公立醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)管理問題及建議

■杜娟麗

從2020 年開始，國(guó)家衛(wèi)健委在醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)開展全面落實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)政府采購(gòu)管理三年專項(xiàng)行動(dòng)，三年的政府采購(gòu)專項(xiàng)整治目前已經(jīng)告一段落，但絕不是結(jié)束，而是行政監(jiān)管的真正開始。隨著中央反腐五年計(jì)劃出臺(tái)，醫(yī)療反腐也被納入重點(diǎn)，醫(yī)療反腐集中整治的大幕已經(jīng)全面拉開。

一、醫(yī)院內(nèi)部規(guī)范招標(biāo)管理重要性

醫(yī)院通過招標(biāo)，讓更多的供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以最低或較低的價(jià)格獲得最優(yōu)的貨物、工程或服務(wù)，能達(dá)到提高采購(gòu)效率、節(jié)省開支的目的，從而提高經(jīng)濟(jì)效益。通過規(guī)范招標(biāo)，將采購(gòu)行為置于透明的環(huán)境之中，能有效防止腐敗行為的發(fā)生，做到公開、公平和公正，更好地保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量。公立醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控制度的嚴(yán)格執(zhí)行是采購(gòu)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵；規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)行為是保護(hù)國(guó)家利益、公共利益，保護(hù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益的重要手段。

二、醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)存在的問題

（一）招標(biāo)采購(gòu)組織架構(gòu)不健全，招標(biāo)采購(gòu)管理及監(jiān)督制度不完善

截止目前，被調(diào)研市直醫(yī)療單位基本都設(shè)立了招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)組，但僅有三家醫(yī)院設(shè)立歸口管理科室，其中兩家單獨(dú)設(shè)立招標(biāo)辦，另外一家招標(biāo)辦由審計(jì)科代行招標(biāo)采購(gòu)管理職能。機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備、權(quán)限范圍不符合內(nèi)部控制的要求，招標(biāo)采購(gòu)系統(tǒng)機(jī)制的建立及監(jiān)管體系的形成得不到重視。醫(yī)院招標(biāo)的監(jiān)督部門一般以紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)為主，目前，有部分醫(yī)院由于招標(biāo)采購(gòu)監(jiān)督管理體系缺失、人員監(jiān)督意識(shí)薄弱等原因，監(jiān)察部門走過場(chǎng)，實(shí)際監(jiān)督管理達(dá)不到很好的效果。

（二）采購(gòu)預(yù)算價(jià)格確定合理性、完整性得不到有效證明，部分招標(biāo)項(xiàng)目缺乏透明化

一是招標(biāo)采購(gòu)預(yù)算不準(zhǔn)確。醫(yī)院執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度以來，預(yù)算管理成為醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理的重要手段。在實(shí)際工作中，存在著一些不規(guī)范現(xiàn)象，有些醫(yī)院采購(gòu)資金未納入本單位預(yù)算管理，有的確需采購(gòu)而未安排預(yù)算的項(xiàng)目未調(diào)整追加采購(gòu)預(yù)算，還有的超預(yù)算采購(gòu)。采購(gòu)過程中還有未執(zhí)行“三重一大”集體決策，隨意采購(gòu)的現(xiàn)象。

二是采購(gòu)人未對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目近期的市場(chǎng)價(jià)格與規(guī)格進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查了解，容易出現(xiàn)較大幅度預(yù)算不足或預(yù)算溢出的情況。另一方面采購(gòu)?fù)暾晕唇?jīng)論證，不利于采購(gòu)成本的控制與采購(gòu)效率的提高。

三是科室采購(gòu)人員自主權(quán)比較大，根據(jù)供應(yīng)商提供的價(jià)格直接確定采購(gòu)項(xiàng)目，沒有進(jìn)行多方位深層次的市場(chǎng)調(diào)查，出現(xiàn)以次充好、舍近求遠(yuǎn)、虛抬價(jià)格的采購(gòu)現(xiàn)象。

