基礎設施投資項目管理實踐與思考

陳亮?陸建冬

基礎設施建設是國家、城市、地區(qū)經濟發(fā)展的基礎，越來越多的社會資本逐漸參與到基礎設施建設當中，在推動地方經濟發(fā)展的同時，也對基礎設施投資項目管理工作提出了更高要求。

基礎設施建設是國家、城市以及地區(qū)建設發(fā)展的重要內容之一，然而單純依靠政府出資進行項目工程建設，不僅會給政府財政帶來巨大壓力，也不利于社會資本利用效率的提升。因此，應當積極研究社會資本投資在基礎設施建設中的應用，為更好更快地完成項目建設任務，并提升工程建設及后續(xù)經營管理工作的質量，實現所投資資金的快速周轉與回收，保證基礎設施建設的社會效益以及經濟效益，應采取一些積極風險防范措施，提高社會資本利用效率。

一、基礎設施投資項目管理的模式及管理要點

（一）基礎設施投資項目管理的基本模式

基礎設施建設對于國家及地區(qū)社會穩(wěn)定與經濟發(fā)展、國與國之間的經濟往來和貿易合作都具有重要影響。因此，基礎設施建設的質量、建設效率以及經濟性一直以來也備受政府的重視與關注。近年來，國家高度重視基礎設施投資項目管理工作的研究與開展，以緩解財政壓力并進一步整合社會閑散資本、提高資金管理使用效率?；A設施建設的投資模式包括了建設—經營—轉讓（BOT）、建設—移交（BT）、政府和社會資本合作（PPP）、建設—擁有—經營（BOO）、移交—經營—移交（TOT）等眾多模式。以目前國內基礎設施建設要求以及國內建筑企業(yè)的普遍情況來看，BT、BOT以及PPP模式較常被應用于國內基礎設施項目建設當中。

（二）基礎設施投資項目的管理要點

投資項目的管理要點主要包括了項目決策、項目規(guī)劃、項目施工、項目運營管理等。鑒于基礎設施建設的自身特點以及特有的社會屬性和公益屬性，基礎設施投資項目管理的工作要點除了上述提及的關鍵內容之外，還需要關注建設與經營合規(guī)性、合同履行有效性、投后管理科學性，以及對國內基礎設施投資項目管理工作整體水平提升的指導性。

二、當前我國基礎設施投資項目管理中的突出問題

（一）政府嚴管與社會資本利益的問題

基礎設施建設是政府工作的重要一環(huán)，在基礎設施建設投資逐步面向企業(yè)及社會資本放開的同時，各級政府為了保證基礎設施建設的整體質量，以及充分體現項目建設的社會效益，也在不斷出臺更加嚴格的針對企業(yè)及社會資本的管控措施，如財政部《關于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引〉的通知》（財金〔2020〕13號）、《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號）等，各類規(guī)范性文件和意見的出臺，旨在提高基礎設施建設項目投資在投資資金、政府財政資金等方面的管理使用的規(guī)范性與合理性。但是過于嚴格和復雜的管理，以及自上而下的層層考核，也在一定程度上影響到了社會資本的利益實現與投資回收，甚至由于管理上可能存在的繁瑣和滯后性，也進一步削弱了社會資本預期投資利益獲取和資本回收的確定性。

（二）手續(xù)冗繁與項目建設的問題

基礎設施建設由于涉及到政府財政、社會建設以及政府職能履行等諸多方面的問題，因此，基礎設施建設項目的相關手續(xù)較為復雜，如土地使用許可、工程項目許可、項目規(guī)劃許可、施工許可等。但因為不同手續(xù)的辦理涉及到不同的主管部門與職能部門，不僅辦理時間較長，同時還可能因為過程中的一些操作及流程問題而導致手續(xù)出現缺失。手續(xù)辦理緩慢以及手續(xù)的缺失不僅直接影響到項目的施工進度，同時也會給項目的融資工作、融資成本管理工作、項目建檔、項目歸檔、竣工備案等后續(xù)一系列工作造成不小的影響，施工企業(yè)本身還可能在施工過程中面臨著因為手續(xù)不全而帶來的非法施工和被查處的風險。

（三）政府項目管理專業(yè)性不足的問題

對于目前較為常見的PPP項目模式而言，雖然在引入民間企業(yè)及社會資本的同時，也引入了新的管理理念和先進的管理手段。但政府作為基礎設施建設的管理者與監(jiān)督者，需要以更專業(yè)的視角來主持整個項目建設的管理工作。但從目前的情況來看，許多時候政府雖然掌握了項目的控制權，但卻由于專業(yè)能力不足而無法真正有效地行使監(jiān)管職責，尤其是在項目設計階段無法很好地把握項目功能實現與項目投資規(guī)模之間的關系，從而導致項目預算超概算、融資無法有效覆蓋，這不僅直接增加了政府財政壓力，同時也影響到項目建設的進度與質量，甚至存在著項目終止和退庫的隱患。

