分行業(yè)支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的探索與實(shí)踐
——以陜西省為例

■高 芳

加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)可以充分實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算編制的規(guī)范化、透明化，不斷規(guī)范財(cái)政資金支出行為，提高財(cái)政資金的分配效率，對(duì)進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的支柱作用具有重要意義。

一、預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的重要意義

（一）有利于提高預(yù)算編制水平和質(zhì)量

預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是部門(mén)預(yù)算管理的重要依據(jù)，具有助推規(guī)范預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算約束的作用,能進(jìn)一步維護(hù)預(yù)算剛性,減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中資金規(guī)模的調(diào)整。預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)未出臺(tái)前,各單位在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),財(cái)政部門(mén)在審核預(yù)算、安排資金時(shí)亦需要耗費(fèi)大量精力，造成部門(mén)和財(cái)政部門(mén)相互博弈、討價(jià)還價(jià),突出表現(xiàn)在不同部門(mén)同類(lèi)項(xiàng)目財(cái)政保障水平不同，嚴(yán)重影響預(yù)算資源分配效率，甚至可能造成財(cái)政管理上的廉政風(fēng)險(xiǎn)。而建立公平、量化和公開(kāi)的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定統(tǒng)一的資金預(yù)算申請(qǐng)模塊、項(xiàng)目填報(bào)內(nèi)容以及各種費(fèi)用上限標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門(mén)審核預(yù)算就可以一目了然,“一把尺子量到底”，提高資金申報(bào)使用透明度，倒逼部門(mén)從嚴(yán)從實(shí)從緊編制項(xiàng)目預(yù)算,把有限的財(cái)政資金用在“刀刃”上。

（二）有利于加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效益

近年來(lái)，受全球疫情影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，緊平衡狀態(tài)下收支矛盾突出。在這種情況下，如何合理分配財(cái)政資金，讓有效的資金發(fā)揮出最大效益，是各級(jí)財(cái)政部門(mén)面臨的重要課題。預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)作為預(yù)算改革的重點(diǎn)內(nèi)容，將其作為部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行和控制的重要依據(jù)，能夠進(jìn)一步做實(shí)做細(xì)預(yù)算項(xiàng)目，促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化，嚴(yán)格控制非重點(diǎn)非急需非剛性支出，有效解決緊平衡狀態(tài)下的收支矛盾突出、預(yù)算約束不強(qiáng)、資金統(tǒng)籌力度不足、政府過(guò)緊日子意識(shí)不牢等突出問(wèn)題，有效避免財(cái)政資金浪費(fèi)，推動(dòng)節(jié)約型政府建設(shè)。

（三）有利于推動(dòng)預(yù)算資源公平合理高效配置

預(yù)算是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌分配有限財(cái)政資源的重要手段，確保其公平合理是預(yù)算管理的內(nèi)在要求。部門(mén)預(yù)算編制主體在編制預(yù)算時(shí)，為確保正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職能充分發(fā)揮，本能地追求最大化的預(yù)算規(guī)模，這與有限的政府可支配資源相矛盾。為解決這一矛盾，就必須建設(shè)科學(xué)合理的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建公平公正的財(cái)政資源使用環(huán)境，防控化解財(cái)政管理廉政風(fēng)險(xiǎn)，保障預(yù)算資源公平合理高效配置。同時(shí)，按照“政府過(guò)緊日子”要求，堅(jiān)持“滿(mǎn)足剛需、經(jīng)濟(jì)適用”導(dǎo)向，設(shè)定同類(lèi)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)上限，嚴(yán)控非剛性非急需項(xiàng)目支出，進(jìn)而把更多財(cái)政資源用于保障民生和重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

（四）有利于樹(shù)立依法理財(cái)意識(shí)，推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)