四是投標(biāo)人存在私下協(xié)商報(bào)價(jià)、約定中標(biāo)人等涉嫌串標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象，其通過部分聯(lián)盟或全部聯(lián)盟，互通信息，按事先約定投標(biāo)報(bào)價(jià)。例如，有的醫(yī)院在采購(gòu)輸液架時(shí)采購(gòu)中標(biāo)價(jià)比其進(jìn)價(jià)高出數(shù)倍，違背了招標(biāo)采購(gòu)提高經(jīng)濟(jì)效益、保障項(xiàng)目質(zhì)量的初衷。

（三）招標(biāo)采購(gòu)需求設(shè)置不合理

一是采購(gòu)人未進(jìn)行全面深入的市場(chǎng)調(diào)查，采購(gòu)人不能提出明確完整的包括數(shù)量、質(zhì)量、商務(wù)部分和技術(shù)部分條款以及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審部分的招標(biāo)采購(gòu)方案，導(dǎo)致供應(yīng)商過多、競(jìng)標(biāo)報(bào)價(jià)差異較大等情況，供應(yīng)商以及供應(yīng)商提供的貨物或服務(wù)間的可比性差，給評(píng)標(biāo)、定標(biāo)帶來不確定性、盲目性和隨意性。

二是采購(gòu)人雖然進(jìn)行了詳細(xì)的市場(chǎng)調(diào)查，但在調(diào)查過程中對(duì)某個(gè)供應(yīng)商或特定產(chǎn)品產(chǎn)生特殊的偏好，設(shè)置的采購(gòu)需求或技術(shù)參數(shù)具有不合理的偏向性，導(dǎo)致出現(xiàn)供應(yīng)商不足、虛假應(yīng)標(biāo)或相互陪標(biāo)的情況，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目流標(biāo)、廢標(biāo)或使招標(biāo)采購(gòu)流于表面形式，排斥潛在投標(biāo)人，違背招標(biāo)采購(gòu)不得設(shè)定與實(shí)際需要不相適應(yīng)的資格、技術(shù)、商務(wù)條件的不合理限制。

（四）招標(biāo)采購(gòu)方式選擇控制有缺陷

一是部分采購(gòu)方有應(yīng)招未招的問題。例如，某企業(yè)醫(yī)院未進(jìn)行公開招標(biāo)項(xiàng)目占總采購(gòu)項(xiàng)目的96%。政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)合同到期續(xù)簽規(guī)定如果采購(gòu)人還需本服務(wù)應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo),不可以用補(bǔ)充合同或以續(xù)簽的方式繼續(xù)保持合作關(guān)系，該院在耗材采購(gòu)時(shí)不遵循采購(gòu)法，而是用根據(jù)院務(wù)會(huì)研究決定直接續(xù)簽采購(gòu)合同的做法來規(guī)避招標(biāo)采購(gòu)。

二是存在著以化整為零方式規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象。采購(gòu)人缺乏項(xiàng)目總體把握，將一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)采用公開招標(biāo)以外的方式多次采購(gòu)。例如，某縣人民醫(yī)院總務(wù)科招標(biāo)項(xiàng)目：2020 年8 月B區(qū)暖氣設(shè)施改造金額21 萬(wàn)元，9 月A區(qū)暖氣片改造金額48 萬(wàn)元，9 月A 區(qū)暖氣管道改造金額42 萬(wàn)元,招標(biāo)金額共計(jì)110 萬(wàn)元。同一項(xiàng)目分三次院內(nèi)議價(jià)，分三次簽訂合同，但合同方為同一安裝工程有限公司，未嚴(yán)格執(zhí)行院內(nèi)招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控制度，化整為零規(guī)避招標(biāo)，僅有的議價(jià)資料也不完整，在程序上出現(xiàn)控制缺陷。

