數(shù)字治理下鄉(xiāng)的適配與張力

張小芳

（貴州財經(jīng)大學，貴州 貴陽 550000）

1 問題的提出

黨和國家從頂層設(shè)計上將數(shù)字鄉(xiāng)村作為鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略定位。2018 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中首次提出“數(shù)字鄉(xiāng)村”的概念[1]。2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出，到21 世紀中葉，要全面建成數(shù)字鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村全面振興，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富。在《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025 年）》中，將“建設(shè)鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系”列為“推進管理服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的五大戰(zhàn)略任務(wù)之一，并強調(diào)數(shù)字技術(shù)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的加速融合[2]。因此，數(shù)字鄉(xiāng)村治理是數(shù)字中國、現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)的重要載體。

中國近30年來的社會治理經(jīng)歷了從總體支配向技術(shù)治理的變遷[3]。治理技術(shù)的迭代催生了數(shù)字治理范式的到來。數(shù)字技術(shù)在廣大鄉(xiāng)村的應(yīng)用與探索，引起了學界關(guān)注，已有研究涉及大數(shù)據(jù)與鄉(xiāng)村治理[4]、網(wǎng)格化管理[5]、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”[6]、數(shù)字鄉(xiāng)村與公共服務(wù)[7]、智慧鄉(xiāng)村[8]等方面，研究內(nèi)容囊括理論探討、實踐探索、前瞻研究等方面。已有研究成果頗豐，拓展了人們對數(shù)字鄉(xiāng)村治理這一新范式的認識，然而諸多研究均映射出一個假設(shè)邏輯，即治理技術(shù)能契合鄉(xiāng)村治理的需要，進而賦能鄉(xiāng)村治理。數(shù)字技術(shù)作為一種治理手段，強勢應(yīng)用于鄉(xiāng)村治理，帶來客觀的治理成效之時，也導(dǎo)致治理“失效之殤”?？v觀現(xiàn)有案例，不乏數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村“融合失靈”的問題，體現(xiàn)為制度阻滯、技術(shù)增負、主體游離。據(jù)此，本文構(gòu)建了制度—技術(shù)—主體的三維分析框架，探討數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的適配與張力。

2 數(shù)字鄉(xiāng)村治理的三維面向

制度、技術(shù)、主體是研究鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的重要面向?；谥卫碇贫?、治理技術(shù)、治理主體3個維度，構(gòu)建制度—技術(shù)—主體分析框架，探討數(shù)字鄉(xiāng)村治理所形塑的雙重邏輯。

2.1 數(shù)字鄉(xiāng)村治理與制度供給

規(guī)則缺失、規(guī)則不適等多重制度瓶頸是當代中國社會轉(zhuǎn)型面臨的主要問題，而數(shù)字技術(shù)重塑了鄉(xiāng)村治理的時代特征，為推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造契機[9]。從2018年至今，我國連續(xù)出臺多個關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策規(guī)劃，推動數(shù)字鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在《2022 年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點》中，明確了數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的工作目標、重點任務(wù)。工作重點涵蓋：加快補齊數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施短板，持續(xù)推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化升級，穩(wěn)步推進涉農(nóng)數(shù)據(jù)資源共享、共用等多個方面。《2022 年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點》強調(diào)因地制宜發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化轉(zhuǎn)型、強化農(nóng)業(yè)科技和智能裝備支撐。

制度環(huán)境為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)設(shè)了有利條件，各地政府積極推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，涌現(xiàn)出大量可借鑒、可推廣的創(chuàng)新模式。如德清縣基于“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”，發(fā)揮遙感技術(shù)全面、高效、可追溯等優(yōu)勢，解決多領(lǐng)域監(jiān)管難、處置難的問題。因此，正式制度為數(shù)字鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造了有利條件。但鄉(xiāng)村場域下的治理具有較強的路徑依賴性，實際治理成效是正式與非正式治理力量雙向互動的結(jié)果。

