河南省小農(nóng)戶高質(zhì)量發(fā)展對策研究

劉愷慧，何澤軍

（河南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院）

2020年以來，河南持續(xù)出臺加快農(nóng)業(yè)強省建設(shè)的系列文件，旨在率先建成農(nóng)業(yè)強省，支撐農(nóng)業(yè)強國建設(shè)。作為鄉(xiāng)村最廣泛的群體，小農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)強省建設(shè)中不能缺席。2024年中央一號文件提出“支持農(nóng)戶發(fā)展特色種養(yǎng)、手工作坊、林下經(jīng)濟等家庭經(jīng)營項目；強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)，健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和涉農(nóng)企業(yè)扶持政策與帶動農(nóng)戶增收掛鉤機制”。小農(nóng)戶是以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，以家庭成員為主要勞動力，從事小規(guī)模經(jīng)營，集生產(chǎn)與消費于一體的農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟組織。我國一般將其界定為種植面積小于3.3公頃、養(yǎng)殖規(guī)模小于一定數(shù)量（生豬50頭、牛10頭、雞500只）的農(nóng)戶。目前，小農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小、市場地位弱、生產(chǎn)活動散，是農(nóng)業(yè)強省建設(shè)的難點所在，迫切需要推進其高質(zhì)量發(fā)展。

一、河南省小農(nóng)戶高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）部分小農(nóng)戶升級為家庭農(nóng)場，經(jīng)營能力不斷提升

據(jù)調(diào)查，2022年河南小農(nóng)戶約2 200萬戶，占全部農(nóng)戶的98.8%，戶均耕地面積約0.37公頃。家庭農(nóng)場是小農(nóng)戶的升級版。2022年，納入全國家庭農(nóng)場名錄系統(tǒng)的家庭農(nóng)場超過26.2萬個，經(jīng)營土地超過133.33萬公頃，遠遠超過2017年的9 564個、10.67萬公頃。這表明，5年來一批小農(nóng)戶升級為家庭農(nóng)場，生產(chǎn)經(jīng)營能力得到顯著提升。

（二）獲取社會化服務增多，勞動生產(chǎn)率不斷提高

越來越多的農(nóng)戶通過社會化服務從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。2022年，河南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務組織達12.6萬家，年服務種植面積超過1 333.3萬公頃次，服務農(nóng)戶1 601萬戶次。通過吸納應用大量社會化服務，小農(nóng)戶勞動生產(chǎn)率顯著提升。2017年河南省小麥種植戶每公頃產(chǎn)量7 143千克，每公頃用工量61.35日；2022年每公頃產(chǎn)量6 790.5千克，用工量55.05日，平均每公頃節(jié)約用工量6.30日。2017年河南生豬散養(yǎng)戶（小農(nóng)戶）每頭出欄用工量3.77日，2022年為3.04日，平均每頭勞動用工量節(jié)約了0.73日。

（三）加入合作社的戶數(shù)增多，組織化程度提升顯著

近年來，農(nóng)民合作社發(fā)展迅速，帶動小農(nóng)戶的數(shù)量增加，提升了小農(nóng)戶的組織化程度。據(jù)統(tǒng)計，2017年全省農(nóng)民合作社總計12.5萬個，帶動小農(nóng)戶289.1萬戶，占當年農(nóng)戶總數(shù)的13.3%；2022年河南農(nóng)民合作社總數(shù)達19.8萬個，帶動小農(nóng)戶578.2萬戶，占當年農(nóng)戶總數(shù)的26.3%，比2017年翻了一番。

二、河南省小農(nóng)戶高質(zhì)量發(fā)展的制約因素

（一）“守土”觀念較強

河南農(nóng)村留守的老人或婦女“守土”觀念較強，即便自己種地經(jīng)濟收入較低也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。2018年以來河南土地流轉(zhuǎn)速度較慢，有的年份略有下降，目前基本保持在233.33萬公頃左右，約占全省耕地面積的31.8%。土地流轉(zhuǎn)較慢的原因在于農(nóng)民的“守土”觀念較強。除了“守土”觀念，多數(shù)小農(nóng)戶對先進生產(chǎn)技術(shù)和裝備不敏感，也缺乏相應的投入能力。

