基于糧食安全的耕地保護(hù)形勢探析

孟建平

摘要：加強(qiáng)耕地保護(hù)工作，提高耕地利用效率，對保障糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文采用文獻(xiàn)總結(jié)、調(diào)查分析等方法，闡述了我國糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀及安全風(fēng)險(xiǎn)因素；從耕地“非糧化”、存在撂荒現(xiàn)象、生態(tài)不容樂觀、保護(hù)意識薄弱4個(gè)方面分析了耕地保護(hù)面臨的問題及形成原因；進(jìn)而提出了基于糧食安全的耕地保護(hù)對策，如明確耕地保護(hù)任務(wù)、建立長效保護(hù)機(jī)制、合理規(guī)劃土地利用、加快保護(hù)工程建設(shè)、增強(qiáng)耕地保護(hù)意識，以期實(shí)現(xiàn)“三位一體”的耕地保護(hù)目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：糧食生產(chǎn)；安全風(fēng)險(xiǎn)；耕地保護(hù)；長效機(jī)制；工程建設(shè)

2017年，國務(wù)院提出耕地“三位一體”的保護(hù)要求，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)工作要兼顧數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)三個(gè)維度?！度珖鴩量臻g規(guī)劃綱要（2021～2035年）》指出：我國耕地保護(hù)任務(wù)目標(biāo)是1.24億hm2，這是滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求設(shè)定的紅線，其根本目標(biāo)是保護(hù)糧食安

全[1]。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和人們的飲食消費(fèi)結(jié)構(gòu)改變，耕地的利用與保護(hù)成為一個(gè)重點(diǎn)問題，在保障糧食安全的前提下，如何平衡各方利益、提高耕地保護(hù)有效性，需要相關(guān)部門及從業(yè)人員加以關(guān)注。

1 我國糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀及安全風(fēng)險(xiǎn)因素

1.1 糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

（1）糧食播種面積和總產(chǎn)量不斷增長。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023年我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“二十連豐”，再創(chuàng)歷史新高。其中，糧食播種面積

11.89萬hm2，同比增長0.5%；總產(chǎn)量達(dá)到69 541萬t，同比增長1.3%；單位面積產(chǎn)量5 845.3 kg/hm2，同比增長0.8%。糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為維護(hù)世界糧食安全作出積極貢獻(xiàn)。（2）區(qū)域性糧食供需不平衡日益加重。一方面，我國糧食生產(chǎn)的空間分布差異大（表1），如今東北地區(qū)成為糧食生產(chǎn)重心，西北地區(qū)的耕地糧食產(chǎn)出量整體偏低；另一方面，部分省份糧食自給率低甚至存在較大缺口，如北京、上海、浙江、廣東、福建等城市，約60%～70%的糧食靠外部供給，糧食缺口超過500萬t。

1.2 安全風(fēng)險(xiǎn)因素

我國糧食安全風(fēng)險(xiǎn)主要來源于外部：（1）谷物產(chǎn)量向糧食主產(chǎn)國集中。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年來全球谷物產(chǎn)量持續(xù)增長，2023年達(dá)到

28.19億t，同比增長0.9%[2]。與此同時(shí)，全球前十大谷物生產(chǎn)國占全球谷物產(chǎn)量的份額小幅上升，谷物產(chǎn)量向糧食主產(chǎn)國集中的趨勢更加明顯。（2）全球糧食價(jià)格變化明顯。糧食價(jià)格在2022年創(chuàng)下歷史新高后，2023年價(jià)格明顯降低。受全球極端天氣頻發(fā)、地區(qū)沖突等因素影響，全球糧食安全形勢仍存隱憂，預(yù)計(jì)未來全球糧食價(jià)格依然會有較大幅度的波動。

（3）大豆是我國進(jìn)口糧食的主要品種。2023年，我國進(jìn)口糧食共計(jì)1.6億t，其中大豆進(jìn)口量9 941萬t，同比增長11.4%，占全國糧食進(jìn)口量的62.1%。這些大豆用于生產(chǎn)植物油和畜禽養(yǎng)殖，主要來源國是巴西、美國，可見部分糧食對國外進(jìn)口的依賴性較強(qiáng)。