（四）其他管理及操作問題

基礎設施投資項目管理相對于一般的商業(yè)建設項目，在管理的規(guī)范性與合規(guī)性上有著更高的要求，同時為了保證項目本身的質量以及財政資金的管理績效，政府及主管部門也在項目建設及管控過程中采取了更加謹慎的態(tài)度，從而讓項目更容易因為一些管理及操作上的問題而面臨著較為嚴重的問題與風險。例如，工程量清單審定不及時、驗工計價不及時、財政評審不及時可能導致更大的投資風險，并影響到社會投資本金的回收；再如，在項目延期時未能及時辦理工期簽證，不僅會影響到延期利息的收取，同時還可能面臨著業(yè)主索賠和項目收益下降的問題；最后，因為近年來上馬投資項目過多以及三年疫情的影響，地方政府財力面臨著極大的挑戰(zhàn)。某地級市近年來上馬PPP項目近30個，總金額近500億元，而該市一年一般公共預算收入才40億元左右，且年度PPP財政支出已經超過一般公共預算10%的紅線。當項目進入運營期后，政府財政負擔的可行性缺口補助根本無法兌現，存在著“暴雷”風險，對政府公信力造成損害。

三、提高基礎設施投資項目管理工作質量的建議

（一）完善手續(xù)，強調合規(guī)

手續(xù)合規(guī)是基礎設施投資項目管理工作的前提與基礎，只有保證手續(xù)合規(guī)才能最大限度降低相關風險，保證后續(xù)銀行貸款融資及工程驗收備案等重要工作順利推進。具體來說，施工企業(yè)應當重視合規(guī)管理及手續(xù)完善相關工作，社會資本也應當將手續(xù)的完善及操作的合規(guī)擺在突出位置，堅持證照齊全、圖紙齊備、融資到位的基本原則，并在上述環(huán)節(jié)加強管理與核查工作，避免在手續(xù)尚不完備的情況下推進項目建設。同時，社會資本要進一步加強對基礎設施投資項目管理相關工作內容的學習與了解，加強對項目公司在前期工作、合約履行、投資控制等方面的約束監(jiān)督，促進項目公司管理工作質量持續(xù)提升。

（二）嚴格履約，加強管控

嚴格的合同管理與及時履約是保證基礎設施投資項目管理工作質量的重要一環(huán)，基礎設施建設及投資管理工作涉及內容眾多、管理難度較高，要嚴格履約，嚴格管理，應當從以下幾項具體工作入手。首先，重視項目設計階段的管理與監(jiān)督。項目的設計招標工作不僅需要重視項目設計本身在項目質量及功能實現方面是否給予了保證，同時也要重視設計單位資歷、設計團隊構成等方面的審核與調研。同時，政府方面也應當加強對設計單位管理規(guī)范性、項目設計進度、項目設計質量以及項目設計團隊服務意識等方面的督促監(jiān)督工作，發(fā)揮政府在項目前期的監(jiān)管職能與服務作用；其次，要將“不超概”“不超估”作為項目設計預算管理的紅線，堅決杜絕設計工作超限額現象的發(fā)生；再次，要尤其重視項目工期管理，通過專崗設置專人管理等手段，在拆遷、規(guī)劃、辦證、融資等方面最大限度避免延期問題的出現，一旦出現延期問題也要及時辦理簽證及相關手續(xù)，同時追查工期延誤的原因及對責任人問責。在合同履行過程中，還要重視各部門及環(huán)節(jié)的銜接與部門協調，發(fā)現問題及時分析、及時處理、及時溝通，嚴格履行合同約定。

（三）健全制度，完善機制

基礎設施投資項目管理想要達到預期管理成效，離不開嚴格與健全的制度與運作機制，因此，需要圍繞基礎設施投資項目管理要求來進行專業(yè)化與規(guī)范化的制度建設，如搭建投資項目管理體系框架、完善項目公司管理實施細則等，同時要將項目管理要求與績效考核緊密結合，從基礎設施投資項目管理在經濟效益與社會效益兩方面的工作要求入手，進行績效考核指標體系構建、考核方法、考核標準以及指標權重的確定，同時還需要針對基礎設施投資項目管理在項目設計、項目施工、建設咨詢等不同環(huán)節(jié)的管理要點進行不同維度的關鍵性考核指標設計與考核方法確認，從而切實提高績效考核在各維度、各環(huán)節(jié)的考核針對性、準確性、可操作性以及實效性，達到通過績效考核明確責任、聚焦結果的目的。在考核評價結果應用方面，也要關注整改實效性以及問題整改長效性，定期回溯以避免整改問題舊病復發(fā)，切實提升項目公司的整體管理水平。