（二）組織化程度較低

盡管河南近年來加入農(nóng)民合作社的小農(nóng)戶增加較快，但與全國相比入社農(nóng)戶占比依然較低。據(jù)調(diào)查，河南有意愿加入合作社的小農(nóng)戶僅占總承包農(nóng)戶的30%，合作社平均擁有社員27戶，農(nóng)戶入社占比和平均擁有社員數(shù)量低于全國水平（48%，35戶），與山東、江蘇等農(nóng)業(yè)發(fā)達省份相比差距更大。

（三）政策支持度低

與家庭農(nóng)場相比，小農(nóng)戶難以享受一些政策優(yōu)惠。家庭農(nóng)場作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可享受政府貸款、扶持資金、農(nóng)業(yè)政策性保險等優(yōu)惠政策。但是，小農(nóng)戶很難獲得政府以及金融機構(gòu)的政策支持。據(jù)調(diào)查，在糧食類家庭農(nóng)場中，有56%獲得各級政府的補貼，平均補貼金額約6萬元，而小農(nóng)戶極少獲得糧食直補之外的其他補貼。

（四）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指標不多

小農(nóng)戶單純種糧食很難獲得較高的經(jīng)營性收入，只有種植經(jīng)濟作物或者從事養(yǎng)殖業(yè)才能獲得相對可觀的經(jīng)營收入。但是，河南大部分耕地為基本農(nóng)田，可用于發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的一般耕地僅占全部耕地的10.2%，低于全國水平9個百分點，且宜耕后備耕地資源面積極小。較少的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指標限制了小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。

三、小農(nóng)戶高質(zhì)量發(fā)展的典型經(jīng)驗

（一）歐盟實施“小農(nóng)戶支持計劃”

歐盟內(nèi)部出現(xiàn)嚴重的小農(nóng)戶用地資源供給不足、勞動力投入較少、市場參與度不高以及經(jīng)濟規(guī)模過小等問題，影響了歐盟共同農(nóng)業(yè)。為促進小農(nóng)戶高質(zhì)量發(fā)展，2013年歐盟開始對其共同農(nóng)業(yè)政策進行調(diào)整，增加了針對小農(nóng)戶的“小農(nóng)戶支持計劃”。該計劃旨在優(yōu)化補貼方式、調(diào)整補貼額度，降低小農(nóng)戶生產(chǎn)成本，提升市場競爭力。同時，削減繁文縟節(jié)和各種行政限制，簡化補貼手續(xù)，減少對小農(nóng)戶獲得支持政策補貼的限制。從計劃實施效果看，歐盟多數(shù)國家超過40%的小農(nóng)戶參與了小農(nóng)戶支持計劃，且獲得的補貼額度較之前增加較多，為500～1 250歐元。

（二）日本農(nóng)業(yè)新政助推小農(nóng)戶高質(zhì)量發(fā)展

近年來，日本小農(nóng)戶流失嚴重。為此，日本政府2020年將推動小農(nóng)戶高質(zhì)量發(fā)展作為基本導向，從強化小農(nóng)戶生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、激發(fā)偏遠地區(qū)活力、推動小農(nóng)戶綠色生產(chǎn)、提升小農(nóng)戶抗沖擊能力和檢視農(nóng)民組織改革成效等多維度進行了未來10年的政策部署。其中，從“人”“地”“技術(shù)”3個維度強化和提升小農(nóng)戶生產(chǎn)能力，改進中山間地區(qū)（即平地外緣與山林交界區(qū)域和“山間農(nóng)業(yè)區(qū)”）農(nóng)戶生產(chǎn)條件，檢視涉農(nóng)團體改革服務小農(nóng)戶成效，增強小農(nóng)戶減災抗災能力等支持措施的可操作性。

（三）浙江溫州“三位一體”農(nóng)合聯(lián)推動小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

