創(chuàng)新北京城市更新投融資模式

黃有紅

城市更新是一項(xiàng)長(zhǎng)周期、系統(tǒng)化、復(fù)雜性的工程，收益難以覆蓋更新成本也就是業(yè)內(nèi)通常所言的“賬難算平”，是城市更新中最核心的問(wèn)題。在新的發(fā)展階段，北京深入推進(jìn)城市更新，建立健全政策法規(guī)體系，穩(wěn)步推進(jìn)城市更新的各項(xiàng)任務(wù)，取得良好成效，但投融資問(wèn)題始終是北京城市更新中存在的瓶頸之一。2024 年《北京市政府工作報(bào)告》中提出，北京今年將“深化城市更新行動(dòng)，積極探索社會(huì)資本參與新模式和新路徑”。如何創(chuàng)新城市更新投融資模式是北京深化城市更新行動(dòng)中的重要命題。

現(xiàn)有“三類(lèi)八種”投融資模式

隨著新版北京城市總體規(guī)劃的頒布實(shí)施，北京的城市藍(lán)圖呈現(xiàn)出“總量鎖死、布局鎖定”倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整的城市建設(shè)“新時(shí)期”，在全國(guó)較早啟動(dòng)了城市更新，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，已經(jīng)形成了“三類(lèi)八種”典型的城市更新投融資模式。

第一類(lèi)是政府主導(dǎo)的投融資模式。包括政府直投、地方專(zhuān)債、授權(quán)國(guó)企三種具體模式。

從政府直投模式看，其資金主要來(lái)源于中央預(yù)算內(nèi)資金、中央專(zhuān)項(xiàng)資金、地方財(cái)政資金、各級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金等。其特點(diǎn)是啟動(dòng)快，政府易整體把控與推動(dòng)。當(dāng)前，北京城市更新中的大批綜合整治項(xiàng)目、公益性較強(qiáng)的民生項(xiàng)目都是由政府直投。

從地方專(zhuān)債模式看，其核心是發(fā)行城市更新專(zhuān)項(xiàng)債券，以商業(yè)租賃、物管等經(jīng)營(yíng)性收入及土地出讓收入等償債。其特點(diǎn)是專(zhuān)款專(zhuān)用、成本低，適用于具有一定盈利能力，能夠覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債本息、實(shí)現(xiàn)資金自平衡的項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京2022 年發(fā)行908 億元，2023 年新增地方政府債務(wù)限額1117 億元，部分用于棚戶(hù)區(qū)改造和老舊小區(qū)改造等城市更新項(xiàng)目。

從授權(quán)國(guó)企模式看，其核心是政府授權(quán)地方國(guó)企為實(shí)施主體，承接債券資金與配套融資、發(fā)行債券、政策性銀行貸款、專(zhuān)項(xiàng)貸款等方式籌集資金。其特點(diǎn)是有效利用國(guó)企資源及融資優(yōu)勢(shì)，能承受長(zhǎng)期投資回報(bào)，適用于政府整體規(guī)劃把控，有一定營(yíng)收，但回報(bào)周期長(zhǎng)需補(bǔ)貼的項(xiàng)目。北京通過(guò)授權(quán)國(guó)企的模式，成功推動(dòng)了“首開(kāi)LONG 街”“雨兒胡同共生院”等一大批更新項(xiàng)目建設(shè)，并形成了享譽(yù)全國(guó)的“首開(kāi)經(jīng)驗(yàn)”。

第二類(lèi)是金融支持的投融資模式。包括政策性貸款、設(shè)立城市更新基金、推行REITs 及資產(chǎn)證券化等三種具體模式。

從政策性貸款模式看，落位國(guó)家相關(guān)政策要求，各政策性銀行以及商業(yè)銀行都推出了不同類(lèi)型的城市更新專(zhuān)項(xiàng)貸款。其特點(diǎn)是政策性銀行低成本、額度大、期限長(zhǎng)，商業(yè)銀行資金足，能夠廣泛適用于具備穩(wěn)定的收入或其他償債來(lái)源、可覆蓋貸款本息的更新項(xiàng)目。北京的建設(shè)銀行與興業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)推出了城市更新貸款，支持了大批更新項(xiàng)目建設(shè)，如興業(yè)銀行北京分行已發(fā)放了首筆城市更新貸款——亦創(chuàng)高科創(chuàng)新科技園城市更新產(chǎn)業(yè)升級(jí)項(xiàng)目；建行城市更新貸款支持的菜市口西“促整院”模式獲評(píng)北京城市更新最佳實(shí)踐案例。