2 耕地保護(hù)面臨的問題及形成原因

目前，我國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段，人口與土地、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益之間的矛盾更加突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國人均耕地面積為953.33 hm2，不到世界人均水平的40%，屬于人均耕地面積相對稀缺的國家。為了保護(hù)耕地，雖然國家、地方政府及相關(guān)管理部門均在不斷努力，但現(xiàn)實(shí)情況依舊較為嚴(yán)峻，耕地保護(hù)面臨的問題和形成原因如下。

2.1 面臨的問題

2.1.1 耕地“非糧化”

經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，人們的生活質(zhì)量提高，食物需求和消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，進(jìn)而影響我國的糧食市場，耕地“非糧化”問題日益突出。一些地方將耕地調(diào)整為果樹、藥材、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物用地，甚至存在搶地占地的情況。短期來看，耕地“非糧化”能增加農(nóng)民的收入，提高生產(chǎn)積極性；長期來看，不利于保障我國的糧食安全，可能導(dǎo)致區(qū)域性糧食供需不平衡現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。

2.1.2 存在撂荒現(xiàn)象

耕地撂荒現(xiàn)象主要存在于以下區(qū)域：一是丘陵山區(qū)的旱地。二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較差的地塊。三是農(nóng)村勞動力不足的村落，四是采用傳統(tǒng)種植模式、機(jī)械化程度低的區(qū)域。耕地撂荒現(xiàn)象是多種因素共同造成的，其中勞動力短缺是首要因素。對農(nóng)村勞動力而言，外出務(wù)工能獲得較為穩(wěn)定的收入，而糧食作業(yè)的生長周期長、總體效益低，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，可用勞動力大量減少，耕地?zé)o人種植管理也就只能撂荒。

2.1.3 生態(tài)環(huán)境不容樂觀

因過去耕地規(guī)劃開發(fā)不合理，加之高強(qiáng)度利用，導(dǎo)致耕地生態(tài)環(huán)境不容樂觀，主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是耕地在占優(yōu)補(bǔ)劣過程中，補(bǔ)充耕地的生產(chǎn)能力低，且存在水資源短缺、生態(tài)系統(tǒng)脆弱等問題，不利于糧食生產(chǎn)；二是為提高產(chǎn)量，大量使用化肥和農(nóng)藥，導(dǎo)致土壤受到污染，影響耕地的生態(tài)環(huán)境；三是為滿足大規(guī)模水田的生產(chǎn)需求，過度采集地下水，地下水位的持續(xù)下降，可能引起地面沉降、生態(tài)系統(tǒng)崩潰等嚴(yán)重后果。

2.1.4 保護(hù)意識薄弱

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在水稻、玉米等主要糧食作物生產(chǎn)中，一些地方因水源不充分、田間管理不到位，以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員年齡大、勞動效率低，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益不高，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性降低，耕地保護(hù)意識薄弱，主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：一是環(huán)保意識淡薄，土壤中的有機(jī)養(yǎng)分補(bǔ)充不足，導(dǎo)致耕地產(chǎn)能降低，出現(xiàn)面源污染；二是個(gè)別農(nóng)戶存在占用耕地，用于私建宅基地等基礎(chǔ)設(shè)施的情況，破壞了整個(gè)耕地生態(tài)系統(tǒng)。

2.2 形成原因

2.2.1 經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使

耕地保護(hù)面臨的問題多種，最直接的原因是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。從市場角度看，種植糧食作物的收入遠(yuǎn)低于種植經(jīng)濟(jì)作物，而且人工、材料、機(jī)具等生產(chǎn)成本日益增加。在此背景下，部分農(nóng)戶擅自改變耕地的使用性質(zhì)，用來種植周期短、收入高的經(jīng)濟(jì)作物；部分農(nóng)戶則放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，這就導(dǎo)致耕地“非糧化”、撂荒現(xiàn)象產(chǎn)生。

2.2.2 頂層設(shè)計(jì)不當(dāng)

在耕地保護(hù)工作中，國家和地方政府是重要的監(jiān)管主體，然而頂層設(shè)計(jì)不當(dāng)也會影響耕地保護(hù)的實(shí)際效果。究其根源，主要是不同主體的出發(fā)點(diǎn)、關(guān)注點(diǎn)和利益訴求不同。其中，國家從宏觀角度出發(fā)，兼顧耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)3個(gè)維度，多方衡量后制定耕地保護(hù)政策和措施。地方政府在執(zhí)行國家政策時(shí)，需要結(jié)合自身實(shí)際情況，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，可能出現(xiàn)占用耕地、改變耕地使用性質(zhì)的情況，削弱了保護(hù)耕地的積極性。

