鄉(xiāng)村振興視野下農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)研究

彭 波

（青海民族大學(xué)法學(xué)院）

一、問題的提出

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，其中農(nóng)村基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中重要的戰(zhàn)略安排。2021年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，“繼續(xù)把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)”，并突出農(nóng)村公益用地的優(yōu)先供給；同年3月11日通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步明確，“深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，允許農(nóng)村集體在農(nóng)民自愿的情況下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)”，以達(dá)到盤活農(nóng)村存量公益用地的目的。

隨著國(guó)家重大戰(zhàn)略的調(diào)整，我國(guó)圍繞農(nóng)村宅基地、承包地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度大刀闊斧地進(jìn)行了一系列改革，取得了許多顯著成果。然而，公益性建設(shè)用地制度改革一直相對(duì)緩慢，既不利于國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，也不利于農(nóng)村居民的社會(huì)福祉保障。因此，需要借助全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的機(jī)遇，融合鄉(xiāng)村振興理念，建立和完善能夠保障農(nóng)村居民土地利益的農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度。

二、集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度的司法裁判案例實(shí)證考察

（一）案例收集基本情況

本文分別以“集體公益性建設(shè)用地”“集體公益用地”以及“集體公共用地”為關(guān)鍵詞，使用北大法寶司法案例庫(kù)與中國(guó)裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索，得出與關(guān)鍵詞相關(guān)的案例總計(jì)66個(gè)。其中，以“集體公益性建設(shè)用地”為關(guān)鍵詞得出相關(guān)判例10個(gè)；以“集體公益用地”為關(guān)鍵詞得出相關(guān)判例29個(gè)；以“集體公共用地”為關(guān)鍵詞得出相關(guān)判例27個(gè)。然后對(duì)相關(guān)案例進(jìn)一步篩選，排除同案一審、同一事實(shí)多人分別起訴以及相關(guān)度不高的案例后，得出符合條件的案例總計(jì)41個(gè)。其中，以集體組織內(nèi)部成員違規(guī)侵占或者損壞公共用地、公共道路，妨礙他人正常使用而引起的糾紛16例；以村委會(huì)或集體組織將集體公益用地出讓、流轉(zhuǎn)和發(fā)包給集體成員或第三人而引起的糾紛8例；以集體經(jīng)濟(jì)組織與成員以及其他主體之間關(guān)于集體公益用地歸屬問題引起的糾紛7例；以集體公益用地被征收后補(bǔ)償分配問題引起的糾紛6例；以集體公益用地及其上設(shè)施的屬性和使用而引起的糾紛4例。

（二）相關(guān)案例分析

對(duì)相關(guān)司法案例進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，司法裁判實(shí)踐中關(guān)于集體公益性建設(shè)用地的糾紛和問題具有以下特點(diǎn)。

首先，關(guān)于“集體公益性建設(shè)用地”的表述不一致問題。通過用關(guān)鍵詞在北大法寶司法案例庫(kù)和中國(guó)裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行檢索，可以清楚地看到，以“集體公益性建設(shè)用地”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，所得案例僅為10例，而以“集體公益用地”“集體公共用地”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，所得案例分別有29例和27例?？芍诂F(xiàn)有收集案例中多以“集體公共用地”或者“集體公益用地”表述。

其次，關(guān)于“集體公益性建設(shè)用地”的糾紛原因。從時(shí)間分布看，近3年的5個(gè)案例中，有4個(gè)案例是因集體公益性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題產(chǎn)生的糾紛；從整體分布看，因集體公益用地及其上設(shè)施的使用問題產(chǎn)生的糾紛有20例，數(shù)量最多，約占總數(shù)的49%，而因集體公益用地被征收后補(bǔ)償分配問題產(chǎn)生的糾紛僅有6例，數(shù)量最少，僅占總數(shù)的14%。

最后，關(guān)于“集體公益性建設(shè)用地”的裁判依據(jù)。通過梳理41個(gè)有效案例的裁判依據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，涉及集體公益用地的相關(guān)糾紛，法院的審判依據(jù)《民法典》《民法通則》《土地管理法》《合同法》的頻率最高，偶爾涉及司法解釋與地方性規(guī)范。

（三）司法裁判案例考察的概括評(píng)估

基于對(duì)農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地及其使用權(quán)的司法裁判案例梳理和分析，總體上得出以下結(jié)論。

“集體公益性建設(shè)用地”的概念不夠清晰。司法實(shí)踐中，起訴人的事實(shí)與理由、被起訴人的辯解以及法院的審理意見中均出現(xiàn)“集體公共用地”“集體公益用地”等表述不一致的情況。司法裁判應(yīng)起到引領(lǐng)教育作用，在表述上既要準(zhǔn)確，也要明確，避免產(chǎn)生歧義與曲解。

