)的重點(diǎn)將由“擴(kuò)面”“保底”“助弱”轉(zhuǎn)移到“調(diào)結(jié)構(gòu)”上來。三是社會保障的研究范式也相應(yīng)地會由經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向管理學(xué)為主導(dǎo)。

［關(guān)鍵詞］ 社會保障學(xué)科建設(shè)；人口政策；普照的光；結(jié)構(gòu)調(diào)整；研究范式

1978 年黨的十一屆三中全會開啟了改革開放和中國式社會主義現(xiàn)代化的航程。在這一偉大航程中，我國的社會保障事業(yè)取得了驕人的成就，“建成了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、住房在內(nèi)的世界最大的社會保障體系，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋超過9 億人，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋超過13 億人。”a社會保障學(xué)科也隨之蓬勃發(fā)展起來。當(dāng)前，中國式社會主義現(xiàn)代化已經(jīng)進(jìn)入扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的階段，社會保障學(xué)科發(fā)展面臨著重要的轉(zhuǎn)向。

一、關(guān)注并參與人口問題的研究

（一）關(guān)注并參與人口問題研究的必要性

首先，社會保障的絕大多數(shù)議題都與人口問題緊密相連。改革養(yǎng)老金制度、推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)、出臺長期護(hù)理保險(xiǎn)、延遲退休（領(lǐng)取養(yǎng)老金）年齡等，都由人口老齡化導(dǎo)致，與“老齡少子”的人口結(jié)構(gòu)相關(guān)；醫(yī)療保障、大病保險(xiǎn)、流行病防治、殘疾人福利，都和人口質(zhì)量中的健康變量密切相關(guān)；社會救助與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，都涉及到“因病返貧”；失業(yè)特別是結(jié)構(gòu)性失業(yè)，涉及到人口相對過剩和人口結(jié)構(gòu)。

其次，在人口問題上尚未充分認(rèn)識并把握規(guī)律。我們先是鼓勵(lì)生育，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村按人口數(shù)分口糧，城鎮(zhèn)按人口數(shù)供應(yīng)糧油棉布和分配住宅；后轉(zhuǎn)為控制生育，歷經(jīng)溫和的“晚稀少”、a 直接的“獨(dú)生子女”、適度的“開小口、堵大口”等政策；現(xiàn)又鼓勵(lì)生育，由允許單獨(dú)二胎、二胎全部放開，直到大力鼓勵(lì)生育。數(shù)十年間人口政策如此變動(dòng)，反襯出我們尚未完全認(rèn)識人口變化的客觀規(guī)律、人們的生育意愿和生育行為的發(fā)生發(fā)展規(guī)律。

因此，厘清人口學(xué)的基本概念、開展人口基礎(chǔ)理論研究、把握人口發(fā)展規(guī)律，不僅是人口學(xué)界責(zé)無旁貸的職責(zé)，也是社會保障學(xué)界義不容辭的任務(wù)。甚至整個(gè)公共管理學(xué)界也應(yīng)當(dāng)關(guān)注人口問題的研究，因?yàn)楣补芾韺W(xué)科所屬的社會保障（其實(shí)就是福利政策與管理）、衛(wèi)生政策與管理、教育政策與管理等專業(yè)，都是以人口政策與管理為基礎(chǔ)的。不搞清楚人口問題，也就無法搞清楚社會保障問題。

（二）厘清人口學(xué)的基本概念

1. 人口數(shù)量

人口數(shù)量究竟是多好還是少好？視角不同，答案也就不同。人有一雙“手”，可以創(chuàng)造財(cái)富；也有一張“口”，需要消費(fèi)財(cái)富。俗話說得好：“人多好種田，人少好過年?！痹趪?yán)格實(shí)施計(jì)劃生育政策的年代，宋健等人測算出中國適度人口約為7 億人左右。b2022 年，我國人口出現(xiàn)“負(fù)增長”。面對人口“零增長”甚至“負(fù)增長”的現(xiàn)實(shí)，政府眾多部門又在出臺一系列刺激人口增長的政策。

其實(shí)，人口數(shù)量并非越多越好，也非越少越好，而是要“適度”，這已成為人們的共識。但“適度”究竟是相對于什么而言？對此又分歧極大。

如果是相對于人口再生產(chǎn)，容易取得共識，即總和生育率不低于2.1。可一旦聯(lián)系到現(xiàn)有人口規(guī)模是否適度，這僅有的一點(diǎn)共識也會消融。

