刑事案件集中管轄制度研究

摘 要：集中管轄制度產(chǎn)生于我國(guó)的司法實(shí)踐，是指定管轄的制度衍生品。其優(yōu)勢(shì)在于能夠統(tǒng)一類(lèi)案裁判尺度、降低地方保護(hù)主義影響、促進(jìn)司法資源合理配置。由于不是法定管轄種類(lèi)，集中管轄面臨雙重挑戰(zhàn)：法官法定的理論抵牾和人權(quán)保障的實(shí)踐障礙。因此，最高院有必要對(duì)集中管轄統(tǒng)一部署，合理確定集中管轄法院，構(gòu)建全流程集中管轄模式。從提升運(yùn)行效果來(lái)看，借助在線(xiàn)審理、數(shù)據(jù)留痕等措施，能夠有效化解跨行政區(qū)域帶來(lái)的負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞：刑事管轄權(quán)；集中管轄；跨行政區(qū)域

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.28 " " " " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B

文章編號(hào)：1671-0142（2024）02-0043-03

管轄是辦案機(jī)關(guān)依法辦案的基礎(chǔ)，亦是實(shí)現(xiàn)公正審判的前提條件，刑事程序的推動(dòng)離不開(kāi)管轄提供的支持。在我國(guó)的各類(lèi)管轄制度中，集中管轄誕生時(shí)間不久，也沒(méi)有被刑事訴訟法納入法定的管轄類(lèi)型。但在刑事管轄模式的演進(jìn)過(guò)程中，變成了備受關(guān)注的熱門(mén)法律術(shù)語(yǔ)。本文嘗試從理論上厘清該項(xiàng)制度，并對(duì)其利弊進(jìn)行分析，以期提出有益建議。

1 集中管轄的概念內(nèi)涵

集中管轄，是指將特定類(lèi)型的案件交由某一法院進(jìn)行統(tǒng)一管轄和審理。從本質(zhì)上而言，集中管轄就是指定管轄的制度衍生品，是承接指定管轄的一種管轄變更方式。

集中管轄并非刑事訴訟所獨(dú)有，在行政訴訟和民事訴訟中已可見(jiàn)蹤跡。在民事訴訟中，最高院層面準(zhǔn)許的集中管轄案件主要有涉外民商事案件、部分知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、金融商事案件等。在行政訴訟中，集中管轄突破了傳統(tǒng)行政訴訟規(guī)則下行政機(jī)關(guān)“主客場(chǎng)”的桎梏，對(duì)推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解決具有重要意義。對(duì)于刑事案件，司法機(jī)關(guān)主要將環(huán)境資源犯罪、知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪、外國(guó)人犯罪等特定類(lèi)型案件進(jìn)行集中管轄。例如，2013年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于外國(guó)人犯罪案件管轄問(wèn)題的通知》，規(guī)定將外國(guó)人犯罪指定由轄區(qū)內(nèi)某一法院集中審判管轄。2021年廣州市發(fā)布《關(guān)于調(diào)整廣州市知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件管轄的規(guī)定》，將全市的知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件集中黃埔區(qū)法院管轄。2023年寧夏回族自治區(qū)公檢法機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺(tái)《環(huán)境資源刑事案件集中管轄的意見(jiàn)》，明確集中管轄的環(huán)境資源刑事案件以“屬地偵查、集中羈押、集中審查、專(zhuān)業(yè)審判”為原則。由此可知，集中管轄最初主要是以法院審判管轄為主的司法改革的結(jié)果。最高人民法院除了可以制定法律文件授權(quán)集中管轄之外，還可以指定個(gè)案集中管轄法院。后者模式更為常用，即由上級(jí)法院通過(guò)指定管轄，將案件指定給已經(jīng)確定的法院集中管轄[1]。另外，我國(guó)刑事訴訟法采用“逆推法”的立法技術(shù)，所以與法院集中管轄制度相對(duì)應(yīng)的是檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度，它是指某一檢察院集中管轄特定類(lèi)型案件的制度。例如，上海市人民檢察院就采用集中管轄制度，將其下屬的鐵路運(yùn)輸分院改為上海市人民檢察院第三分院，對(duì)跨地區(qū)的重大食品、藥品、環(huán)境刑事案件等八類(lèi)案件進(jìn)行集中管轄。