《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》均要求“各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況等，制定本地區(qū)或者本級(jí)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)”。因此建立內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、依據(jù)充分、修訂及時(shí)的支出標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》的有效貫徹落實(shí)。項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于應(yīng)用，要求各部門(mén)（單位）嚴(yán)格對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)預(yù)算，同時(shí)將標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用情況作為預(yù)算管理考核的重要內(nèi)容。一套內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、定額科學(xué)、程序規(guī)范、修訂及時(shí)的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅是預(yù)算編制主體編制預(yù)算的參考，同時(shí)是財(cái)政、審計(jì)和評(píng)審等部門(mén)監(jiān)督審核預(yù)算的依據(jù)，有利于部門(mén)牢固樹(shù)立依法理財(cái)觀念，科學(xué)合理編制預(yù)算，讓預(yù)算分配真正做到有法可依、有據(jù)可查，推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)。

二、陜西省預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的做法

2021 年，陜西省共安排預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)64 項(xiàng)，省預(yù)算資金評(píng)審中心負(fù)責(zé)44 項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)制定工作，其中通用標(biāo)準(zhǔn)24 項(xiàng)，專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)20 項(xiàng)；組織完成制定支出標(biāo)準(zhǔn)20 項(xiàng)，其中通用標(biāo)準(zhǔn)14 項(xiàng)，專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)6 項(xiàng)。2022 年，印發(fā)了《陜西省2022 年度省級(jí)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)匯編》，其中通用標(biāo)準(zhǔn)20 項(xiàng)，專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)25 項(xiàng)。2023 年7 月，對(duì)省級(jí)部門(mén)公務(wù)用車(chē)租賃費(fèi)等8 項(xiàng)通用項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，立足日常評(píng)審經(jīng)驗(yàn)積累，充分調(diào)研，邀請(qǐng)各單位財(cái)務(wù)人員及相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行座談?wù)撟C，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究，最終對(duì)公務(wù)用車(chē)租賃費(fèi)等4個(gè)支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，其余4 項(xiàng)維持原有標(biāo)準(zhǔn)。同年10 月，在財(cái)政部舉辦的全國(guó)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)研討會(huì)上，部評(píng)審中心領(lǐng)導(dǎo)對(duì)陜西省支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)取得的成績(jī)給予了高度肯定，認(rèn)為陜西的標(biāo)準(zhǔn)制定工作在數(shù)量上和質(zhì)量上都走在了全國(guó)前列，為建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度打下了良好基礎(chǔ)。具體做法如下：

（一）調(diào)查研究，收集資料

一方面組織業(yè)務(wù)骨干赴財(cái)政部和兄弟省份學(xué)習(xí)、到市縣和部門(mén)調(diào)研，學(xué)習(xí)借鑒外省先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。一方面成立工作小組，組織行業(yè)專(zhuān)家咨詢(xún)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容積極赴相關(guān)省級(jí)部門(mén)單位座談，深入了解相關(guān)政策制定文件、預(yù)算部門(mén)（單位）項(xiàng)目支出的實(shí)際情況，收集、整理相關(guān)項(xiàng)目基礎(chǔ)資料，進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)框架、目標(biāo)任務(wù)、技術(shù)方法和建設(shè)路徑。

（二）內(nèi)外結(jié)合，制定標(biāo)準(zhǔn)

在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，詳細(xì)分析調(diào)查資料，去粗取精，結(jié)合日常評(píng)審經(jīng)驗(yàn)，借鑒兄弟省市先進(jìn)做法，認(rèn)真研究制定支出標(biāo)準(zhǔn)。一是財(cái)政（包括省預(yù)算資金評(píng)審中心）制定。即評(píng)審中心對(duì)基礎(chǔ)資料比較齊全，在日常評(píng)審實(shí)踐中已摸索出規(guī)律的部分，結(jié)合兄弟省市經(jīng)驗(yàn)，由評(píng)審中心組織人員制定；二是內(nèi)外協(xié)同制定。即對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的通用標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)，在日常評(píng)審的基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行咨詢(xún)、指導(dǎo)，共同制定；三是委托制定。即對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)且不經(jīng)常發(fā)生的專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)，委托第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜抑贫?。在?biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，緊緊依靠行業(yè)主管部門(mén)和有關(guān)協(xié)會(huì)，積極進(jìn)行研究探討，通過(guò)搜集原始數(shù)據(jù)反復(fù)測(cè)算，以近三年的支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)比分析，結(jié)合行業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)變化情況制定完成。