如果是相對于環(huán)境承載量，那么是依據(jù)自然時(shí)空觀還是社會時(shí)空觀？自然時(shí)空觀變化相對緩慢，而社會時(shí)空觀則變動(dòng)不居?！稗r(nóng)村是廣闊天地，在那里大有作為”，講的是自然空間；“城市資源要素集聚，在那里發(fā)展機(jī)會多”，講的是社會空間。依據(jù)自然時(shí)空觀，不許農(nóng)民“盲流”進(jìn)城；依據(jù)社會時(shí)空觀，則鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。

如果是相對于經(jīng)濟(jì)狀況，則要考慮勞動(dòng)力同土地、資源、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的組合方式，而這些變量及其組合卻是千變?nèi)f化的。

因此，何謂“適度”人口數(shù)量，需要研究；用什么方式實(shí)現(xiàn)“適度”人口數(shù)量，更需要研究。

2. 人口質(zhì)量

抽象地看，關(guān)于人口質(zhì)量，人們有共識，都看重嬰兒死亡率、平均預(yù)期壽命、平均受教育年限這些指標(biāo)的價(jià)值，都承認(rèn)最能影響人口質(zhì)量的當(dāng)屬教育和醫(yī)療。但具體來講，什么樣的教育和醫(yī)療才能有效提升人口質(zhì)量，又是一個(gè)有待深究的問題。對此，中國和西方形成了不同的傳統(tǒng)。c

先看西醫(yī)和中國式教育。它們都設(shè)定理想化的“健康人”或“全面發(fā)展人”，從而設(shè)計(jì)出一套指標(biāo)體系來描述“健康人”或“全面發(fā)展人”。對照“健康人”指標(biāo)，定期體檢，發(fā)現(xiàn)差距就采用醫(yī)藥方法來縮小或者消除這些差距；對照“全面發(fā)展人”指標(biāo)，定期考試，促使學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展、語數(shù)外理化生史地政齊頭并進(jìn)、各科目所有知識點(diǎn)無不通曉，抹殺個(gè)性。

再看中醫(yī)和西方式教育。它們沒有“健康人”和“全面發(fā)展人”的概念及指標(biāo)體系。中醫(yī)通過養(yǎng)生、健體、調(diào)理的方法，實(shí)現(xiàn)體內(nèi)陰陽平衡、經(jīng)絡(luò)暢通，以及人體與外部環(huán)境的平衡協(xié)調(diào)；西方式教育強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)受教育者的特長，揚(yáng)長避短，人盡其用，幫助學(xué)生實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。

中醫(yī)和西方式教育，西醫(yī)和中國式教育，究竟哪個(gè)更好，見仁見智。

3. 人口結(jié)構(gòu)

諸如性別比、老少比、空間分布等，現(xiàn)在都有不盡如人意之處，而且常常越調(diào)結(jié)構(gòu)越不合理。在人口結(jié)構(gòu)這類問題上，是否“自發(fā)的秩序”要優(yōu)于“人為的秩序”，“量力而行”要?jiǎng)儆凇氨M力而為”？

為了搞清楚人口學(xué)的這些基本概念，優(yōu)化人口理論的研究，有必要牢記恩格斯的教誨：“就一切可能來看，我們還差不多處在人類歷史的開端，而將來會糾正我們的錯(cuò)誤的后代，大概比我們有可能經(jīng)常以極為輕視的態(tài)度糾正其認(rèn)識錯(cuò)誤的前代要多得多。”a

（三）人口研究的理論基礎(chǔ)

在中國，人口研究的理論基礎(chǔ)是馬克思和恩格斯創(chuàng)立的歷史唯物主義，特別是恩格斯晚年在審視了民族學(xué)家兼人類學(xué)家摩爾根《古代社會》研究成果以后寫就的科學(xué)著作《家庭、私有制和國家的起源》。他在該著作第一版序言中指出：“摩爾根在美國，以他自己的方式，重新發(fā)現(xiàn)了四十年前馬克思所發(fā)現(xiàn)的唯物主義歷史觀，并且以此為指導(dǎo)，在把野蠻時(shí)代和文明時(shí)代加以對比的時(shí)候，在主要點(diǎn)上得出了與馬克思相同的結(jié)果?！眀