2 集中管轄的制度優(yōu)勢(shì)

一是有利于統(tǒng)一定罪量刑的裁判尺度，適應(yīng)量刑均衡化改革的目標(biāo)。司法實(shí)務(wù)中，提升裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性尤為必要。集中管轄運(yùn)用中，某地的所有同類(lèi)案件均集中由同一法院審理，故其判決尺度的把握更具有統(tǒng)一性，能夠減少量刑不均的現(xiàn)象。二是有利于提高法官的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平，提升刑事裁決的質(zhì)量。集中管轄的案件通常專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng)高以及生活知識(shí)、社會(huì)閱歷豐富的司法人員來(lái)辦理。例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境資源案件涉及大量的專(zhuān)業(yè)技術(shù)鑒定，純粹法學(xué)背景出身的司法人員有時(shí)會(huì)顯得力不從心。交給具有理工科和法學(xué)交叉背景的專(zhuān)業(yè)審判團(tuán)隊(duì)辦理，不僅有利于辦案效率的提升，也更有利于當(dāng)事人接受裁判結(jié)果，減少執(zhí)行過(guò)程中的障礙阻力，降低潛在的涉訴信訪風(fēng)險(xiǎn)。三是有利于減少行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)，降低地方保護(hù)主義的影響。由于法院的辦案場(chǎng)所、辦案經(jīng)費(fèi)都由所在地財(cái)政提供支持，部分案件裁判過(guò)程中難免會(huì)受到地方政府的影響。而集中管轄恰好實(shí)現(xiàn)了一定程度的地域回避，有利于減少司法腐敗，保持政法隊(duì)伍的純潔性。四是有利于促進(jìn)司法資源重新優(yōu)化配置。在各類(lèi)審判資源中，人力資源是最寶貴的資源。科學(xué)構(gòu)建案件審判組織形式，要求從案件實(shí)際情況出發(fā)，合理調(diào)配審判人員。集中管轄重塑了管轄權(quán)司法性質(zhì)下案件的固定分配模式，將原屬于某一行政區(qū)域的特定類(lèi)型案件交給審判能力上更具優(yōu)勢(shì)的法院進(jìn)行管轄，從而實(shí)現(xiàn)案件工作量的科學(xué)分配。從上海市第三中級(jí)人民法院發(fā)布的典型案例來(lái)看，采取集中管轄的做法，既實(shí)現(xiàn)了整體保護(hù)，又便利訴訟參與人，帶來(lái)的效益不是簡(jiǎn)單疊加，而是一種有機(jī)結(jié)合，充分彰顯司法機(jī)關(guān)辦理環(huán)境資源案件能動(dòng)履職的成效。

3 集中管轄的運(yùn)行弊端

目前，由于集中管轄不是法定管轄的類(lèi)型，因而在運(yùn)行過(guò)程中面臨雙重挑戰(zhàn)，即法官法定的理論抵牾和人權(quán)保障的實(shí)踐障礙。

集中管轄作為指定管轄的一種類(lèi)型，通常只能作為例外情形而適用，是管轄確定性原則的重要補(bǔ)充與輔助，其適用會(huì)發(fā)生法定管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移。實(shí)踐中，辦理職務(wù)犯罪案件出于回避的需要而大量轉(zhuǎn)移法定管轄權(quán)。對(duì)此有學(xué)者質(zhì)疑，管轄作為刑事訴訟的基礎(chǔ)制度之一，其存在應(yīng)當(dāng)具有法的穩(wěn)定性。集中管轄在形式上似乎符合刑事訴訟法以及司法解釋中的有關(guān)規(guī)定，但實(shí)際運(yùn)行中可能導(dǎo)致法定管轄制度功能紊亂。濫用集中管轄權(quán)會(huì)破壞司法秩序，違背該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)初衷。從比較法視野來(lái)看，法定法官原則的核心內(nèi)涵是案件分配必須受制于前置性的法律規(guī)則，絕不能等案件受理之后法院再臨時(shí)委任某個(gè)法官。隨著社會(huì)發(fā)展和法治進(jìn)步，程序法定、法定管轄等原則已經(jīng)被學(xué)界和實(shí)務(wù)界廣泛接受[2]。此種情況下，倘若隨意頻繁地調(diào)整案件管轄權(quán)，不斷增加集中管轄案件的類(lèi)型以達(dá)到司法管理目標(biāo)，容易將性質(zhì)上屬于普適性規(guī)則的管轄制度，人為刻意改造成科層化的行政規(guī)則。這將會(huì)造成訴訟管轄領(lǐng)域法定管轄原則被嚴(yán)重破壞，削弱程序法的權(quán)威性，減損我國(guó)刑事訴訟法治建設(shè)成果。

