新型城鎮(zhèn)化下保障性住房融資新思路

文/豐晨宇，湘潭大學(xué)

我國(guó)雖已建立相對(duì)完整的保障性住房融資體系，但融資渠道單一、資金投入小、融資機(jī)制不健全等問(wèn)題嚴(yán)重影響保障性住房的有效供給。解決保障性住房建設(shè)資金不足問(wèn)題，不僅要以政府財(cái)政為主導(dǎo)，同時(shí)要完善金融支持體系，積極探索保障性住房的多元化融資新模式，合理引入社會(huì)資金和市場(chǎng)機(jī)制。

1 新型城鎮(zhèn)化下保障房融資現(xiàn)狀剖析

在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，居住問(wèn)題成為阻礙了流動(dòng)人口轉(zhuǎn)移市民化的一大難題。確保全民住有所居、安居樂(lè)業(yè)不僅需要擴(kuò)建保障房規(guī)模，同時(shí)需要籌集保障房建設(shè)資金。自從分稅制改革，中央和地方形成“財(cái)權(quán)向上，事權(quán)向下”的局面，地方政府主要依靠土地出讓收入為保障房建設(shè)提供資金支持，但相關(guān)政策對(duì)土地出讓收入沒(méi)有明確定位，且能提取的比例較低。雖近年來(lái)，相關(guān)部門提出要加大土地出讓金用于保障房的比例，但在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控背景下，部分城市土地出讓收入大幅降低。

當(dāng)前，我國(guó)為保障性住房提供資金的政策金融方式主要有兩個(gè)渠道：住房公積金閑置資金和住房公積金增值收益。住房公積金支持保障性住房建設(shè)的項(xiàng)目貸款主要包括經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目公積金貸款和公共租賃住房項(xiàng)目公積金貸款兩大類。近年來(lái)，我國(guó)住房公積金存繳額度連年穩(wěn)定上升，保障房累計(jì)房貸額度也有所增加。雖全國(guó)住房公積金投入占保障性住房投資占總投入比例較小，但連年的投入比重有所增加，提升公積金貸款對(duì)保障房建設(shè)的支持力度將成為未來(lái)拓寬融資渠道的重要舉措。

保障房商業(yè)性金融的主要渠道是商業(yè)銀行貸款。商業(yè)銀行為保障性住房建設(shè)項(xiàng)目提供以保障性住房開(kāi)發(fā)貸款為主的一系列金融服務(wù)，包括廉租房、公租房、經(jīng)適房、兩限房和其他保障性住房開(kāi)發(fā)貸款。雖然近年來(lái)保障性住房在商業(yè)銀行住房貸款余額中占比普遍較低，但其增長(zhǎng)速度逐漸加快，成為僅次于政府財(cái)政的第二大資金來(lái)源。同時(shí)，我國(guó)保障房建設(shè)還通過(guò)稅收補(bǔ)貼間接獲得財(cái)政支持，目前已出臺(tái)11 種房地產(chǎn)領(lǐng)域稅種，包括土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產(chǎn)稅等。多樣化的融資模式拓寬保障性住房的融資渠道，但在融資渠道的發(fā)展過(guò)程中，仍面臨重重困難。

2 保障房建設(shè)的融資難題

當(dāng)前，財(cái)政資金是保障房建設(shè)最穩(wěn)定的資金來(lái)源，但每年政府財(cái)政收入大致保持穩(wěn)定，財(cái)政投入的增加不能滿足較大的建設(shè)資金需求。“十三五”規(guī)劃中提出，要進(jìn)一步推進(jìn)棚戶區(qū)改造以及城中村危舊房改造，拓寬保障群體的范圍。面對(duì)增大供給態(tài)勢(shì)產(chǎn)生的大量資金需求，我國(guó)財(cái)政投入明顯不足。長(zhǎng)期以來(lái)，土地出讓金一直是地方政府財(cái)政收入的主要源泉。但在嚴(yán)厲的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控背景下，部分城市土地出讓收入大幅降低，地方政府的土地出讓凈收益銳減情況下加大對(duì)保障房投資會(huì)擠占對(duì)其他方面投資資金，故地方政府很難填補(bǔ)擴(kuò)大保障房建設(shè)的資金缺口。