恩格斯堅(jiān)持認(rèn)為：“原則不是研究的出發(fā)點(diǎn)，而是它的最終結(jié)果；這些原則不是被應(yīng)用于自然界和人類歷史，而是從它們中抽象出來的；不是自然界和人類去適應(yīng)原則，而是原則只有在適合于自然界和歷史的情況下才是正確的。”c 正是這種堅(jiān)守，使得恩格斯立足于摩爾根等學(xué)者關(guān)于文明史前史的研究成果，以及歷史學(xué)家和考古學(xué)家關(guān)于文明史開端的研究成果，同他和馬克思關(guān)于階級和國家起源的研究成果相綜合，提出：“歷史中的決定性因素，歸根結(jié)底是直接生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。但是，生產(chǎn)本身又有兩種。一方面是生活資料即食物、衣服、住房以及為此所必需的工具的生產(chǎn)；另一方面是人類自身的生產(chǎn)，即種的繁衍。一定歷史時(shí)代和一定地區(qū)內(nèi)的人們生活于其下的社會制度，受著兩種生產(chǎn)的制約。一方面受勞動(dòng)的發(fā)展階段的制約，另一方面受家庭的發(fā)展階段的制約。勞動(dòng)愈不發(fā)展，勞動(dòng)產(chǎn)品的數(shù)量、從而社會的財(cái)富愈受限制，社會制度就愈在較大程度上受血族關(guān)系的支配。然而，在以血族關(guān)系為基礎(chǔ)的這種社會結(jié)構(gòu)中，勞動(dòng)生產(chǎn)率日益發(fā)展起來；與此同時(shí)，私有制和交換、財(cái)產(chǎn)差別、使用他人勞動(dòng)力的可能性、階級對立的基礎(chǔ)等新的社會成分，也日益發(fā)展起來。這些新的社會成分在幾世代中竭力使舊的社會制度適應(yīng)新的條件，直到兩者的不相容性最后導(dǎo)致一個(gè)徹底的變革為止。以血族團(tuán)體為基礎(chǔ)的舊社會，由于新形成的社會各階級的沖突而被摧毀；組成為國家的新社會取而代之，而國家的基層單位已經(jīng)不是血族團(tuán)體，而是地區(qū)團(tuán)體了。在這種社會中，家庭制度完全受所有制的支配，階級對立和階級斗爭從此自由開展起來，這種階級對立和階級斗爭構(gòu)成了直到今日的全部成文歷史的內(nèi)容。”d

二、社?！捌照盏墓狻庇伞靶】怠弊兂伞肮哺弧?/p>

馬克思曾經(jīng)指出：“在一切社會形式中都有一種一定的生產(chǎn)支配著其他一切生產(chǎn)的地位和影響，因而它的關(guān)系也支配著其他一切關(guān)系的地位和影響。這是一種普照的光，一切其他色彩都隱沒其中，它使它們的特點(diǎn)變了樣?！?/p>

例如，個(gè)體經(jīng)濟(jì)和高利貸古已有之，但封建社會的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、資本主義社會的個(gè)體經(jīng)濟(jì)和社會主義社會的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，具有完全不同的性質(zhì)，古代社會的高利貸和資本主義社會的高利貸也迥然不同，其根源就在于它們所生存的環(huán)境被不同的“普照的光”所覆蓋。

馬克思在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中使用的這一方法，對于我們考察中國社會保障實(shí)踐進(jìn)程與學(xué)科發(fā)展具有很好的啟迪作用。覆蓋中國社會保障實(shí)踐和學(xué)科體系的“普照的光”，在開始階段是建設(shè)小康社會和全面小康社會。鑒于我國先后于2000 年建成小康社會、2021 年建成全面小康社會，2021 年進(jìn)入“扎實(shí)推進(jìn)共同富?！毙码A段，與此相應(yīng)，現(xiàn)在社會保障實(shí)踐和學(xué)科體系的“普照的光”已經(jīng)變成了“共富”。

早在中國式現(xiàn)代化啟動(dòng)之初，中央就提出了分三步走的發(fā)展戰(zhàn)略，即1990 年實(shí)現(xiàn)溫飽、2000 年實(shí)現(xiàn)小康、2050 年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。在如期實(shí)現(xiàn)總體小康的基礎(chǔ)上，2002 年，黨的十六大指出：“現(xiàn)在達(dá)到的小康還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康”，從而提出了全面建成小康社會的目標(biāo)。b 在小康、全面小康“普照的光”之下，社會保障實(shí)踐探索和理論研究所關(guān)注的重點(diǎn)問題是以下三個(gè)。