2.2.3 耕地質(zhì)量下降

耕地質(zhì)量也會影響糧食產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益。“三調(diào)數(shù)據(jù)”顯示，我國坡度2°及以上的耕地面積占全國耕地面積約40%，中、低質(zhì)量等級的耕地比例分別為52.7%和17.8%[3]。耕地質(zhì)量下降的原因主要是不合理的耕作方式，土地資源在高強(qiáng)度利用中，部分耕地出現(xiàn)退化趨勢，部分耕地出現(xiàn)酸化、鹽堿化，造成耕地生態(tài)不容樂觀。

2.2.4 農(nóng)戶思想陳舊

過去城鄉(xiāng)二元體制的存在，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的資源分配不均衡，農(nóng)村勞動力受教育水平整體低于城鎮(zhèn)。近年來隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，較多的勞動力和較少的耕地資源之間的矛盾加劇，大量勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，留下務(wù)農(nóng)的多是老弱群體。對于這一問題，政府雖然采取了一系列措施，如建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、建設(shè)水利工程、推行田長制等，但農(nóng)戶思想陳舊、文化素質(zhì)偏低的問題依然存在，給耕地保護(hù)工作帶來不利影響。

3 基于糧食安全的耕地保護(hù)對策

針對耕地保護(hù)面臨的問題，結(jié)合地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需求，提出以下幾點(diǎn)對策，以期促進(jìn)耕地保護(hù)工作有序?qū)嵤?，真正保障糧食安全。

3.1 明確耕地保護(hù)任務(wù)

（1）優(yōu)化永久基本農(nóng)田的空間布局。以“三調(diào)數(shù)據(jù)”為依據(jù)，對耕地保護(hù)工作做出科學(xué)決策，優(yōu)化永久基本農(nóng)田的空間布局[4]。首先，全面摸排耕地資源，合理開發(fā)后備耕地資源，嚴(yán)格實(shí)施占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡等政策。其次，樹立統(tǒng)籌發(fā)展的觀念，對于重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，統(tǒng)計(jì)占用耕地和永久基本農(nóng)田的情況，落實(shí)評估工作。最后，分析補(bǔ)充耕地的潛能，在全國土地整治項(xiàng)目中吸取成功經(jīng)驗(yàn)，提高耕地質(zhì)量。（2）打造農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。為減輕耕地資源污染問題，改善耕地生態(tài)環(huán)境，應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色環(huán)保農(nóng)業(yè)，如減少農(nóng)藥使用量，用有機(jī)肥代替化肥，采用高效噴灌、滴灌技術(shù)方案等。另外，還要加大退化耕地的治理力度，保護(hù)生物多樣性，提高農(nóng)田系統(tǒng)的穩(wěn)定性。（3）形成“三位一體”格局。地方政府和農(nóng)業(yè)管理部門，要加強(qiáng)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的管理工作，避免耕地“非農(nóng)化”；還要加強(qiáng)耕地向林地、草地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的管理工作，防止耕地“非糧化”。具體操作上，應(yīng)實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動，完善耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對違規(guī)違法行為加大懲罰力度。

3.2 建立長效保護(hù)機(jī)制

（1）耕地用途管制制度。結(jié)合地方實(shí)際情況，制定耕地用途的差異化管制制度。一方面明確永久基本農(nóng)田、一般耕地的利用政策，確保耕地資源合理開發(fā)利用；另一方面落實(shí)田長制，設(shè)置耕地保護(hù)清單，明確田長的保護(hù)職責(zé)和工作內(nèi)容。（2）耕地保護(hù)責(zé)任制度。農(nóng)業(yè)相關(guān)管理部門要完善耕地保護(hù)責(zé)任制度，確保責(zé)任到人、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，將違法占用或破壞耕地的行為，納入監(jiān)察部門的監(jiān)管范圍；對違法違規(guī)占用或破壞耕地的個(gè)人和單位，嚴(yán)格依法查處。（3）耕地保護(hù)獎懲機(jī)制。以各區(qū)縣為考核單位，建立耕地保護(hù)獎懲機(jī)制，其中耕地保護(hù)好、完成上級下達(dá)保護(hù)任務(wù)的區(qū)縣，給予政策和資金上的扶持[5]。同時(shí)，積極吸引社會資本參與耕地保護(hù)工作，通過技術(shù)、養(yǎng)老等方面的支持，提高農(nóng)民參與耕地保護(hù)的積極性。（4）耕地督察工作機(jī)制。充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，構(gòu)建覆蓋區(qū)（縣）、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級體系的耕地督察制度，動態(tài)監(jiān)測耕地的使用情況，從傳統(tǒng)保護(hù)模式升級為信息化保護(hù)模式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止查處破壞耕地的行為。