2.2 數(shù)字鄉(xiāng)村治理與技術(shù)理性

“技術(shù)治理”概念與現(xiàn)代科學技術(shù)的蓬勃發(fā)展密不可分，是當代社會治理的重要趨勢。20 世紀80 年代，阿爾文·托夫勒（AlvinToffler）在《第三次浪潮》中提出：信息化意味著人類社會發(fā)展的第三次浪潮已經(jīng)降臨?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)使社會治理走向數(shù)字化、智能化階段。技術(shù)治理具有雙重效應(yīng)，技術(shù)治理改變國家對鄉(xiāng)村社會控制力衰弱的局面，強化國家行政權(quán)力的規(guī)范作用[10]。同時，數(shù)字治理強調(diào)程序化、規(guī)范化等特征，在中央大力倡導(dǎo)鄉(xiāng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，各基層政府紛紛探索數(shù)字治理模式。但從實際運用來看，大量創(chuàng)新項目的供給與鄉(xiāng)村發(fā)展需要不相匹配，導(dǎo)致“表面數(shù)字化”“數(shù)字形式主義”等治理懸浮。

2.3 數(shù)字鄉(xiāng)村治理與主體塑造

鄉(xiāng)村數(shù)字治理強調(diào)正式組織與非政府組織間的互動、合作，重視農(nóng)民等群體的參與。各級政府搭建各類信息平臺、服務(wù)系統(tǒng)、app，主動公開信息。如貴州省人民政府立足全國構(gòu)建了首個省級政務(wù)數(shù)據(jù)“一云一網(wǎng)一平臺”，大力推進政務(wù)服務(wù)數(shù)字化，簡化辦事流程，提高公眾辦事的便捷度。其中的“一網(wǎng)”指“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”，政務(wù)事項實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級覆蓋”模式，并針對事項制定標準化的辦事指南，便于群眾查詢、辦理。諸如此類的服務(wù)系統(tǒng)便于民眾了解政府工作進展情況和參與監(jiān)督，從過往被動獲取服務(wù)轉(zhuǎn)為主動提出需求。然而，數(shù)字素養(yǎng)的欠缺導(dǎo)致農(nóng)民參與治理的話語權(quán)孱弱，參與積極性不高，數(shù)字鴻溝削弱了數(shù)字鄉(xiāng)村實踐的成效。

3 賦能：數(shù)字與鄉(xiāng)村的適配

數(shù)字時代信息呈“爆炸式”增長，鄉(xiāng)村公共事物數(shù)量、范圍劇增，基層政府迫切需要運用新技術(shù)、新手段變革陳舊治理模式，提升治理和服務(wù)效率。數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的適配體現(xiàn)為制度調(diào)適、技術(shù)增能、主體擴充，即通過制度調(diào)適契合鄉(xiāng)村治理需要、技術(shù)增能支撐鄉(xiāng)村治理效率提升、主體擴充突破政府主導(dǎo)的單一模式，轉(zhuǎn)向多元參與的共治模式，進而賦能鄉(xiāng)村治理。

3.1 制度調(diào)試：契合鄉(xiāng)村治理需要

制度環(huán)境會對組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響[11]，數(shù)字治理作為治理手段嵌入鄉(xiāng)村治理空間，一定程度上改變或影響鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境。技術(shù)對制度的調(diào)試集中體現(xiàn)為各級政府運用數(shù)字技術(shù)強化運行機制建設(shè)。自開展數(shù)字轉(zhuǎn)型以來，貴州省各級政府積極開展制度標準化、規(guī)范化建構(gòu)，組織各級政務(wù)服務(wù)中心加快修訂“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他細則。制定貴州省網(wǎng)上辦事服務(wù)管理辦法、服務(wù)流程、標準，對服務(wù)事項進行梳理、補充，精準對接民眾需求。此外，相關(guān)部門積極完善網(wǎng)上辦事大廳電子監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)對公共服務(wù)的動態(tài)監(jiān)管，完善了監(jiān)察體系。數(shù)字治理技術(shù)的嵌入促進治理規(guī)章、制度的完善，有效契合鄉(xiāng)村發(fā)展需要。