此外，在傳統(tǒng)的管轄模式下，刑事案件的管轄以犯罪地為主要依據(jù)，居住地為次要補(bǔ)充。這種規(guī)定的優(yōu)勢(shì)在于能夠在犯罪證據(jù)最為集中的地方及時(shí)查明事實(shí)，也便于按照比例原則對(duì)犯罪嫌疑人采取各類(lèi)刑事強(qiáng)制措施。但在集中管轄的模式下，案件往往是異地審理，因此存在取證難度問(wèn)題和人權(quán)保障方面的擔(dān)憂(yōu)。例如在集中管轄案件中強(qiáng)制措施的適用，涉及到不同行政區(qū)劃之間的公安機(jī)關(guān)協(xié)同。外地的犯罪嫌疑人在辦案單位所在地通常沒(méi)有固定居所，這就導(dǎo)致原本適用監(jiān)視居住的案件被指定居所監(jiān)視居住所替代。實(shí)踐中，由于指定居所監(jiān)視居住的不規(guī)范，容易被辦案部門(mén)濫用，造成對(duì)犯罪嫌疑人的人身自由過(guò)度限制。同時(shí)，出于保障訴訟順利推進(jìn)的需要，辦案部門(mén)有可能適用擴(kuò)大自由裁量權(quán)，對(duì)一些原本能夠取保候?qū)彽陌讣臑榱b押型強(qiáng)制措施，以防止異地的犯罪嫌疑人不配合履行取保義務(wù)。在啟動(dòng)集中管轄的程序?qū)用?，往往要?jīng)過(guò)請(qǐng)示、報(bào)批、移送等多個(gè)復(fù)雜環(huán)節(jié)，容易造成對(duì)犯罪嫌疑人的隱性超期羈押。

4 集中管轄的完善建議

4.1 合理劃定集中管轄法院

法官法定原則是大陸法系國(guó)家管轄制度的應(yīng)有之義，欲厘清集中管轄的合法性，繞不開(kāi)對(duì)法官法定原則的回應(yīng)。放眼域外，一些國(guó)家已經(jīng)在刑事訴訟法中以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定的形式明確集中管轄的案件類(lèi)型，以此為集中管轄權(quán)的行使提供合法性依據(jù)。針對(duì)恐怖主義犯罪行為，法國(guó)的刑事訴訟法明確所有恐怖相關(guān)犯罪案件由巴黎大審法院統(tǒng)一審理。目前我國(guó)集中管轄的授權(quán)主體混亂，立法上也沒(méi)有明確規(guī)定集中管轄制度，導(dǎo)致審理法院的法定性問(wèn)題存在爭(zhēng)議。例如，我國(guó)是單一制國(guó)家，司法權(quán)本應(yīng)是中央事務(wù)，但在集中管轄的適用中卻出現(xiàn)法院地方化的現(xiàn)象[3]。因此，有必要在刑事訴訟法中增設(shè)集中管轄條款，并授權(quán)最高院對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的刑事案件集中管轄進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理部署。考慮到各地集中管轄案件類(lèi)型的差異性，應(yīng)當(dāng)由高院層面結(jié)合本省具體情況提出實(shí)施方案，并上報(bào)最高人民法院批準(zhǔn)實(shí)行。