3.3 合理規(guī)劃土地利用

（1）提高土地利用的綜合效益。政府應(yīng)限制城市擴(kuò)張用地和工業(yè)用地規(guī)模，將保護(hù)耕地放在首位，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)化為非耕地。具體操作上，一方面改造城市低效土地，采用土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整、工程技術(shù)等手段，恢復(fù)已經(jīng)破壞的耕地，增大耕地?cái)?shù)量；另一方面兼顧耕地質(zhì)量，將耕地補(bǔ)充工作與新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來，真正提高土地利用的綜合效益。

（2）創(chuàng)新種糧補(bǔ)貼政策。在現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，選擇發(fā)展成熟的市縣為試點(diǎn)，創(chuàng)新采用農(nóng)戶耕種糧食面積與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、糧食收購與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等新政策，進(jìn)一步提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，留下更多的農(nóng)村勞動力。

3.4 加快保護(hù)工程建設(shè)

（1）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。在糧食主產(chǎn)區(qū)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，圍繞田、水、路、林、村等要素完善配套設(shè)施，積極推廣土壤養(yǎng)分檢測、病蟲害生態(tài)防治等技術(shù)，提高耕地的產(chǎn)出能力和利用效率。（2）“旱改水”工程建設(shè)。在土壤肥沃、水源充足、基礎(chǔ)設(shè)施完善的區(qū)域，嘗試開展旱地改水田工程，在提高耕地潛能的同時(shí)，緩解水田占用帶來的壓力。（3）土地綜合整治工程。在整個(gè)區(qū)縣范圍內(nèi)，梳理殘次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，在農(nóng)村地區(qū)形成有序的空間利用格局，實(shí)現(xiàn)耕地資源的節(jié)約化、集約化利用。在人居環(huán)境整治過程中，注意耕地環(huán)境質(zhì)量的提升，減少農(nóng)藥化肥用量，解決面源污染和地塊板結(jié)等問題，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐[6]。

3.5 增強(qiáng)耕地保護(hù)意識

（1）采用“藏糧于技”戰(zhàn)略。保護(hù)耕地的出發(fā)點(diǎn)是保障糧食安全，提高糧食產(chǎn)量不僅要增加耕地?cái)?shù)量，還要提升耕地質(zhì)量。增強(qiáng)農(nóng)民的耕地保護(hù)意識，提高耕地修復(fù)質(zhì)量，要采用“藏糧于技”戰(zhàn)略。具體操作上，從土壤分析研究入手，積極推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，加快專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍的建設(shè)，充分發(fā)揮技術(shù)的優(yōu)勢和作用，利用技術(shù)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)賦能。（2）加大宣傳力度。增強(qiáng)農(nóng)民的耕地保護(hù)意識，還要加大宣傳力度，要求政府及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)部門充分利用門戶網(wǎng)站、宣傳欄、電視廣播、上門宣傳等媒介，向農(nóng)民普及耕地保護(hù)的意義和方法，幫助農(nóng)民糾正錯誤的思想認(rèn)識，杜絕先污染后治理的現(xiàn)象，從根源上保護(hù)耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境。

4 結(jié)語

耕地是我國寶貴的資源，保護(hù)耕地才能保障糧食安全，促進(jìn)人類社會健康發(fā)展。本文針對耕地保護(hù)面臨的問題，提出針對性的解決對策，旨在為實(shí)際工作開展提供新思路。未來工作中，應(yīng)從思想、技術(shù)、管理、人才等方面多管齊下，發(fā)揮合力，提高耕地的利用效率和保護(hù)效果。

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