（五）招標(biāo)采購(gòu)合同簽訂不規(guī)范

一是部分單位存在違規(guī)簽訂補(bǔ)充合同的現(xiàn)象。有的醫(yī)院簽訂采購(gòu)補(bǔ)充合同且金額超過原合同采購(gòu)金額10%，不符合《政府采購(gòu)法》第四十九條“政府采購(gòu)合同履行中追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的采購(gòu)金額不超過原合同采購(gòu)金額10%”的規(guī)定。

二是招標(biāo)采購(gòu)合同存在簽訂日期缺失、合同主要條款錯(cuò)誤等問題。部分招標(biāo)采購(gòu)合同未在中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30 日內(nèi)簽訂；以及還有招標(biāo)人與投標(biāo)人相互串通，以低價(jià)中標(biāo)再以高價(jià)簽訂，合同價(jià)款與中標(biāo)價(jià)不符的情況存在。

三是合同付款及履約保證金退還不合規(guī)。資金支付不執(zhí)行資金結(jié)算制度的要求，不嚴(yán)格按照合同約定付款。在合同履行完成后，退還履約保證金不及時(shí)。例如，有的醫(yī)院為保證合同的兌現(xiàn)，確定中標(biāo)單位簽訂供需合同時(shí)，收取供應(yīng)商合同履約金10%的履約保證金，約定中標(biāo)單位將投標(biāo)保證金轉(zhuǎn)為履約保證金，合同履約后退還保證金。但該單位未按規(guī)定及時(shí)辦理退款，截至檢查日未退還金額高達(dá)290 余萬(wàn)元。

（六）招標(biāo)采購(gòu)履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)不規(guī)范

一是驗(yàn)收制度執(zhí)行不到位。部分采購(gòu)項(xiàng)目存在“重采購(gòu)，輕驗(yàn)收”的思想，不嚴(yán)格履行驗(yàn)收程序。單位未及時(shí)、認(rèn)真組織人員對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行監(jiān)督核實(shí)，資產(chǎn)使用部門等相關(guān)人員不參與驗(yàn)收；未嚴(yán)格辦理采購(gòu)驗(yàn)收手續(xù)，驗(yàn)收文件不完整，未規(guī)范出具采購(gòu)驗(yàn)收單，驗(yàn)收主體落款為X科，落款日期空白，物資使用科室、參與驗(yàn)收工作人員均不在驗(yàn)收書上簽署意見。

二是驗(yàn)收記錄缺失，重要節(jié)點(diǎn)沒有記錄。部門工作人員能處理驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的異常情況，及時(shí)解決相關(guān)問題，但書面記錄缺失。例如，有的醫(yī)院體檢中心到貨醫(yī)療辦公家具，工作人員在驗(yàn)收抽查中發(fā)現(xiàn)個(gè)別診療桌質(zhì)量與招標(biāo)合同參數(shù)不符，當(dāng)即要求進(jìn)行更換。問題雖解決但無問題反饋清單，無二次驗(yàn)收單，時(shí)間、事項(xiàng)等均缺失記錄。

三、加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部招標(biāo)采購(gòu)管理的幾點(diǎn)建議

（一）完善醫(yī)院內(nèi)部招投標(biāo)體系與制度的建設(shè)和執(zhí)行

一是健全招標(biāo)采購(gòu)體系，明確招標(biāo)程序。嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》有關(guān)規(guī)定，執(zhí)行公益性醫(yī)院“自有資金”采購(gòu)應(yīng)執(zhí)行政府采購(gòu)的規(guī)定，健全單位內(nèi)部采購(gòu)管理體系，建立有效的監(jiān)管體系和監(jiān)督措施，規(guī)范采購(gòu)流程，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約，確保采購(gòu)工作規(guī)范運(yùn)行。

二是實(shí)施招標(biāo)采購(gòu)歸口管理，明確招標(biāo)范圍。招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)、采購(gòu)程序較復(fù)雜，需要由歸口管理部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一制度，統(tǒng)一流程，統(tǒng)一表單。在建立歸口管理部門時(shí)，崗位設(shè)置需實(shí)行不相容職務(wù)相分離的原則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制。