在各省制定的集中管轄實(shí)施方案中，要合理規(guī)劃管轄法院數(shù)量及其管轄的地域范圍。集中管轄制度對(duì)法院的配置與法官的素質(zhì)要求較高，只有審判業(yè)務(wù)能力較高的法院才能擔(dān)負(fù)起審理跨行政區(qū)域內(nèi)特定類(lèi)型案件的任務(wù)。在某一特定區(qū)域內(nèi)，設(shè)定集中管轄權(quán)要充分考量到該區(qū)域的案件數(shù)量、案件類(lèi)型、案件繁雜程度等多種因素。如果賦予過(guò)多法院集中管轄權(quán)，不僅會(huì)造成改革成本的增大，也容易出現(xiàn)司法割據(jù)的現(xiàn)象。因此，在確定法院時(shí)應(yīng)當(dāng)審慎克制，優(yōu)先賦予審判能力強(qiáng)、能夠?qū)徖砜缧姓^(qū)劃案件的法院。同時(shí)，出于便利當(dāng)事人參與訴訟的原則，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域范圍、常住人口、城鄉(xiāng)數(shù)量以及法院數(shù)量等，選擇有利于訴訟參與人行使訴訟權(quán)利的法院。對(duì)于一些管轄區(qū)域范圍廣、當(dāng)事人參訴成本高的地區(qū)，可以允許集中管轄法院探索巡回審判法庭、就地辦案工作機(jī)制[4]。此外，還需要避免因?yàn)榧泄茌爩?dǎo)致案件分配不均、案源偏少而導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)化審判資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。集中管轄必須要達(dá)到足夠的案件數(shù)量來(lái)沖抵選拔法官、建立場(chǎng)所、犧牲便利性、加大協(xié)調(diào)等產(chǎn)生的司法成本，如果集中管轄的改革措施所耗費(fèi)的司法資源遠(yuǎn)大于司法收益是不符合司法改革目標(biāo)的。

4.2 建立全流程集中管轄模式

對(duì)于集中管轄的啟動(dòng)模式，各地在試點(diǎn)中的做法不一致，表現(xiàn)為公安直接移送模式、檢察院直接起訴模式、法院直接移送模式等。從刑事訴訟中專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)彼此對(duì)應(yīng)的要求出發(fā)，有必要構(gòu)建統(tǒng)一的集中管轄模式，否則將會(huì)導(dǎo)致移送案件的混亂無(wú)序。因此，建議從偵查階段開(kāi)始，構(gòu)建全流程的集中管轄模式。其理由在于審判管轄是判定其他管轄的錨點(diǎn)，倘若審判階段以集中管轄為依據(jù)對(duì)案件實(shí)施了管轄，審前階段的管轄?wèi)?yīng)當(dāng)跟隨保持一致，這也契合以審判為中心的訴訟制度改革要求。此外，偵查作為刑事訴訟活動(dòng)的開(kāi)端，其質(zhì)量直接關(guān)系到后續(xù)審查起訴和法庭審理。發(fā)掘案件事實(shí)真相，高質(zhì)量偵查活動(dòng)搜集的證據(jù)是必要前提。因此，建立以偵查階段起始的全流程集中管轄模式顯得尤為必要?？山梃b專(zhuān)門(mén)管轄制度的設(shè)立邏輯，實(shí)行偵查、起訴、審判的全流程集中管轄[5]。這種模式可以最大限度地簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，破解訴訟“主客場(chǎng)”問(wèn)題，克服“一案一指”冗雜程序的弊端。