集體公益性建設(shè)用地及其使用權(quán)制度尚有完善空間。隨著《土地管理法》的修改，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同地同權(quán)”加入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。為了盤活農(nóng)村集體土地，合理利用農(nóng)村公共資源，實(shí)踐中農(nóng)村集體組織逐漸重視集體公益性建設(shè)用地及其上公益設(shè)施的流轉(zhuǎn)，由此產(chǎn)生而訴諸法院的糾紛明顯增加，但關(guān)于集體公益性建設(shè)用地是否可以流轉(zhuǎn)、如何進(jìn)行流轉(zhuǎn)等問題沒有明確法律依據(jù)。此外，對(duì)于集體公益性建設(shè)用地的法權(quán)問題、管理問題，也常通過原則性規(guī)范或者比照上位概念處理。

現(xiàn)有規(guī)范與用地實(shí)踐存在張力。如上所述，為盤活農(nóng)村集體土地，實(shí)踐中不乏村委會(huì)或集體組織流轉(zhuǎn)集體公益用地及其設(shè)施的現(xiàn)象，但我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范中僅有廣東省東莞市對(duì)集體公益用地的流轉(zhuǎn)作出了禁止的規(guī)定。因此，現(xiàn)有規(guī)范與集體公益性建設(shè)用地運(yùn)行實(shí)況存在一定張力。

三、集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度的價(jià)值目標(biāo)與功能定位

對(duì)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度進(jìn)行司法案例分析，不能止步于發(fā)現(xiàn)當(dāng)前制度存在的問題與弊端，更重要的是進(jìn)一步完善集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度。制度的構(gòu)建與完善必須具有一定的導(dǎo)向性，需要從價(jià)值與功能出發(fā)對(duì)整個(gè)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行宏觀把控。

（一）價(jià)值目標(biāo)與功能定位的關(guān)系分析

法律的價(jià)值，廣義上可以表述為對(duì)于人的一切意義，即對(duì)于人的一切有用性；狹義上的法律的價(jià)值應(yīng)當(dāng)作為法的功能和作用追求的最終目標(biāo)與精神存在。法律的價(jià)值目標(biāo)，通常表現(xiàn)為預(yù)見和期望的法律關(guān)系運(yùn)動(dòng)的方向和前途，這種預(yù)見和期望被大眾所廣泛認(rèn)可。法律的功能，是指法律作為體系或者部分，在一定立法目標(biāo)的指引下，基于自身結(jié)構(gòu)屬性而與外部發(fā)生的，并有利于法律價(jià)值實(shí)現(xiàn)從而展現(xiàn)的特殊關(guān)系。

法律的價(jià)值目標(biāo)就是通過社會(huì)實(shí)踐去追求正義，而其功能則是根據(jù)自身特點(diǎn)與外部發(fā)生特殊關(guān)系所呈現(xiàn)的功效形成的良好社會(huì)秩序。社會(huì)的有效運(yùn)行以良好秩序?yàn)榛A(chǔ)，人類的一切活動(dòng)也以良好的社會(huì)秩序?yàn)榍疤幔谧非蠊秸x的過程中還表現(xiàn)出其強(qiáng)大的工具屬性與保障功能。法律價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須以良好秩序?yàn)楸匾獥l件，法律功能不僅具有工具價(jià)值，還應(yīng)具有獨(dú)立價(jià)值。雖然二者相輔相成，相互成就，但依然有其獨(dú)立存在的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度的價(jià)值目標(biāo)

秩序亦以法制作為其特殊價(jià)值之一，這也意味著農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)明確其權(quán)利價(jià)值與制度體系。

實(shí)現(xiàn)集體成員自由使用的價(jià)值選擇。集體公益性建設(shè)用地及其上設(shè)施承載著提升農(nóng)民生活品質(zhì)與豐富農(nóng)民精神文化生活的功能，自由行使集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)既是村民的權(quán)利，也是集體組織和國(guó)家的義務(wù)。任何自由都是相對(duì)的，無法凌駕于法律之上。集體對(duì)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的行使也不是絕對(duì)自由的，除遵守法律規(guī)范，當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約也應(yīng)成為約束的依據(jù)。

保障農(nóng)村公共物品供給的價(jià)值追求。集體公益性建設(shè)用地是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不動(dòng)產(chǎn)載體，集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)則是權(quán)利的來源。當(dāng)前，為進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，必須激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，而改善農(nóng)村居住生活環(huán)境、提升公共服務(wù)水平逐漸成為各地農(nóng)村吸引和留住人才的重要途徑。農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的任務(wù)要依托集體公益性建設(shè)用地來完成，同時(shí)也發(fā)揮其促進(jìn)農(nóng)村興旺的基礎(chǔ)性保障作用。