近年來，浙江省溫州市為促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接，探索了“三位一體”農(nóng)合聯(lián)這一新模式，是集農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作為一體的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會。其中，農(nóng)民專業(yè)合作是“三位一體”合作的基礎(chǔ)，供銷合作和信用合作是拓展與延伸。小農(nóng)戶加入農(nóng)民專業(yè)合作社提高了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，拓寬了銷售渠道，實現(xiàn)了效益提高和收入增長；而專業(yè)合作社融入農(nóng)合聯(lián)，進一步與供銷社合作，使小農(nóng)戶購買農(nóng)資與售賣農(nóng)產(chǎn)品通過供銷社平臺進行，實現(xiàn)了節(jié)本增收；融入農(nóng)合聯(lián)，進一步與農(nóng)村金融機構(gòu)合作，推動小農(nóng)戶獲得更好的融資服務，提升了生產(chǎn)能力。

四、加快推進河南省小農(nóng)戶高質(zhì)量發(fā)展的措施

（一）高站位出臺小農(nóng)戶激勵政策

一是實施小農(nóng)戶發(fā)展“一把手工程”。實施小農(nóng)戶發(fā)展縣長鄉(xiāng)長負責制，將小農(nóng)戶發(fā)展質(zhì)量狀況納入縣鄉(xiāng)政府年度工作績效考核，形成各部門協(xié)同推進、配合聯(lián)動的工作局面。二是實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件升級計劃。緊緊抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施和新一輪高標準糧田建設(shè)重大機遇，完善縣鄉(xiāng)村各級公路系統(tǒng)，為小農(nóng)戶提供便利的交通條件；完善小微水利設(shè)施建設(shè)，提高小型水庫、山塘、蓄水池、小水渠、機井等的蓄水能力和灌溉能力，提升小農(nóng)戶減災抗災能力；集中進行農(nóng)田改造，提升小農(nóng)戶耕地質(zhì)量。設(shè)立農(nóng)村綜合服務信息平臺，建立小農(nóng)戶土地、生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品供求等基本情況數(shù)據(jù)庫，為小農(nóng)戶提供信息服務。三是實施合村并居推進計劃。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)循序漸進推動合村并居，導入現(xiàn)代生產(chǎn)、生活場景和各種福利設(shè)施，完善“小據(jù)點”之間以及“小據(jù)點”和其他村落間的交通和網(wǎng)絡(luò)連接，強化“小據(jù)點”內(nèi)生發(fā)展能力，改善小農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件。四是實施小農(nóng)戶分類支持計劃。對純農(nóng)戶和兼業(yè)1型農(nóng)戶以其經(jīng)營面積實施補貼制度，鼓勵其擴大經(jīng)營規(guī)模，提升其農(nóng)業(yè)經(jīng)營積極性；對兼業(yè)2型農(nóng)戶實施補償制度，鼓勵其將耕地寄存“土地銀行”進而退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。對“三山一灘”（太行山、伏牛山、大別山、黃河灘）地區(qū)小農(nóng)戶，支持其大力發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，引導其走特色化品牌化發(fā)展道路，鼓勵電商平臺、城市商超與小農(nóng)戶對接發(fā)展；對城郊區(qū)小農(nóng)戶，支持其大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，走融合化服務化道路，鼓勵城市工商資本與小農(nóng)戶銜接發(fā)展；對平原農(nóng)區(qū)小農(nóng)戶，支持其大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，走規(guī)?；G色化道路，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶鏈接發(fā)展。