3.2 技術(shù)增能：數(shù)字技術(shù)促能增效

面對分散、數(shù)量龐大且需求各異的鄉(xiāng)村群體，基層政府借助數(shù)字技術(shù)建立統(tǒng)一、高效的鄉(xiāng)村公共服務(wù)意見征詢和交流的平臺，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的精準化、科學化。從實踐來看，基層政府依托數(shù)字技術(shù)易監(jiān)測、可分析的優(yōu)勢，對農(nóng)村的“微事物”進行有效治理。如，貴州省F縣的“一張圖”治理模式，通過對數(shù)據(jù)和平臺的整合實現(xiàn)對全縣的公共事務(wù)的集中整治和“一網(wǎng)覽盡”。依托數(shù)字系統(tǒng)集成、精準分析優(yōu)勢，解決傳統(tǒng)模式的數(shù)據(jù)采集時間長、分析不精準等問題，大幅提高管理效率和科學管理水平。該縣還充分利用貴州省通村村平臺，建成通村村縣級調(diào)度中心，接入104 輛班線客車、29 條客運線路，不僅方便百姓出行，還解決電子商務(wù)進村“最后一公里”問題，實現(xiàn)了物流快遞收發(fā)不出村，切實為老百姓解決購買難、售賣難的問題。

3.3 主體擴充：治理結(jié)構(gòu)重塑

社會經(jīng)濟水平的提高使社會需求多元化，政府依托大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，建設(shè)覆蓋面廣、內(nèi)容齊全的線上信息服務(wù)系統(tǒng)，公眾借此了解政府治理動態(tài)，拓展社情民意表達渠道，進而實現(xiàn)政府供給與民眾需求的有效對接。依托數(shù)字治理技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)，搭建起政府溝通民眾的橋梁，促進政民良性互動。數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村場域，推動主體互動和治理結(jié)構(gòu)重塑。貴陽市F縣創(chuàng)新性的推動“互聯(lián)網(wǎng)+黨務(wù)”向農(nóng)村延伸、“支部+社會主體”的合作模式。F 縣依托“筑紅云”對全縣179 個村（社區(qū)）黨支部、4 670 名農(nóng)村黨員進行線上管理，實現(xiàn)了黨員管理信息化全覆蓋；探索“支部+社會主體”的治理模式，整合自建及社會籌建的視頻監(jiān)控探頭接入“雪亮工程”，加強民眾、社會組織對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的監(jiān)督。數(shù)字治理技術(shù)的運用為民眾參與治理搭建平臺，有效提升民眾參與率，促進社會由以政府為主導(dǎo)的管理向多主體參與協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。

4 負擔：數(shù)字與鄉(xiāng)村的張力

外嵌型的治理工具與鄉(xiāng)村場域，以及治理要素之間常出現(xiàn)融合失靈的張力，主要體現(xiàn)為制度阻滯、技術(shù)增負和主體游離。剛性的科學治理體制催生數(shù)字治理懸?。患夹g(shù)泛化增加治理負擔；素養(yǎng)欠佳難以紓解治理主體游離的問題。數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村的張力生成治理的“適應(yīng)性矛盾”，消解治理成效。