同時(shí)，要明確集中管轄是提升訴訟便利的例外而非刑事訴訟的常態(tài)，對(duì)集中管轄的討論、決定、執(zhí)行進(jìn)行全流程監(jiān)督，防止集中管轄制度在實(shí)踐中出現(xiàn)異化傾向，尤其是集中管轄案件中的強(qiáng)制措施濫用問(wèn)題。在內(nèi)部監(jiān)督方面，上級(jí)法院要對(duì)下級(jí)法院加大審判管轄監(jiān)督指導(dǎo)力度，依法糾正爭(zhēng)搶案件管轄權(quán)、違背法律強(qiáng)行管轄、故意制造管轄爭(zhēng)議、有令不行搶先裁判等問(wèn)題，維護(hù)司法統(tǒng)一。在外部監(jiān)督方面，監(jiān)察委員會(huì)要發(fā)揮好監(jiān)督作用，嚴(yán)肅處理部分審判人員濫用或干預(yù)集中管轄權(quán)的違規(guī)現(xiàn)象。集中管轄法院自身也應(yīng)當(dāng)以積極開(kāi)放的姿態(tài)，通過(guò)舉行新聞發(fā)布會(huì)、組織監(jiān)督代表旁聽(tīng)庭審、裁判文書(shū)公開(kāi)等方式，自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督。

4.3 數(shù)字科技賦能集中管轄

在智慧司法建設(shè)的背景下，人民法院有必要借助數(shù)字科技，提升集中管轄效果。

一是暢通辦案部門(mén)的信息共享。集中管轄會(huì)涉及不同地方的公檢法等多個(gè)辦案部門(mén)，對(duì)于案件信息的掌握可能存在不對(duì)稱(chēng)性。如果不能形成信息共享機(jī)制，難免會(huì)加劇辦案部門(mén)之間的意見(jiàn)分歧、拖延刑事訴訟的階段性推進(jìn)。因此，有必要完善辦案部門(mén)之間的信息共享機(jī)制。以刑事涉案財(cái)物為例，有必要搭建統(tǒng)一的涉案財(cái)物平臺(tái)，動(dòng)態(tài)化展示涉案財(cái)物的流轉(zhuǎn)、處置，便于各辦案部門(mén)了解涉案金額、退贓退賠等情況。

二是增加在線(xiàn)審理方式的運(yùn)用。在線(xiàn)審理具有方便、快捷、降低成本的特點(diǎn)，能夠提升人民法院審理案件的效率。對(duì)刑事案件而言，在線(xiàn)審理能夠節(jié)約提審押解時(shí)間，避免了路途中的安全隱患，減少了包括法警提審在內(nèi)的司法投入。因此，在集中管轄案件中引入在線(xiàn)審理，能夠有效解決跨行政區(qū)域帶來(lái)的諸多不便，實(shí)現(xiàn)公正與效率之間的價(jià)值平衡。

三是強(qiáng)化管轄過(guò)程的數(shù)據(jù)留痕。在數(shù)字時(shí)代，所有行為以數(shù)據(jù)的形式沉淀下來(lái)，一定程度上遏制了人性之惡的因素。以貴州省檢察院的案件管理系統(tǒng)為例，借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，案件辦理全程留痕，程序缺失會(huì)產(chǎn)生自動(dòng)預(yù)警，違規(guī)辦案將導(dǎo)致無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)[6]。因此，強(qiáng)化數(shù)據(jù)留痕，能夠有效防范和化解濫用管轄權(quán)的現(xiàn)象，真正為集中管轄制度的運(yùn)行保駕護(hù)航。

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（責(zé)任編輯 楊荔晴）

Research on Centralized Jurisdiction System of Criminal Cases

SUN Xiao-tian

（East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， China）

Abstract： The system of centralized jurisdiction arises from the judicial practice of our country， which is a derivative of the system of designated jurisdiction. Its advantage is that it can unify the judgment scale of class cases， reduce the influence of local protectionism， and promote the rational allocation of judicial resources. Because it is not a type of statutory jurisdiction， centralized jurisdiction faces double challenges： theoretical contradiction of judges' statutory authority and practical obstacles of human rights protection. Therefore， it is necessary for the Supreme Court to uniformly deploy centralized jurisdiction， reasonably determine centralized jurisdiction courts， and build a whole-process centralized jurisdiction model. From the perspective of improving the operation effect， with the help of online trial， data retention and other measures， it can effectively resolve the negative impact of cross-administrative regions.

Key words： criminal jurisdiction; centralized jurisdiction; cross-administrative area

作者簡(jiǎn)介：孫嘯天（2000-），男，江蘇泰州人，碩士生，研究方向?yàn)樾淌略V訟.