（三）座談?wù){(diào)研，開(kāi)展論證

對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性、可行性、規(guī)范性進(jìn)行研究論證，組織專(zhuān)家及有關(guān)單位就制定方法、數(shù)據(jù)來(lái)源、測(cè)算過(guò)程以及擬制定的標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)討論，綜合考慮項(xiàng)目成本、歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力承受能力等因素的情況下，提出修改完善意見(jiàn)。

（四）實(shí)踐檢驗(yàn)，不斷完善

標(biāo)準(zhǔn)制定、論證完成后，需要在實(shí)踐中不斷驗(yàn)證完善其科學(xué)性、可行性和規(guī)范性。一是將標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于日常項(xiàng)目評(píng)審工作中，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目評(píng)審，與項(xiàng)目單位協(xié)商研究，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)制定的可行性、合理性；二是積極與相關(guān)預(yù)算部門(mén)（單位）對(duì)接，進(jìn)一步廣泛征求意見(jiàn)，完善支出標(biāo)準(zhǔn)；三是結(jié)合新擬定的標(biāo)準(zhǔn)，比對(duì)評(píng)審評(píng)價(jià)項(xiàng)目歷史數(shù)據(jù)，以驗(yàn)證其合理性和科學(xué)性，進(jìn)一步細(xì)化完善項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)。

三、陜西省預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）缺乏全國(guó)統(tǒng)一的制定規(guī)范

目前，全國(guó)各省項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)制定形式、方法和應(yīng)用規(guī)則各不相同，具體標(biāo)準(zhǔn)金額也相差較大，不利于建立規(guī)范統(tǒng)一的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，也不利于支出標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。例如：標(biāo)準(zhǔn)制定的形式上，陜西省根據(jù)項(xiàng)目適用范圍不同分為通用項(xiàng)目和專(zhuān)用項(xiàng)目，支出標(biāo)準(zhǔn)全部以項(xiàng)目為基礎(chǔ)進(jìn)行制定。浙江省在細(xì)分二級(jí)項(xiàng)目類(lèi)別的基礎(chǔ)上明確具體開(kāi)支范圍，支出標(biāo)準(zhǔn)以開(kāi)支范圍為基礎(chǔ)制定。標(biāo)準(zhǔn)制定的方法上，同一項(xiàng)目會(huì)因?yàn)檫x取成本分析法還是市場(chǎng)詢(xún)價(jià)法，而產(chǎn)生完全不一樣的制定結(jié)果，影響標(biāo)準(zhǔn)的合理性。各地也會(huì)因?yàn)橹贫ǚ椒?、程序的不同產(chǎn)生不一樣的標(biāo)準(zhǔn)金額，影響政策的統(tǒng)一性。

（二）專(zhuān)用項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)覆蓋率低

專(zhuān)用項(xiàng)目具有專(zhuān)有性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)構(gòu)成要素復(fù)雜等特點(diǎn)，支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)難度較高，需要以各部門(mén)為主開(kāi)展制定工作。但實(shí)際工作中，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)主要由財(cái)政部門(mén)牽頭推進(jìn)，其他主管部門(mén)對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作重要性的認(rèn)識(shí)還不夠到位，工作主動(dòng)性不足，參與度較低。部門(mén)之間溝通不夠、互動(dòng)不足，數(shù)據(jù)共享程度不高，在一定程度上制約了專(zhuān)用項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)推進(jìn)。

（三）缺乏合理的制定依據(jù)