住房公積金用于保障房建設(shè)也存在很多問(wèn)題：住房公積金主要用于個(gè)人貸款，但公積金貸款保障房存在對(duì)個(gè)貸的“擠出效應(yīng)”；公積金貸款建設(shè)保障房存在“私錢公用”的合法性問(wèn)題，由于保障對(duì)象和實(shí)施過(guò)程未明確規(guī)定造成利益雙方重大損失；投入資金難以安全收回，資本回收時(shí)間長(zhǎng)，存在風(fēng)險(xiǎn)較大。

商業(yè)銀行的融資模式也存在一定局限性：BOT 模式下建設(shè)保障房首要問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，BOT 等模式涉及許可、審批環(huán)節(jié)多，缺乏完善的法律法規(guī)、擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)制，抑制了商業(yè)銀行參與融資的積極性；缺乏吸引消費(fèi)者投資的金融工具和規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制，且市場(chǎng)融資機(jī)制發(fā)展滯后，加劇了市場(chǎng)化融資模式吸收社會(huì)資本的難度；缺乏保障房建設(shè)的金融政策體系，缺乏相應(yīng)優(yōu)惠政策等。

3 保障性住房的融資政策建議

3.1 拓寬融資渠道，吸引民資參與

保障房融資要調(diào)動(dòng)各方主體和力量，創(chuàng)新各種工具和手段，構(gòu)建各種機(jī)制和模式。不僅要用好現(xiàn)有融資方式和渠道、資金和政策，而且要積極開(kāi)拓新的資金來(lái)源渠道，探尋政府、銀行和企業(yè)三者的合作新模式。借鑒國(guó)內(nèi)的成功試點(diǎn)實(shí)踐，引導(dǎo)和推進(jìn)民間資本進(jìn)行保障性住房建設(shè)，積極引入推廣BOT、BT 以及PPP 等多元化融資模式?？刹扇≌髽I(yè)—民眾的三方合作框架以保障項(xiàng)目質(zhì)量，且可利用資本市場(chǎng)籌集建設(shè)資金并分散金融風(fēng)險(xiǎn)，吸引社會(huì)資本參與保障房建設(shè)；建立居民家庭互助儲(chǔ)蓄制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金互助籌資，提升保障對(duì)象的自我保障程度。

3.2 加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，建立長(zhǎng)效保障機(jī)制

第一，完善保障性住房建設(shè)與管理法律體系；第二，出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，明確融資過(guò)程中各主體的責(zé)任與監(jiān)督辦法，將保障房建設(shè)政策落實(shí)和運(yùn)轉(zhuǎn)效率納入到對(duì)各級(jí)政府的政績(jī)考核中；第三，改革住房公積金制度，明確住房公積金的定位，提供政策性住房金融支持，滿足中低收入城鎮(zhèn)居民家庭的居住需求；第四，加快推進(jìn)金融創(chuàng)新融資工具的相關(guān)立法和優(yōu)惠政策配套，降低融資門檻，放寬融資政策限制，鼓勵(lì)多種融資模式；第五，探索民間資本進(jìn)入保障房領(lǐng)域的辦法，可采用稅費(fèi)減免、補(bǔ)貼等方式激勵(lì)社會(huì)資本主體參與保障性住房，引導(dǎo)社會(huì)資本參與，緩解財(cái)政壓力。

3.3 改革住房公積金管理制度，建立新型政策性金融機(jī)構(gòu)

加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的公積金制度，建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)和住宅政策性金融機(jī)構(gòu)等新型政策性金融機(jī)構(gòu)有利于緩解資金不足的困境。政策性住房金融機(jī)構(gòu)既可以匯集社會(huì)資金，又能為中低收入水平階層提供較低利息的貸款，拓寬融資渠道，有利于提高居住水平。同時(shí)實(shí)施以住房公積金制度改革為基礎(chǔ)的過(guò)渡性的制度改革安排，建立符合我國(guó)國(guó)情的住宅政策性金融機(jī)構(gòu)；建立國(guó)家住房?jī)?chǔ)蓄銀行作為改革的目標(biāo)，整合住房公積金管理中心與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)掛牌成立國(guó)家住房?jī)?chǔ)蓄銀行。