一是“擴(kuò)面”，即“一個(gè)都不能少”。長期以來，我國只有機(jī)關(guān)企事業(yè)單位干部職工才有退休金、公費(fèi)醫(yī)療或勞保醫(yī)療，企業(yè)職工的退休金和勞保醫(yī)療還是由企業(yè)提供。這種產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、且適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的單位制保障，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過程中難以持續(xù)。于是，建立社會化的城鎮(zhèn)職工社會保障制度就成了為國有企業(yè)改革保駕護(hù)航的重要舉措。在小康社會建設(shè)期間，我國完成了城鎮(zhèn)職工社會保障體系的建設(shè)，但尚未能覆蓋到近兩億農(nóng)民工。當(dāng)推進(jìn)到全面小康社會建設(shè)階段，又以“同工同酬”“同工同酬同保障”的原則對待農(nóng)民工，從而將職工基本社會保險(xiǎn)制度由“廣覆蓋”躍升到“全覆蓋”。

自古以來，中國的農(nóng)民都沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)。從德國開始的近現(xiàn)代社會保險(xiǎn)體系建設(shè)也只是覆蓋工薪階層，并沒有將此項(xiàng)保障賦予農(nóng)民。在我國小康社會建設(shè)期間，1986 年，民政部牽頭在江蘇省沙洲縣（現(xiàn)張家港市）召開全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會，確定在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，發(fā)展以社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）為單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)就是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自辦退休養(yǎng)老，這還不能算是社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。歷經(jīng)多年的努力，到1997 年底，已有30 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的2097 個(gè)縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，8288 萬農(nóng)村人口參保，基金累積140 億元，有55 萬多農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。c 盡管如此，此時(shí)的“農(nóng)保”覆蓋面仍然太低，數(shù)億農(nóng)民被排除在外；待遇標(biāo)準(zhǔn)過低，無法保障老人基本生活；基金管理層次過低，社會化基本談不上。2002 年，中共十六大將“全面小康”列為全黨奮斗目標(biāo)，相應(yīng)也明確提出：“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。a 此后，正式啟動(dòng)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（“新農(nóng)保”）。參保對象由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)村干部、民辦教師、復(fù)員軍人等為主，擴(kuò)展到全體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力及其家庭成員，參?？?cè)藬?shù)近8 億；建立起“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼”三方分擔(dān)的籌資機(jī)制，養(yǎng)老基金采用社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，確立了合理的繳費(fèi)基數(shù)和籌資標(biāo)準(zhǔn)，保證老年農(nóng)民的基本生活；并開始考慮與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接問題。

醫(yī)療保障制度肩負(fù)著解除全體人民疾病醫(yī)療后顧之憂和提升人民健康素質(zhì)的重大責(zé)任。在小康社會建設(shè)期間，1994 年，國務(wù)院啟動(dòng)江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省九江市職工醫(yī)療保險(xiǎn)改革（簡稱“兩江醫(yī)改”），確立了現(xiàn)行職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的框架；在全面小康社會建設(shè)期間，2003 年，國務(wù)院啟動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，2007 年，啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，2016 年，又推進(jìn)這兩項(xiàng)試點(diǎn)制度的整合，開始運(yùn)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。截至2021 年底，全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為136297 萬人，約占全國總?cè)丝诘?6%。其中，參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)者為35431 萬人，占全國總參保人數(shù)的26%；其余的74% 參加了居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。c 可謂真正實(shí)現(xiàn)了全民醫(yī)保。

到了改革開放40 周年之際，我國建成了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、住房在內(nèi)的世界最大的社會保障體系，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