維護(hù)農(nóng)村公序良俗的價(jià)值目標(biāo)。我國(guó)自古以血緣或者氏族為紐帶形成一定聚居群。隨著城市化與移風(fēng)易俗工作的持續(xù)推進(jìn)，這一社會(huì)現(xiàn)象當(dāng)前以農(nóng)村地區(qū)為主，尤其是在少數(shù)民族聚居的農(nóng)村地區(qū)較為明顯。這些地區(qū)長(zhǎng)期生活中所形成的獨(dú)具本地區(qū)、本民族特點(diǎn)的民風(fēng)民俗有著較為完整的傳承，成為農(nóng)村社區(qū)生活不可缺少的重要組成部分。其中有益的民風(fēng)習(xí)俗應(yīng)得到尊重與維護(hù)。

（三）集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度的功能定位

法律的功能就是形成良好的社會(huì)秩序，這也反映在集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度的構(gòu)建過程中。

農(nóng)民集體公共福祉保障功能。隨著城鄉(xiāng)融合的加速，盡管國(guó)家已承擔(dān)了一部分農(nóng)村基本社會(huì)保障功能，但是除基本生存需求外，農(nóng)村社會(huì)也要滿足個(gè)體發(fā)展需求，這也是發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容。發(fā)展權(quán)蘊(yùn)含著自由、和諧、平等的基本價(jià)值，農(nóng)民集體利用集體公益用地進(jìn)行公益設(shè)施建設(shè)，其中包括了滿足個(gè)體自身發(fā)展所需的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、圖書館等公益設(shè)施。因此，可以說集體公益性建設(shè)用地是承載發(fā)展權(quán)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與載體。

集體土地合理利用的增進(jìn)功能。隨著物權(quán)制度從以所有為中心到以利用為中心的發(fā)展，對(duì)物的具體利用及效能的發(fā)揮在物權(quán)體系中作用凸顯。當(dāng)前的農(nóng)村土地政策與法律規(guī)范也提倡增強(qiáng)集體土地的利用效能，集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度可對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共利益的保障功能發(fā)揮重大作用，理應(yīng)增強(qiáng)其合理利用效能。

四、農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度完善的路徑

（一）厘清概念界定

概念不僅本身作為一種基本的思維形式，而且還是其他思維形式的基本組成要素，內(nèi)涵和外延是其題中應(yīng)有之義。作為集體建設(shè)用地使用權(quán)的一種類型，集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)理應(yīng)屬于用益物權(quán)，但它又不同于公有私有性質(zhì)的其他集體土地使用權(quán)類型，它體現(xiàn)了集體所有權(quán)的重要內(nèi)涵——公有公用性。集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的核心本質(zhì)就是“公共利益”，它不同于全民性的公共利益，是以一定范圍內(nèi)不特定對(duì)象為受益群體的“集體公益”，屬于小范圍的公共利益。因此，這也決定了它的權(quán)屬主體與客體范圍具有特殊性，必須與受益群體高度契合，從而保障集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)功能的有效發(fā)揮。

因此，一言以蔽之，其內(nèi)涵應(yīng)是以實(shí)現(xiàn)滿足集體成員生存條件、改善生產(chǎn)生活方式、保障農(nóng)村居民公共福利以及傳承民俗等目標(biāo)而設(shè)立的用益物權(quán)；其外延應(yīng)是集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的客體歸屬為集體所有、客體范圍位于農(nóng)村地區(qū)。

（二）完善適用規(guī)則

明確權(quán)利主體和客體。使用權(quán)主體是指有權(quán)對(duì)集體土地進(jìn)行開發(fā)利用的自然人、法人和非法人組織。對(duì)此，學(xué)界存在著不同觀點(diǎn)。為了保障公益性的有效落實(shí)，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格限制使用權(quán)主體；同時(shí)，為提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，盤活存量的集體公益用地，也有學(xué)者認(rèn)為可以采取集體、政府、市場(chǎng)等多元主體開發(fā)模式。鄉(xiāng)村全面振興對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高要求，但考慮到我國(guó)區(qū)域發(fā)展差異較大，村集體之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊，如果僅靠政府幫扶甚至集體經(jīng)濟(jì)組織的自我發(fā)展，在一定程度上會(huì)影響落后地區(qū)公益用地開發(fā)力度。因此，應(yīng)根據(jù)不同發(fā)展程度的集體經(jīng)濟(jì)組織和不同類型的公益項(xiàng)目，適當(dāng)引入市場(chǎng)資本參與，設(shè)計(jì)多元化的使用權(quán)主體。