從設(shè)立城市更新基金模式看，一般是由政府支持，國(guó)有企業(yè)牽頭，聯(lián)合社會(huì)資本設(shè)立城市更新基金，通過(guò)以股權(quán)等方式為項(xiàng)目籌集資本金，撬動(dòng)市場(chǎng)化資金投入更新項(xiàng)目。其特點(diǎn)是能夠整合各方資源，多元籌集資本金，適用于政府重點(diǎn)推進(jìn)、資金需求量大、收益回報(bào)較為明確項(xiàng)目。據(jù)了解，海淀區(qū)已設(shè)立中關(guān)村科學(xué)城城市更新與發(fā)展基金，基金總規(guī)模300 億元，朝陽(yáng)區(qū)等區(qū)域也在謀劃設(shè)立中。

從推行 REITs 及資產(chǎn)證券化模式看，基礎(chǔ)設(shè)施REITs 及資產(chǎn)證券化為政策鼓勵(lì)支持和探索的方向，按照程序發(fā)行REITs 基金，作為資產(chǎn)證券化的重要手段，為城市更新項(xiàng)目提供資金補(bǔ)充與支撐。其特點(diǎn)是能夠吸引更多的資金投入、提高資金周轉(zhuǎn)效率，適用于流動(dòng)性較低的、非證券形態(tài)的城市更新資產(chǎn)類(lèi)項(xiàng)目，通過(guò)向投資者發(fā)行基于城市更新項(xiàng)目的權(quán)益，將城市基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值轉(zhuǎn)化為流動(dòng)與可交易的金融產(chǎn)品。截至2023 年，北京地區(qū)已發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs 項(xiàng)目7單，募資額占整個(gè)市場(chǎng)份額近1/5，數(shù)量和規(guī)模均居全國(guó)首位，但對(duì)城市更新領(lǐng)域進(jìn)入不足。

第三類(lèi)是社會(huì)投資主導(dǎo)的投融資模式。包括政企合作與主體自主投資兩種具體模式。

從政企合作投融資模式看，企業(yè)自有資金或貸款、發(fā)債、基金等，通過(guò)使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益， 包括PPP、BOT、BOOT、BBO、BOO 等多種模式完成更新項(xiàng)目的投資閉環(huán)。其特點(diǎn)是撬動(dòng)更多市場(chǎng)化資金參與城更項(xiàng)目，適用于具有一定營(yíng)收能力的城市更新類(lèi)項(xiàng)目。該模式是目前北京市城市更新中普遍存在的投融資模式，推動(dòng)了石景山北重科技文化園等老舊廠(chǎng)房更新等一大批更新項(xiàng)目。

從主體自主投資的投融資模式看，一般包括開(kāi)發(fā)商自主投資、產(chǎn)權(quán)所有者自主投資、“政府+ 開(kāi)發(fā)商+ 產(chǎn)權(quán)所有者”共同投資等方式，有多元的資金來(lái)源。其特點(diǎn)是方式靈活，有效減少了政府財(cái)政壓力，適用于商業(yè)改造價(jià)值較高、規(guī)劃清晰、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)的項(xiàng)目，或項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)價(jià)值高、主體自主訴求高的更新項(xiàng)目等。當(dāng)前，北京通過(guò)自主投資已經(jīng)形成了五方聯(lián)動(dòng)的“勁松模式”、多方共助的“望京小街”等項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。

如何破解投融資模式難題

目前，城市更新的投融資模式還存在諸多難題。從宏觀(guān)層面看，一是城市更新的項(xiàng)目挖掘難，投資洼地不易識(shí)別，規(guī)劃編制機(jī)制存障礙，項(xiàng)目增值收益難實(shí)現(xiàn)；二是城市更新項(xiàng)目實(shí)施落地難，項(xiàng)目實(shí)施中普遍存在減量發(fā)展下空間減量問(wèn)題，更新政策規(guī)范下的程序問(wèn)題，以及多元利益主體的協(xié)調(diào)問(wèn)題等；三是城市更新的資金來(lái)源難，各級(jí)財(cái)政資金緊張，金融資本進(jìn)入有難度，社會(huì)投資意愿總體不足。

從“三類(lèi)八種”投融資模式看，政府主導(dǎo)的投融資模式中，政府直投模式的資金總量少，更新強(qiáng)度不高。地方專(zhuān)債模式的資金總量與龐大的更新需求少相比仍相對(duì)較少，更新強(qiáng)度受限且經(jīng)營(yíng)效率低。授權(quán)國(guó)企模式往往面臨項(xiàng)目收益平衡較長(zhǎng)、較難等問(wèn)題。