二是“保底”，即“?；尽?。新中國建立以后，對于因自然災(zāi)害及其他各種原因?qū)е碌纳钕萑虢^境的個(gè)人及其家庭，政府就以臨時(shí)性的救濟(jì)方式例如災(zāi)害救助予以幫助，保障其基本生存需要；困難人員所在的企事業(yè)單位和農(nóng)村人民公社也會給予各種困難補(bǔ)助。在建設(shè)小康和全面小康社會的進(jìn)程中，臨時(shí)性的救濟(jì)轉(zhuǎn)向制度化的救助，先后建立健全了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度（簡稱“低保”）。城市低保是在20 世紀(jì)末全面推開的，不僅有效地保障了城市困難家庭的基本生活，而且有力地促進(jìn)了國企改革的順利進(jìn)行。2002 年開始全面建設(shè)小康社會。沒有農(nóng)村小康就沒有全面小康，而更多更困難的人群生活在偏僻落后的農(nóng)村，于是將已普及于城市的低保制度向農(nóng)村延伸。到2007 年底，全國31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），2777 個(gè)涉農(nóng)縣（市、區(qū)）全部實(shí)施了農(nóng)村低保制度，保障人數(shù)達(dá)到3566.3 萬人（1608.5 萬戶），實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！薄?008 年起，又對各地農(nóng)村低保實(shí)施“擴(kuò)覆蓋面、提補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”，當(dāng)年發(fā)放的補(bǔ)助資金就由上年的109.1 億元猛增到228.7 億元，翻了一番多。

除了建立健全城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度以外，為了在全面小康社會建設(shè)中不讓一個(gè)人掉隊(duì)，2015 年，習(xí)近平總書記就加大力度推進(jìn)扶貧開發(fā)工作提出“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”，即“對象要精準(zhǔn)，項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)，資金使用要精準(zhǔn)，措施到位要精準(zhǔn)，因村派人要精準(zhǔn)，脫貧成效要精準(zhǔn)”，以及“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”。這就豐富了精準(zhǔn)扶貧的思想內(nèi)涵和操作方法，勾勒出精準(zhǔn)扶貧的基本輪廓。國務(wù)院發(fā)布的《中國的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》指出，中國政府根據(jù)2014 年底貧困人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分別制定了不同的脫貧方案。第一，通過產(chǎn)業(yè)扶持，幫助有勞動(dòng)能力和生產(chǎn)技能的3000 萬貧困人口脫貧；第二，通過轉(zhuǎn)移就業(yè)，幫助1000 萬貧困人口脫貧；第三，通過易地搬遷，幫助“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的約1000萬貧困人口脫貧；第四，通過全部納入低保覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)社保政策兜底脫貧。中國政府承諾，在2015 年已經(jīng)完成1442 萬人脫貧的基礎(chǔ)上，從2016 年起每年都要完成1000 萬以上貧困人口的脫貧任務(wù)。a 到了2017 年，黨的十九大更是把精準(zhǔn)脫貧列為全黨三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，動(dòng)員全黨全國全社會力量，“堅(jiān)持中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制”。b 我國于2020 年底實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽。

三是“助弱”，即扶持“弱勢群體”。在充滿活力和競爭的社會中，始終存在著一些弱勢群體。要建成小康社會，就必須善待和扶持這些弱勢群體。首先就是殘疾人群體；其次則是婦女和兒童群體；隨著老齡化社會的來臨和加劇，又出現(xiàn)了規(guī)模日益龐大的老年人群體。對于這些弱勢群體，我國通過以下途徑予以保護(hù)和扶持：立法，國家先后出臺了《殘疾人保障法》《婦女權(quán)益保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》《老年人權(quán)益保障法》等法律法規(guī)；健全組織機(jī)構(gòu)，不僅成立了殘聯(lián)、婦聯(lián)、關(guān)工委、老齡協(xié)會等組織，而且在政府相關(guān)部門內(nèi)設(shè)立了專門的工作機(jī)構(gòu)；設(shè)立一系列針對這些弱勢群體的福利保障項(xiàng)目；鼓勵(lì)慈善公益幫扶這些弱勢群體。

2021 年，中國式現(xiàn)代化跨越全面小康進(jìn)入實(shí)現(xiàn)共同富裕階段。在共同富?！捌照盏墓狻敝拢绫Ｖ饕P(guān)注點(diǎn)也由“擴(kuò)面、保底、助弱”轉(zhuǎn)向“調(diào)結(jié)構(gòu)”。社會保障作為國民收入二次分配的重要組成部分，原本就是為了縮小初次分配所造成的貧富差距，從而有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕。然而現(xiàn)有的社會保障體系中有些安排不僅沒有縮小甚至反而擴(kuò)大了初次分配所造成的貧富差距。盡管這種現(xiàn)象的產(chǎn)生在當(dāng)初具有一定的合理性，可在當(dāng)前扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的大背景下卻不能再持續(xù)下去了，必須予以改革調(diào)整。