分析集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)涵和外延不難發(fā)現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)就是在集體土地上設(shè)立用益物權(quán)，進(jìn)行具備公益屬性的非農(nóng)建設(shè)。因此，集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的客體應(yīng)限定于農(nóng)村集體所有的土地上，且應(yīng)受到集體所有權(quán)的約束。

明確權(quán)利內(nèi)容。公益性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的初衷，就是確保使用權(quán)人在依法利用該建設(shè)用地的同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展。因此，其制度核心就是權(quán)利內(nèi)容。一方面，明確占有、使用權(quán)能。如上文所述，為了平衡城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差異，實(shí)現(xiàn)集體公益性建設(shè)用地提升農(nóng)村公共福祉的目標(biāo)，可以采取多元開發(fā)模式。那么，其權(quán)利主體就不應(yīng)局限于集體和政府，還應(yīng)包括集體內(nèi)部成員、公益性組織以及其他符合條件的市場(chǎng)主體。另一方面，明確收益權(quán)能。顧名思義，由于其具有公益屬性，集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)一般情況不會(huì)產(chǎn)生營(yíng)利。但是，一些配套的基礎(chǔ)設(shè)施，如運(yùn)動(dòng)場(chǎng)配套的商鋪，氏族、宗族團(tuán)體所建的祠堂，廟宇獲得的捐贈(zèng)、善款等收入。對(duì)于這些收入的標(biāo)準(zhǔn)、用途、分配方式都必須進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和限制，避免集體組織和其他使用權(quán)主體借此謀利，失去公益性。

（三）規(guī)范管理秩序

實(shí)踐中確實(shí)存在或因?yàn)槭褂脵?quán)人與管理人運(yùn)營(yíng)不當(dāng)導(dǎo)致公益設(shè)施荒廢、閑置，又或由于自然災(zāi)害、歷史變遷等原因?qū)е录w公益性建設(shè)用地使用已背離原有公益目的的現(xiàn)象。對(duì)于這類土地，一律采取收回或由于制度障礙長(zhǎng)期擱置，顯然不利于存量公益建設(shè)用地的利用和開發(fā)。

完善使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則。相較于集體公益性建設(shè)用地，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地所表現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)效益更明顯。如果無限度地流轉(zhuǎn)，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)集體和村民將公益用地流轉(zhuǎn)為宅基地和集體企業(yè)建設(shè)用地的尷尬局面，損害農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)于其流轉(zhuǎn)目的、客體和內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格限定，在盤活存量公益土地的同時(shí)避免流失。具體而言：就流轉(zhuǎn)目的來說，任何對(duì)于集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都必須符合公益性目的；就流轉(zhuǎn)客體，對(duì)于公益設(shè)施或功能運(yùn)行良好的公益用地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，對(duì)于荒廢、自然損害等失去其公益能力的，可以依據(jù)法定程序，采用流轉(zhuǎn)、互換、收回等手段進(jìn)行再次開發(fā)利用；就流轉(zhuǎn)內(nèi)容，應(yīng)采取有限處分規(guī)則，即不具備物權(quán)意義上完整的處分權(quán)能。鑒于公益設(shè)施使用的穩(wěn)定性，對(duì)出租、抵押、贈(zèng)予等不具可控性的權(quán)能行使，應(yīng)進(jìn)行必要限制。

完善使用權(quán)的期限。因其較強(qiáng)的穩(wěn)定性，一旦經(jīng)過法定程序設(shè)立，如前文所述，將很難發(fā)生再次流轉(zhuǎn)的情況，其變動(dòng)客體和內(nèi)容也將會(huì)受到嚴(yán)格限制。因此，在設(shè)立時(shí)需慎重考慮使用期限，可根據(jù)使用權(quán)主體、受益對(duì)象，功能取向等因素針對(duì)不同的公益用地采取不同的使用權(quán)存續(xù)規(guī)則。具體而言，對(duì)于宗族祭祀、民族活動(dòng)、宗教信仰等帶有歷史延續(xù)性的活動(dòng)用地，以其承載的功能和價(jià)值是否存在為存續(xù)前提，可不設(shè)具體期限；對(duì)于農(nóng)村一般性的基礎(chǔ)設(shè)施用地，它的使用權(quán)期限可參照國(guó)有公益性建設(shè)用地的規(guī)定；對(duì)于多元主體開發(fā)的公益項(xiàng)目用地，可根據(jù)使用權(quán)設(shè)立合同約定的期限規(guī)定相應(yīng)的使用權(quán)存續(xù)期限；對(duì)于農(nóng)村集體自行建設(shè)的村籃球場(chǎng)、娛樂室等類用地，由于所有權(quán)和使用權(quán)均屬于農(nóng)民集體，也不存在使用權(quán)期限問題。