穩(wěn)妥推進“小田變大田”改革試點

習(xí)近平總書記指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2019年9月，鹽城市亭湖區(qū)入選第三輪省農(nóng)村改革試驗區(qū)，針對土地細(xì)碎化問題，試點開展“小田變大田”改革。試點工作開展以來，亭湖區(qū)深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，始終堅持把習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述作為根本遵循，大膽探索，積極作為，立足提高農(nóng)民土地獲得，穩(wěn)妥推進“小田變大田”改革試點，成效顯著，“承包權(quán)不動、經(jīng)營權(quán)連片”經(jīng)驗做法被2023年中央1號文件吸收，入選全國農(nóng)村改革典型案例。

堅持試點原則，保持承包關(guān)系穩(wěn)定

緊扣處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系這一主線，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，以保障和實現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，豐富農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的有效形式，積極創(chuàng)新解決承包地細(xì)碎化的路徑辦法，進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

充分發(fā)揮集體功能。堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織服務(wù)等功能作用。以村為單位成立改革工作組，健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)。摸清土地家底和權(quán)屬，登記造冊，制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，形成田塊合并、溝渠平整、農(nóng)田設(shè)施建設(shè)以及道路綠化等方案。

切實尊重農(nóng)民意愿。堅持農(nóng)民主體地位，把“小田變大田”改革選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，不搞強迫命令、不搞一刀切。堅持全過程民主，對要不要改、改到什么程度、田塊怎么并、如何測算面積、如何獲得“大田”等改革事項，多種形式充分討論，做到政策解讀到戶、征詢意愿到戶、信息核對到戶、簽字確認(rèn)到戶。

嚴(yán)格管理土地用途。堅持把確保國家糧食安全作為推進“小田變大田”改革的首要任務(wù)，堅持良田糧用，明確“大田”區(qū)域是糧食生產(chǎn)功能區(qū)，耕地資源必須優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。堅持以提升糧食單產(chǎn)水平為目標(biāo)，持續(xù)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加糧食種植的比較收益，調(diào)動農(nóng)民保護耕地和種糧積極性。注重從實際出發(fā)，充分利用“并田”時機，分類穩(wěn)妥處置耕地“非糧化”等存量問題。

堅持改革初心，改善土地利用條件

秉持“小田變大田”改革是解決承包地細(xì)碎化問題的初心，推動土地資源優(yōu)化配置，提高農(nóng)田質(zhì)量，為現(xiàn)代種業(yè)、農(nóng)業(yè)機械、綠色技術(shù)等新質(zhì)生產(chǎn)力的應(yīng)用創(chuàng)造更好條件，真正把“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略落到實處，更好釋放承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的制度紅利。

科學(xué)實施“零存”。堅持以提高土地利用效率為目標(biāo)，著力解決土地細(xì)碎化給農(nóng)戶經(jīng)營帶來的不利影響。以村集體經(jīng)濟組織為平臺，結(jié)合土地產(chǎn)能和實測面積登記承包地，農(nóng)戶將分散“小田”存入，村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一對田埂溝渠進行平整，實現(xiàn)集中高效利用。全區(qū)完成66196戶19.75萬塊土地合并，平均每個村的土地滲溢率達(dá)6%—10%，土地流轉(zhuǎn)率提高到78.6%，租金增長到900—1000元，畝均產(chǎn)量增加5%。

多種形式“整取”。堅持基于農(nóng)戶意愿和土地利用現(xiàn)狀確定“整取”方式。以“一戶一塊田”為基本操作，每個農(nóng)戶可以“整取”一塊連片的“大田”，也可以依據(jù)農(nóng)戶間的契約認(rèn)可，以“多戶一塊田”的方式“整取”。基于土地流轉(zhuǎn)的實際，保持流轉(zhuǎn)關(guān)系穩(wěn)定，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為軸線，協(xié)調(diào)以“一個主體一片地”的方式“整取”，更好實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，有效簡化土地流轉(zhuǎn)的契約關(guān)系，降低交易成本，實現(xiàn)“一戶一賬”。

開發(fā)引導(dǎo)“相連”。堅持以運用“千萬工程”經(jīng)驗為引領(lǐng)，提高改革整體效用。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治項目的實施，著力破除基礎(chǔ)設(shè)施使用壁壘。注重提高基礎(chǔ)設(shè)施改善的福利獲得，增加要素投入效率和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)便捷性，基于已有基礎(chǔ)設(shè)施的布局，讓“大田”與路相連、渠相通。依據(jù)開發(fā)規(guī)劃引導(dǎo)“大田”“相連”，并統(tǒng)籌惠農(nóng)建設(shè)資金，布局配套道路、橋梁、溝渠、閘站等生產(chǎn)設(shè)施，促進“大田”成良田。