一是群體身份結(jié)構(gòu)間的差距懸殊。由人員身份差異帶來的社會保障待遇差距懸殊，成了實(shí)現(xiàn)共同富裕的一大障礙。首先是城鄉(xiāng)不同戶籍勞動(dòng)者之間，不僅存在著同工不同酬的現(xiàn)象，而且存在著同工同酬但不同福利的現(xiàn)象，如城鎮(zhèn)勞動(dòng)者一般都有數(shù)千元一月的養(yǎng)老金，農(nóng)村勞動(dòng)者的月養(yǎng)老金少的只有100 多元，多的也只能剛剛達(dá)到千元；其次，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者內(nèi)部還有機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間的差距懸殊，盡管已實(shí)施“并軌”政策多年，其養(yǎng)老金差距仍在2—3 倍以上；再次，國企職工與民企職工之間，體制內(nèi)人員與體制外人員之間（特別突出的是在編人員與不在編人員之間），社會保障待遇也是差距過大；最后，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及平臺經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)和發(fā)展，就業(yè)形態(tài)也發(fā)生了巨大的變化，自由職業(yè)者和從事零工、勞務(wù)派遣與非正規(guī)就業(yè)人群顯著增多，其在新就業(yè)人群中的占比愈來愈高，基于正式勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)上的現(xiàn)行社會保障體系尤其是社會保險(xiǎn)體系難以覆蓋他們，這就擴(kuò)大了全社會勞動(dòng)者之間的社會保障待遇差距，從而嚴(yán)重影響了共同富裕的水平。

二是地域結(jié)構(gòu)間的差距懸殊。由于全國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不平衡和分級財(cái)政體制，導(dǎo)致地域之間的社會保障水平差距懸殊。盡管養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌已經(jīng)推進(jìn)多年，但迄今為止，效果仍不盡如人意，還停留在省級統(tǒng)籌、全國調(diào)劑階段；其他社會保險(xiǎn)項(xiàng)目盡管也在推進(jìn)省級統(tǒng)籌，效果同樣不盡如人意，還停留在市級統(tǒng)籌、省級調(diào)劑階段；社會救助和社會福利項(xiàng)目則是由更小的地域各自根據(jù)自身財(cái)政實(shí)力予以實(shí)施?；凇按髷?shù)原理”的具有同舟共濟(jì)功能的社會保障體系，當(dāng)然統(tǒng)籌的層次越高越好、范圍越大越好；作為國家基本制度安排的社會保障制度，也理應(yīng)全國一致；互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)也為實(shí)施全國統(tǒng)一的社會保障制度、縮小地域間的差距懸殊提供了技術(shù)支撐。現(xiàn)在的問題并非出在技術(shù)方面，而是出在體制、機(jī)制和利益考量方面，這些非技術(shù)的問題，就應(yīng)當(dāng)借助于“普照的光”，在推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中通過體制改革、機(jī)制創(chuàng)新、利益調(diào)整來解決。

三是某些社會保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)本身就存在著缺陷，導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。比如住房公積金、企業(yè)年金等項(xiàng)目，都是有的單位有、有的單位無，有住房公積金、企業(yè)年金的單位，也是有的單位多、有的單位少，從而在不同的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位工作的員工中產(chǎn)生了很大的不公平；又如住房公積金的使用，讓有錢購房、裝修的家庭獲利，沒錢購房、裝修的家庭反倒不能獲利。而且相關(guān)的法律規(guī)定過于抽象，監(jiān)管流于形式。

所有這些不合理的結(jié)構(gòu)，在當(dāng)前扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的“普照的光”之下，已然成為社會保障實(shí)踐探索和理論研究需要重點(diǎn)解決的問題。

三、社保研究的主導(dǎo)范式由經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)轉(zhuǎn)向管理學(xué)

筆者曾經(jīng)提出：“我們可以將全部社會保障工作理解為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，解決社會問題，實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)。”

社會保障學(xué)界一向就有多學(xué)科合作、跨學(xué)科研究的傳統(tǒng)?！斑\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段”離不開經(jīng)濟(jì)學(xué)，“解決社會問題”離不開社會學(xué)，“實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)”離不開政治學(xué)，社會保障本身又是政府主導(dǎo)的管理行為，因而也離不開管理學(xué)。事實(shí)上，這些年來，社會保障研究的視角主要也是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等四種。