三是嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)預(yù)算管理制度。采購(gòu)資金無論來源必須全部納入本單位預(yù)算管理。嚴(yán)禁以任何形式分解采購(gòu)預(yù)算和分解采購(gòu)項(xiàng)目，未納入預(yù)算管理的項(xiàng)目一律不得采購(gòu)，未經(jīng)批準(zhǔn)的采購(gòu)計(jì)劃一律不得招標(biāo)。采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額要開展調(diào)查，了解其歷史成交信息以及其他相關(guān)情況，參考兄弟單位的預(yù)算價(jià)格、單位的實(shí)際需求以及市場(chǎng)供應(yīng)滿足程度來合理確定采購(gòu)價(jià)格，審查最高采購(gòu)限價(jià)的合理性和公允性。

（二）明確招標(biāo)商務(wù)條件，優(yōu)化評(píng)標(biāo)組織架構(gòu)

一是嚴(yán)格制定采購(gòu)需求。采購(gòu)人負(fù)采購(gòu)主體責(zé)任，確定采購(gòu)需求執(zhí)行國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。落實(shí)政府采購(gòu)時(shí)支持節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策要求。采購(gòu)需求應(yīng)以滿足自身工作需要為前提，進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查時(shí)選擇調(diào)查對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有代表性，對(duì)所提供的采購(gòu)需求及技術(shù)參數(shù)保證至少有三家供應(yīng)商或品牌產(chǎn)品能實(shí)質(zhì)性響應(yīng)。

二是落實(shí)采購(gòu)信息公開要求，嚴(yán)格專家論證。成立醫(yī)院論證委員會(huì)，由院內(nèi)論證委員會(huì)進(jìn)行初步論證，組織專家對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行復(fù)核論證。論證內(nèi)容應(yīng)包括審查招標(biāo)文件是否設(shè)立排他性、指向性技術(shù)參數(shù)和指標(biāo)，以排斥潛在供應(yīng)商參與招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)；招標(biāo)項(xiàng)目是否重復(fù)建設(shè)，預(yù)算是否合理及是否嚴(yán)格執(zhí)行集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)要求。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控管理，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

一是要加強(qiáng)內(nèi)控管理。建立權(quán)責(zé)清晰、崗位分離、相互制衡的內(nèi)控體系，制定內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控機(jī)制和監(jiān)督管理措施，加強(qiáng)招標(biāo)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的控制與防范。對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)的全過程實(shí)行事前、事中、事后的同步監(jiān)督，從招標(biāo)方式、招標(biāo)程序、投標(biāo)報(bào)價(jià)等方面入手，建立采購(gòu)部門和需求部門崗位間制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“管采分離”，遵循招標(biāo)文件制訂人員與參加論證和評(píng)審人員相互分離原則，及時(shí)糾正招標(biāo)活動(dòng)中產(chǎn)生的違法、違規(guī)現(xiàn)象，控制風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)招標(biāo)行為規(guī)范化。

二是要嚴(yán)格合同審查。首先審查采購(gòu)合同基本內(nèi)容，包含采購(gòu)數(shù)量和質(zhì)量、價(jià)格、以及履約期限、地點(diǎn)、方式、違約責(zé)任等有關(guān)規(guī)定是否明確；其次應(yīng)審查簽約雙方的權(quán)利和義務(wù)是否明確；再次應(yīng)審查采購(gòu)部門有無利用合同從事非法行為的可能性；最后應(yīng)審查合同條款中貨款支付方式的選擇是否合理等。