支出項(xiàng)目大體包含工程建設(shè)、購(gòu)買(mǎi)貨物、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)三大類(lèi)，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)制定需要根據(jù)不同的支出項(xiàng)目界定工程標(biāo)準(zhǔn)、貨物標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)應(yīng)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)不同的工程、貨物、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)的價(jià)格千差萬(wàn)別，但針對(duì)行政事業(yè)單位缺乏合理的工程、貨物、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)適用區(qū)間，是當(dāng)前項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)制定的難點(diǎn)所在。

（四）部分標(biāo)準(zhǔn)難以嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用

在陜西省制定的45 項(xiàng)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)中，目前可以嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的只有18 項(xiàng)，其余項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)因構(gòu)成要素復(fù)雜，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)難以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用功能，只能由預(yù)算評(píng)審中心按照單位申報(bào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)自行測(cè)算評(píng)審。例如：信息化運(yùn)維項(xiàng)目服務(wù)類(lèi)別較多，且各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)運(yùn)維服務(wù)級(jí)別和系統(tǒng)使用年限進(jìn)行分檔，系統(tǒng)難以實(shí)現(xiàn)分類(lèi)分檔較多的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算。還有辦公用房物業(yè)管理項(xiàng)目，存在建筑規(guī)模調(diào)整系數(shù)和人均建筑面積調(diào)整系數(shù)，也無(wú)法在系統(tǒng)中進(jìn)行測(cè)算。

四、推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

建議在現(xiàn)有支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)基礎(chǔ)上，按照“先易后難、急用先行”的原則，分門(mén)別類(lèi)提出標(biāo)準(zhǔn)范圍、制定的思路和方式，發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作指導(dǎo)意見(jiàn)，做到“五個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一項(xiàng)目建設(shè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一項(xiàng)目名稱(chēng)，統(tǒng)一概念解釋?zhuān)y(tǒng)一項(xiàng)目?jī)?nèi)容范圍和統(tǒng)一工作計(jì)劃和步驟。同時(shí)，建立各省支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)交流互鑒機(jī)制，互通有無(wú)、學(xué)習(xí)借鑒、共同提高。對(duì)于相對(duì)成熟的支出標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合陜西省實(shí)際加以轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

（二）加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同

財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多學(xué)科，內(nèi)容復(fù)雜，工作量大，對(duì)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)性要求較高，需要財(cái)政部門(mén)同各行業(yè)主管部門(mén)相互配合，共同研究制定。對(duì)于具有特殊性和專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由涉及項(xiàng)目的相關(guān)部門(mén)牽頭，具體負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定工作，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)最終的審核和出臺(tái)實(shí)施工作。

（三）發(fā)揮評(píng)審作用

在預(yù)算評(píng)審工作中，對(duì)有項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的要切實(shí)加以應(yīng)用；對(duì)暫時(shí)沒(méi)有支出標(biāo)準(zhǔn)但評(píng)審工作有需要的，可以評(píng)審先行，探索制定預(yù)算評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，充分利用評(píng)審評(píng)價(jià)工作接觸項(xiàng)目實(shí)際更多、了解情況更全面的優(yōu)勢(shì)，反復(fù)在實(shí)踐中檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)行支出標(biāo)準(zhǔn)提出修改意見(jiàn)和建議，不斷健全優(yōu)化完善標(biāo)準(zhǔn)體系。

（四）加強(qiáng)應(yīng)用機(jī)制

應(yīng)用是檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值和科學(xué)性的重要依據(jù)。是否可行、有效是預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的生命力，與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是否適應(yīng)是標(biāo)準(zhǔn)能否順利推廣應(yīng)用的重要依據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中，要做好與一體化系統(tǒng)的銜接，對(duì)申報(bào)入庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，對(duì)申報(bào)預(yù)算按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，將標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、安排和調(diào)整等各環(huán)節(jié)。同時(shí)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整完善機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、技術(shù)更新?lián)Q代、市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)等因素，適時(shí)調(diào)整完善，使標(biāo)準(zhǔn)更符合實(shí)際?！?/p>