政治學(xué)視角認(rèn)為社會保障是國家或政府對公民“履行確保其最低經(jīng)濟(jì)生活水平的一種社會責(zé)任”，也是國家或政府彰顯其人民性、有效行使其社會治理職能的必要手段，以國家責(zé)任、公民權(quán)利、社會公平為導(dǎo)向。政治學(xué)的研究視角貢獻(xiàn)了社會保障體系的公平性。

經(jīng)濟(jì)學(xué)視角認(rèn)為社會保障是一種經(jīng)濟(jì)分配形式，是指“國家和社會通過立法對國民收入進(jìn)行分配和再分配”，因而強(qiáng)調(diào)社會保障要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，分配和再分配不能超越社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)體系所能提供的物質(zhì)基礎(chǔ)，有多少錢辦多少事，否則必然難以持續(xù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角貢獻(xiàn)了社會保障體系的可持續(xù)性。

社會學(xué)視角認(rèn)為社會保障是解決社會問題的一項(xiàng)制度安排，是國家向一部分遭遇社會問題、生活處于窘境的社會成員“提供基本物質(zhì)生活保障的一套社會福利制度”，強(qiáng)調(diào)以人為本，靶向準(zhǔn)確，包括人群靶向和需求靶向都準(zhǔn)確。社會學(xué)的研究視角貢獻(xiàn)了社會保障體系的有效性。

管理學(xué)視角認(rèn)為國家向國民提供基本生活保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，離不開必要的管理，即需要確定目標(biāo)，弄清楚所有利益相關(guān)者各自的訴求（最高與最低及其間能夠容忍的閾值），從而調(diào)動(dòng)一切可以利用的資源，在法律法規(guī)所允許的邊界范圍內(nèi)，完美地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并盡可能地滿足所有利益相關(guān)者的合理需求。管理學(xué)的研究視角貢獻(xiàn)了社會保障體系的可操作性。

總之，介入社會保障領(lǐng)域研究的各學(xué)科盡管視角不同，套路有別，結(jié)論也各不相同，但都為社會保障體系和學(xué)科的建立與發(fā)展做出了自己特有的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，在社會保障體系的不同領(lǐng)域和發(fā)展的不同階段，這些學(xué)科的地位和作用還是有區(qū)別的。

先看在社會保障體系的不同領(lǐng)域。眾所周知，社會保障體系有三個(gè)主干，即社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利。在社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)籌集、待遇給付及基金運(yùn)營領(lǐng)域的研究中，顯然經(jīng)濟(jì)學(xué)占據(jù)主導(dǎo)地位；在社會救助領(lǐng)域的研究中，看到的多為社會學(xué)者；而社會福利領(lǐng)域的研究，經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)交相輝映。社會保障體系向保障對象提供的無非是資金和服務(wù)這兩種主要形式。涉及到資金，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的優(yōu)勢凸顯；涉及到服務(wù)，社會學(xué)則有了較多的話語權(quán)。

再看社會保障體系發(fā)展的不同階段。長期以來，社會保障研究中都是經(jīng)濟(jì)學(xué)話語為主導(dǎo)。其原因主要在于：第一，在小康社會建設(shè)的初期，我國就確立起“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的路線方針，開啟了經(jīng)濟(jì)體制改革，并在改革過程中逐步明確了“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式是建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，這個(gè)大背景使得不僅在社會保障領(lǐng)域，甚至在整個(gè)社會科學(xué)界都是經(jīng)濟(jì)學(xué)大行其道；第二，20 世紀(jì)末，正值國企改革攻堅(jiān)之際，中央提出要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障體系，從城鎮(zhèn)企業(yè)職工開始，擺脫單位化，建立社會化的社會保障體系，既為國企改革保駕護(hù)航，也為未來機(jī)關(guān)事業(yè)單位和廣大農(nóng)村的社會保障體系框架打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，這個(gè)關(guān)鍵舉措進(jìn)一步鞏固了經(jīng)濟(jì)學(xué)在社會保障研究中的主導(dǎo)地位；第三，上述先以城鎮(zhèn)職工為主體、將來涵蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位和廣大農(nóng)村的社會保障體系框架是以社會保險(xiǎn)為主干的，這又恰恰是經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢之所在。所以，經(jīng)濟(jì)學(xué)居于社會保障研究領(lǐng)域長期“霸主”地位得以奠定。