三是要嚴(yán)格履約驗(yàn)收。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)重視履約驗(yàn)收，要解決采購(gòu)質(zhì)量上的問題，僅靠不斷強(qiáng)化采購(gòu)程序監(jiān)管是不夠的，必須強(qiáng)化和完善采購(gòu)需求制定、履約驗(yàn)收等相關(guān)制度。驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)性驗(yàn)收。在驗(yàn)收程序中，一是要重點(diǎn)關(guān)注合同，清點(diǎn)到貨設(shè)備的數(shù)量，核對(duì)品牌、規(guī)格型號(hào)是否與發(fā)票等單據(jù)一致，驗(yàn)收單內(nèi)容是否完整；二是要檢查質(zhì)保書、合格證等證明文件的真實(shí)性與完整性，并及時(shí)歸檔；三是對(duì)于驗(yàn)收過程中發(fā)生的異常情況要立即向招采部門反饋，招采部門核對(duì)原因并及時(shí)處理；四是驗(yàn)收過程有簽字有記錄，明確責(zé)任人。監(jiān)管部門應(yīng)全程對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收過程進(jìn)行監(jiān)督，還需要對(duì)驗(yàn)收過程進(jìn)行共同的記錄來實(shí)時(shí)監(jiān)督，確保采購(gòu)驗(yàn)收規(guī)范有序。

四是要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究。招標(biāo)采購(gòu)責(zé)任重大，牽涉部門和人員多、涉及領(lǐng)域多，專業(yè)性強(qiáng)、政治性強(qiáng)、政策性強(qiáng)，必須針對(duì)各環(huán)節(jié)落實(shí)責(zé)任人，要將日常監(jiān)管中問題較多的環(huán)節(jié)作為重中之重開展檢查，通過自查自糾完善長(zhǎng)效機(jī)制。采購(gòu)監(jiān)督通常由單位紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)等部門組成，應(yīng)充分發(fā)揮其對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督作用。對(duì)財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等主管部門的監(jiān)督檢查和巡視工作中發(fā)現(xiàn)的招標(biāo)問題及時(shí)進(jìn)行梳理，對(duì)整改落實(shí)情況加強(qiáng)督導(dǎo)檢查。

（四）不斷提高招標(biāo)采購(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)

一是持續(xù)強(qiáng)化人員培訓(xùn)和能力建設(shè)。針對(duì)招標(biāo)采購(gòu)管理能力建設(shè)不足，招標(biāo)采購(gòu)人員專業(yè)知識(shí)缺乏現(xiàn)狀，應(yīng)通過以下方式加強(qiáng)工作隊(duì)伍建設(shè)：首先要提高人員采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。要有計(jì)劃地組織醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子和涉及采購(gòu)工作人員進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的系統(tǒng)化培訓(xùn)，以強(qiáng)化人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和加深采購(gòu)政策理解及把握，進(jìn)而強(qiáng)化依法采購(gòu)觀念。其次是開展多手段培訓(xùn),采取請(qǐng)進(jìn)來走出去、線上與線下相結(jié)合方式進(jìn)行專題培訓(xùn)，推進(jìn)采購(gòu)工作順利開展。最后是要加強(qiáng)采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)能力建設(shè),單位要單獨(dú)設(shè)置采購(gòu)管理部門并配備專業(yè)招采人員，這樣有利于采購(gòu)管理和采購(gòu)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分離，合理履行各自的職能，使醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)工作在遵循物有所值、公平高效、透明規(guī)范和誠(chéng)實(shí)守信的基礎(chǔ)上為醫(yī)院采購(gòu)到經(jīng)濟(jì)適用的貨物和服務(wù)。

招標(biāo)采購(gòu)工作對(duì)醫(yī)院的發(fā)展有著十分重要的意義，為了提升招標(biāo)采購(gòu)效率，醫(yī)院管理者要加強(qiáng)完善招標(biāo)采購(gòu)過程的規(guī)范化管理，從制度完善、過程管理、人才建設(shè)方面入手，不斷提升招標(biāo)采購(gòu)人員的能力，確保招標(biāo)采購(gòu)工作公平、公正、實(shí)現(xiàn)成本控制目標(biāo)。■