（四）研究政策，及時調整

基礎設施建設與城市及地區(qū)建設發(fā)展的水平與目標存在密切聯系，在不同發(fā)展階段、經濟水平以及發(fā)展目標引導下，國家針對基礎設施投資的政策也會出現變化與調整，要切實保證基礎設施投資項目管理工作的有序與有效，應當時刻關注政策變化及具體變化內容，根據最新要求、最新意見做好調整與完善工作。2017年11月10日財政部辦公廳頒布《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金（2017） 92號）要求集中清理已入庫項目。2017年11月17日國務院國有資產監(jiān)督管理委員會頒布《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管（2017）192號）要求對PPP業(yè)務實行總量管控。2018年4月財政部PPP項目儲備庫、管理庫、示范庫的退庫和整改，2023年PPP項目的整改處理，無不給投資項目帶來巨大的變化。社會資本方應該研究政策，及時與政府方磋商，改變項目的實施模式。有很多社會資本投資項目因國家政策及實施條件發(fā)生變化而轉化成了EPC模式或是政府傳統(tǒng)公招項目，避免了社會投資方的損失。

（五）重視質量，關注長效

鑒于基礎設施投資項目管理工作的專業(yè)性、管理目的的多樣性以及管理工作的復雜性、長期性，政府以及項目管理公司都應當充分重視項目的質量及專業(yè)化人才的培養(yǎng)。首先，要高度重視工程質量。建筑施工企業(yè)投資基礎設施一定要樹立質量就是效益的觀念。質量決定工程項目的長久穩(wěn)定發(fā)展。一個工程項目的成功與否，不能僅僅看眼前的利益，更要考慮項目的持續(xù)發(fā)展和長期效益。只有確保工程項目的質量，才能夠保證項目在使用過程中的安全可靠性和經濟效益。工程項目的質量問題，不僅會產生維修和維護的成本，還可能因為工程質量不過關導致工程壽命縮短，降低整個項目的價值。因此，質量是工程項目持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基石，只有確保工程項目的質量，才能夠實現項目的長期價值和效益最大化?；A設施投資項目一般都是20年以上的長周期項目，工程質量一定要得到確保，不能貪圖眼前的施工利潤而對后期的運營維護造成重大損失。同時要樹立人才培養(yǎng)長效化意識，通過人才培養(yǎng)管理組織建設、人才培養(yǎng)制度建設、人才培養(yǎng)流程優(yōu)化等方式提高人才培養(yǎng)的規(guī)范化與專業(yè)化程度；其次，針對不同部門及管理崗位需求制定有針對性的個性化的人才培養(yǎng)計劃，降低人才培養(yǎng)成本，提升人才培養(yǎng)的效率與質量。同時，針對基礎設施投資項目管理工作要求，有針對性地培養(yǎng)管理人員及管理團隊的能力，如組織能力、協調能力、溝通能力、統(tǒng)籌能力、抗壓能力、應變能力等。最后，重視人才培訓及管理的企業(yè)制度建設與環(huán)境建設，如提高項目公司管理運營能力、實現人員管理的標準化、統(tǒng)一化與信息化，并為人才培養(yǎng)提供更多的平臺及實踐崗位。同時，結合基礎設施建設功能的多元化發(fā)展趨勢，在投資項目管理與執(zhí)行人才培養(yǎng)過程中，還應切實加強兼具商業(yè)投資管理、酒店投資管理、物業(yè)投資管理、資金管理、資產管理、財政資金管理、投資管理等多領域專門知識的復合型人才培養(yǎng)力度，為基礎設施投資項目管理質量提升、為企業(yè)的長遠發(fā)展打好堅實人才基礎。

結語：

將項目投資模式引入基礎設施建設當中，有利于緩解政府財政壓力、擴大施工企業(yè)的市場份額以及切實提升基礎設施建設及管理的現代化水平，是施工企業(yè)做大做強做優(yōu)的重要一步。但是經過前文的分析可以看到，目前國內基礎設施投資項目管理工作仍然存在著許多方面的問題，這些問題的存在不僅直接影響到我國的基礎設施建設，同時也影響著政府職能的履行以及社會資本的優(yōu)化利用。為了降低社會資本方的投資風險，切實加強基礎設施投資項目管理工作的整體質量，應當從完善手續(xù)，強調合規(guī)；嚴格履約，加強管控；健全制度，完善機制；研究政策，及時調整；重視質量，關注長效等多個方面入手，進一步提升基礎設施投資項目管理質量。