2002 年以來，國家進(jìn)入全面小康社會建設(shè)時(shí)期，社會保障的研究也隨之轉(zhuǎn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)話語為主、社會學(xué)話語為輔的發(fā)展階段。這是因?yàn)椋旱谝唬】抵饕前l(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善人民群眾的物質(zhì)消費(fèi)狀況，而全面小康則意味著發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會文化等各項(xiàng)事業(yè)、滿足人民群眾對美好生活的需求、提升人民群眾整體的生活質(zhì)量。因此，政府開始了由建設(shè)型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)型，越來越關(guān)注提供各種公共服務(wù)，這個(gè)大背景為社會學(xué)更多地介入社會保障領(lǐng)域的研究提供了契機(jī)。第二，社會保障體系自身的建設(shè)也由社會保險(xiǎn)擴(kuò)展為社會保障，保險(xiǎn)主要解決資金的問題，保障則是除了解決好資金問題，還要提供好服務(wù)。如果將社會保障體系比作一個(gè)有機(jī)體，那么社會保險(xiǎn)猶如骨架，社會救助、社會福利等猶如皮肉，搭建骨架必然在前，強(qiáng)身健體緊隨其后，社會學(xué)也就有了更廣闊的用武之地。所以，近20 年來，社會保障研究呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)學(xué)話語為主、社會學(xué)話語為輔的局面。

既然今后在共同富?！捌照盏墓狻敝?，社會保障的重點(diǎn)將由“擴(kuò)面”“保底”“助弱”轉(zhuǎn)向“調(diào)結(jié)構(gòu)”，那么，管理學(xué)話語在社會保障研究中也將會越來越強(qiáng)勢，發(fā)揮越來越大的作用。究其原因，主要包括如下幾點(diǎn)。

第一，社會保障結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)涉到多主體、多方面的利益兼顧與平衡，這是典型的政策與管理問題。利益相關(guān)者各方包括國民、用人單位、政府，國民中又包括體制內(nèi)外人員、正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)人員、就業(yè)人員與退休人員以及未成年人等，各自都有其最高期望值和最低需求。這就要求相應(yīng)的政策與管理通盤考慮，在滿足各自底線需求的前提下，盡可能實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，提升社會總福利量。作為一項(xiàng)社會政策，社會保障還需要同其他公共政策乃至經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)調(diào)，正如貝弗里奇所言，“構(gòu)建一個(gè)人們完全滿意的社會保障計(jì)劃還取決于其他社會問題的解決”。a 因此，社會保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)力布局和城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會穩(wěn)定、國民健康、精神文明建設(shè)等，都要求得到統(tǒng)籌兼顧。

第二，社會保障結(jié)構(gòu)調(diào)整的方案措施必須在需求目標(biāo)、可用資源、約束條件間進(jìn)行配組優(yōu)選，這更得借助于管理學(xué)的理論和方法。在一定意義上說，管理學(xué)就是在既定約束條件下進(jìn)行資源的最優(yōu)配置以確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的學(xué)問與藝術(shù)，可操作性是管理學(xué)所追求的特質(zhì)。

第三，社會保障結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)施路徑必須統(tǒng)籌沿襲與調(diào)整、新人與老人、客觀與主觀、可能與現(xiàn)實(shí)等方方面面的矛盾與沖突，這也離不開管理學(xué)的研究范式。在社會保障的結(jié)構(gòu)調(diào)整中，有了統(tǒng)籌兼顧多主體、多方面利益的政策，也有了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、可用資源、約束條件間最優(yōu)組合的方案，這仍不夠，還需要處理方方面面的矛盾與沖突。例如，有關(guān)醫(yī)?；鹛岣唛T診報(bào)銷比例、縮減個(gè)人賬戶規(guī)模的改革，其思路理念和政策方案都沒有問題，也有利于參保人員的切身利益，但在某些工業(yè)基地城市的退休人員群體中引發(fā)了不滿和抱怨，這就同在實(shí)施路徑中沒有處理好上述矛盾有關(guān)。

因此，在扎實(shí)推進(jìn)共同富?！捌照盏墓狻敝拢诤暧^人口形勢的深刻變化，為適應(yīng)社會保障體系建設(shè)越來越以“調(diào)結(jié)構(gòu)”為重點(diǎn)，社會保障的研究也必須轉(zhuǎn)向以管理學(xué)為主導(dǎo)的范式。

（責(zé)任編輯：郭 林）

［基金項(xiàng)目］ 國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國社會保障體系建設(shè)與扎實(shí)推進(jìn)共同富?！保?1STA002）。