4.1 制度阻滯：壓力體制催生數(shù)字形式主義

中國具有分級治理的天然土壤，由權(quán)責大小所產(chǎn)生的縱向分級是“壓力型體制”形成的根源之一。在鄉(xiāng)村數(shù)字治理轉(zhuǎn)型的背景下，“壓力型體制”的“層層加碼”與數(shù)字化的結(jié)合表現(xiàn)為上級對下級的壓力治理與嚴格的監(jiān)督考核及數(shù)字平臺建設(shè)、信息運作與反饋等環(huán)節(jié)的嚴格控制，當壓力型體制的目標設(shè)置與基層政府治理能力不相匹配時，基層政府以數(shù)字造假和形式主義來應(yīng)對壓力型體制中的政治任務(wù)[12]。各級政府在數(shù)字化治理中熱衷于建設(shè)高大上的平臺，而這些平臺成效欠佳、使用率也低。此外，政府在運用數(shù)字治理工具治理公共事務(wù)的過程中，存在脫離民眾需要、缺乏監(jiān)管，治理價值發(fā)揮式微，淪為使用率低的僵尸平臺。這類數(shù)字建設(shè)并未發(fā)揮其實際效能，對沖數(shù)字紅利助長數(shù)字形式主義。

4.2 技術(shù)增負：技術(shù)泛化增加治理負擔

數(shù)字技術(shù)便捷化、可分析的特征優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理模式，但增加了治理負擔。理性和效率是官僚制的本質(zhì)特征，面對復(fù)雜的治理情境和數(shù)量倍增的公共事項，政府組織采用指標分配、流程拆分等策略，將各項任務(wù)“打包”分配至基層部門，運用各技術(shù)手段實現(xiàn)考核、評估。數(shù)字化轉(zhuǎn)型情境下，推動數(shù)字治理的工作和創(chuàng)新及技術(shù)使用范圍顯著擴大，呈現(xiàn)泛化的趨勢。在這泛化的趨勢加持下，“指尖上的工作”數(shù)量成幾何增長，大量擠占工作時間，工作人員注意力超載。

4.3 主體游離：素養(yǎng)欠佳擎肘“軟件”建設(shè)

技術(shù)手段的迭代拓展了民眾、社會組織參與公共事務(wù)治理的渠道。數(shù)字治理作為科技進步的成果，對治理主體的素養(yǎng)要求較高。然而，治理主體的素質(zhì)素養(yǎng)欠佳導(dǎo)致其參與治理程度低，進而產(chǎn)生主體游離的問題。我國農(nóng)村地區(qū)普遍存在數(shù)字素養(yǎng)偏低的情形。第一，基層數(shù)字技術(shù)治理的整體感知能力薄弱，阻滯了行政人員及群眾使用技術(shù)治理公共事務(wù)的能力。根據(jù)《中國數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報告（2022 年）》，我國農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模和互聯(lián)網(wǎng)普及率與城鎮(zhèn)相比存在較大差距且線上政務(wù)、公共事務(wù)等參與較少。鄉(xiāng)村場域內(nèi)治理主體的素養(yǎng)欠佳擎肘數(shù)字治理“軟件”建設(shè)。第二，特有的社會結(jié)構(gòu)限制鄉(xiāng)村數(shù)字治理空間的拓展。在鄉(xiāng)村的治理中，數(shù)字治理人才緊缺是限制數(shù)字鄉(xiāng)村治理推進的首要因素。從實際情況看，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的治理任務(wù)繁重，青年人才的容納機制不健全，導(dǎo)致具備專業(yè)素質(zhì)的行政人員數(shù)量少且年齡偏高。由此，數(shù)字治理大環(huán)境差、數(shù)字素養(yǎng)的缺乏和治理結(jié)構(gòu)的制約造成了鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)字治理主體游離，最終阻礙數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村社會的適配，表現(xiàn)出適應(yīng)性矛盾。

5 結(jié)語

數(shù)字治理背景下，黨和政府高度重視數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，將數(shù)字鄉(xiāng)村治理作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向。數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理場域，能帶來客觀的治理成效，但也存在一定的治理缺陷。因此，在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，除了從賦權(quán)、賦能的角度分析數(shù)字鄉(xiāng)村治理的成效，還應(yīng)關(guān)注數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理間存在的張力，因地制宜的探討契合鄉(xiāng)村發(fā)展的理論及治理模式。