金融支持的投融資模式中，政策性貸款模式適應(yīng)的項(xiàng)目類(lèi)型只能是準(zhǔn)公益性或經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目融資，且必須依靠項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流償還，其適用項(xiàng)目相對(duì)較少。設(shè)立城市更新基金模式往往面臨投資回報(bào)收益水平、期限等匹配性不強(qiáng)，成本較高，退出機(jī)制不明確等問(wèn)題。推行REITs 及資產(chǎn)證券化模式往往面臨其發(fā)行周期長(zhǎng)，活躍度不足等問(wèn)題。

社會(huì)投資主導(dǎo)的投融資模式中，政企合作模式易形成隱性債務(wù)，其在城市更新項(xiàng)目融資中，政策口徑已經(jīng)收緊。主體自投模式中，其更新項(xiàng)目往往面臨監(jiān)管難度大，易忽視公共利益等問(wèn)題。那么，如何打破瓶頸？筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合北京城市更新的特征，積極落實(shí)國(guó)家及北京市推動(dòng)城市更新的戰(zhàn)略與任務(wù)，以積極吸引社會(huì)資本參與為主線(xiàn)，以著力加大政府投資力度并提升投資效用為重點(diǎn)，以創(chuàng)新投融資模式為手段，全力打破推進(jìn)北京城市更新的投融資瓶頸。

加大財(cái)政資金支持，創(chuàng)新更新收益分配體系。積極面對(duì)當(dāng)前各級(jí)財(cái)政壓力較大的現(xiàn)實(shí)，統(tǒng)籌做好城建資金安排，重點(diǎn)用好專(zhuān)項(xiàng)財(cái)稅支持政策，將有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大化的撬動(dòng)效用。在此基礎(chǔ)上，借鑒上海的“拆三還一”、廣州的“四六分成”、深圳的更新用地返還等政策經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)鼓勵(lì)物權(quán)提效盤(pán)活等措施，創(chuàng)新更新收益分配體系，減輕政府在城市更新中的投資壓力，推行更加可行、可持續(xù)的城市更新投融資政策。

探索稅收增量融資，創(chuàng)新政企合作投資模式。借鑒國(guó)外以及國(guó)內(nèi)一些地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，積極探索稅收增量融資（TIF）模式，即在部分具備一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，按照稅收增量融資理念及規(guī)程，劃定片區(qū)、核算稅基，并在此基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)城市更新，以其更新后的片區(qū)增量稅收進(jìn)行償債，更好地解決融資難問(wèn)題。同時(shí)加大政策引導(dǎo)力度，鼓勵(lì)與支持各類(lèi)更新項(xiàng)目創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，在充分落實(shí)化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)城市更新項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)等模式，提升社會(huì)資本投資城市更新項(xiàng)目意愿。

創(chuàng)新金融服務(wù)工具，強(qiáng)化更新基金投資能力。充分發(fā)揮北京金融服務(wù)優(yōu)勢(shì)，探索建立城市更新金融工具試點(diǎn)區(qū)域及項(xiàng)目，不斷深化政銀企合作，積極爭(zhēng)取更多政策性金融服務(wù)進(jìn)入城市更新領(lǐng)域，支持金融工具創(chuàng)新，積極引導(dǎo)REITs 及資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品進(jìn)入城市更新領(lǐng)域。加快設(shè)立全市城市更新基金，支持與鼓勵(lì)有條件、有需求的區(qū)域借鑒海淀區(qū)設(shè)立城市更新基金的經(jīng)驗(yàn)，積極設(shè)立區(qū)域性城市更新基金，科學(xué)地建立健全其退出機(jī)制，更好地發(fā)揮各級(jí)城市更新專(zhuān)項(xiàng)基金效用。

激活既有更新資金盤(pán)子，鼓勵(lì)多種渠道融資。加強(qiáng)政策引領(lǐng)與規(guī)范，統(tǒng)籌好住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金，盡快出臺(tái)支持個(gè)人住房公積金用于更新等精準(zhǔn)政策，支持基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)投資，激活當(dāng)前各類(lèi)與更新項(xiàng)目有密切關(guān)聯(lián)的資金更加通暢、合規(guī)地進(jìn)入更新項(xiàng)目。探索包括停車(chē)、充電、電梯、微商業(yè)服務(wù)等具有盈利平衡的細(xì)項(xiàng)投融資創(chuàng)新體系，推動(dòng)多元化的社會(huì)資金投入。

（作者單位：北京武夷房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司）