堅持穩(wěn)妥推進，豐富權(quán)能實現(xiàn)形式

“小田變大田”改革是大事、新事，也是難事，必須嚴(yán)防發(fā)生方向性、顛覆性的錯誤。亭湖區(qū)試點之所以能成功，關(guān)鍵在于改革辦法選擇反復(fù)斟酌、多方權(quán)衡，統(tǒng)籌把握好改革力度、發(fā)展速度和社會承受程度，豐富“三權(quán)”分置的有效實現(xiàn)形式。

采取“承包權(quán)不動、經(jīng)營權(quán)連片”。堅持“蹄疾而步穩(wěn)”推進改革，堅持從風(fēng)險大小、成本高低、操作難易、能否回溯等方面權(quán)衡，審慎穩(wěn)妥選擇“小田變大田”改革路徑。堅決貫徹落實中央關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的決策部署，穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序集中，推行“承包權(quán)不動、經(jīng)營權(quán)連片”方式。積極引入第三方進行風(fēng)險評估，適時升級改革，夯實改革成果。

設(shè)置“自種區(qū)、流轉(zhuǎn)區(qū)和預(yù)留區(qū)”。堅持因地制宜實施“經(jīng)營權(quán)連片”布局，滿足不同主體解決承包地細(xì)碎化的多元需求。堅持保障小農(nóng)戶權(quán)益，對于直接耕種承包地的農(nóng)戶，支持在靠家、靠路、靠河位置優(yōu)先選擇整塊田，形成“自種區(qū)”；將勞動力已轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶承包地集中，形成“流轉(zhuǎn)區(qū)”，由家庭農(nóng)場承租發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營；安排一定面積的田塊作為“預(yù)留區(qū)”，短租給大戶經(jīng)營，為回村種植農(nóng)戶預(yù)留空間。

推進“以圖查地、以圖管地”。強化信息技術(shù)支撐，充分利用農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證成果，并依據(jù)“小田變大田”實施方案、地塊示意圖、農(nóng)戶簽字確認(rèn)記錄、流轉(zhuǎn)合同等原始資料，實施數(shù)字化上圖管理，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)信息明晰可查，確保能依據(jù)確權(quán)數(shù)據(jù)回溯承包地塊空間位置、面積。推進“以圖管地”，實現(xiàn)土地用途監(jiān)管、流轉(zhuǎn)履約提醒、涉地糾紛調(diào)解、糧食種植補貼等方面信息的實時化。

堅持系統(tǒng)思維，深化配套制度供給

“小田變大田”是在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變下完成的重大舉措，較好地破解了承包地細(xì)碎化問題。更好地保障和實現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)益，激勵改革集成效應(yīng)持續(xù)釋放，還需強化配套制度供給，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

用好溢出土地。充分發(fā)揮“小田變大田”改革溢出土地的積極作用，堅持村級集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理，杜絕“諸權(quán)分離”，避免“灰色存在”，持續(xù)增加村集體土地租金收入，全區(qū)所有農(nóng)業(yè)村居集體經(jīng)營性收入均超40萬元。堅持村黨組織領(lǐng)導(dǎo)，按“村級自治、基層民主”原則，支持用溢出土地解決二輪承包的遺留問題。加強對溢出土地的集體收益跟蹤問效，注重在占補平衡、增減掛鉤中產(chǎn)生“復(fù)式收益”。

統(tǒng)籌設(shè)施用地。積極回應(yīng)“小田變大田”后適度規(guī)模經(jīng)營和社會化服務(wù)發(fā)展的訴求，提高配套設(shè)施用地供給保障能力。堅持配套設(shè)施用地集約化供給，按服務(wù)半徑以2萬畝左右布局，通過“進出平衡”，合理歸并配備一般農(nóng)用地，解決零散地利用難或利用效率低問題。堅持發(fā)揮村集體統(tǒng)籌作用，探索“強村”帶“弱村”路徑，支持村集體領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)綜合體，更好地利用設(shè)施用地提供社會化服務(wù)。

培育家庭農(nóng)場。深刻認(rèn)識“小田變大田”后農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地利用的特點和階段，注重家庭農(nóng)場培育。統(tǒng)籌兼顧糧食安全、農(nóng)民增收和家庭農(nóng)場盈利，建立完善土地流轉(zhuǎn)價格合理形成機制，營造家庭農(nóng)場健康發(fā)展環(huán)境。建立家庭農(nóng)場主養(yǎng)老保險補貼制度，通過自愿繳納、財政補助的方式，提高糧食類家庭農(nóng)場主養(yǎng)老保障水平。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，土地集中連片后統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，由農(nóng)戶書面委托村集體進行公開交易，單個家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)?？刂圃?000畝以內(nèi)。

（作者系中共鹽城市亭湖區(qū)委書記）

責(zé)任編輯：張寧