（二）全鏈條幫扶小農(nóng)戶融入市場

一是實施農(nóng)資帶量集采計劃。借鑒藥品帶量集采的成功經(jīng)驗，以村或鄉(xiāng)為單位，依托基層政府或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，代表小農(nóng)戶從化肥、農(nóng)藥、種子、種苗、農(nóng)膜等通用農(nóng)資里選擇一種或若干種農(nóng)資與農(nóng)資供應商進行公平談判，大批量采購，進而有效降低農(nóng)資采購成本。二是實施小農(nóng)戶優(yōu)種優(yōu)技供給計劃。強化種業(yè)“強芯”行動，依托生物育種中心、神農(nóng)種業(yè)實驗室，培育開發(fā)抗災能力更強的動植物新品種，從根本上增強小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災害的能力?；谌A北地下水漏斗現(xiàn)象，積極發(fā)展面向小農(nóng)戶的節(jié)水技術(shù)與裝備；順應綠色發(fā)展、降碳減排趨勢，積極開發(fā)適合小農(nóng)戶需求的綠色技術(shù)及裝備；基于農(nóng)村勞動力短缺現(xiàn)實，積極面向小農(nóng)戶開發(fā)各類輕小型機械裝備。加大各類適用新品種新技術(shù)新裝備的推廣普及力度。三是實施數(shù)字賦能小農(nóng)戶提升計劃。借助數(shù)字鄉(xiāng)村計劃，設(shè)立數(shù)字賦能小農(nóng)戶示范項目，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動小農(nóng)戶發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)，強化通過數(shù)字技術(shù)對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營進行重新整合，推動小農(nóng)戶生產(chǎn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。開展電商平臺幫扶，鼓勵小農(nóng)戶利用電商平臺采購農(nóng)資和銷售農(nóng)產(chǎn)品；鼓勵小農(nóng)戶發(fā)展直播銷售，培養(yǎng)打造“網(wǎng)紅”農(nóng)產(chǎn)品，宣傳農(nóng)產(chǎn)品品牌。發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺公開、共享的優(yōu)勢，開展農(nóng)業(yè)專家網(wǎng)絡(luò)遠程診療，快速征集小農(nóng)戶的技術(shù)需求，快速解答小農(nóng)戶技術(shù)問題。

（三）多途徑提高小農(nóng)戶內(nèi)生動能

一是實施小農(nóng)戶素質(zhì)提升計劃。實施青年農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)扶持計劃，設(shè)立青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)扶持基金，改革農(nóng)村社保，進一步優(yōu)化農(nóng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引更多懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的有志青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。實施小農(nóng)戶數(shù)字素養(yǎng)提升計劃，開展數(shù)字技術(shù)培訓，借助鄰里結(jié)對幫扶、集中現(xiàn)場演示、培養(yǎng)數(shù)字技術(shù)骨干等多種靈活方式，提升小農(nóng)戶的信息素養(yǎng)與數(shù)字技能，彌合其“數(shù)字鴻溝”。二是實施職業(yè)農(nóng)民培訓計劃，發(fā)揮農(nóng)業(yè)職業(yè)院校實用新型人才培養(yǎng)培訓功能，加強對小農(nóng)戶的專業(yè)技能培訓；實行職業(yè)農(nóng)民制度，對培訓合格的小農(nóng)戶認定為“職業(yè)農(nóng)民”，給予其土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)技指導等方面的優(yōu)惠政策支持。實施科技幫扶小農(nóng)戶升級計劃。設(shè)立科技咨詢服務平臺，建立針對小農(nóng)戶的科技推廣、咨詢服務平臺，為其提供專業(yè)科技服務。大力發(fā)展“科技小院”，組織農(nóng)業(yè)高校和科研院所專業(yè)團隊為小農(nóng)戶進行土壤分析、測土配方等基礎(chǔ)服務。建立科技特派員包村制度，強化科技特派員對小農(nóng)戶的技術(shù)支持與輔導。

（四）多形式提高小農(nóng)戶組織化程度

一是促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織帶動。完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體考核機制，將服務帶動小農(nóng)戶數(shù)量及其收入增長情況作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體績效考核的重要內(nèi)容。成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，對不愿加入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的小農(nóng)戶，由政府牽頭，鼓勵加入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織代其對接市場，采購農(nóng)資、銷售產(chǎn)品。二是促進農(nóng)民合作社聯(lián)合體帶動。借鑒溫州經(jīng)驗，整合區(qū)域內(nèi)不同功能類型的農(nóng)民合作社，組建由農(nóng)機合作社、土地合作社、資金合作社、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務合作社等組成的合作社聯(lián)合體，滿足聯(lián)合體內(nèi)小農(nóng)戶生產(chǎn)資金、技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械等多方面需求。三是促進鄉(xiāng)村能人帶動。大力培育鄉(xiāng)村能人，充分發(fā)揮其帶動當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，帶領(lǐng)小農(nóng)戶增收致富的示范引領(lǐng)作用。