海南省瓊海市：“清單化手冊(cè)制”提升鄉(xiāng)村治理效能

仇瑛 占建云

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。習(xí)近平總書記指出，“基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作”，“要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫”。瓊海市認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于基層治理重要指示批示精神，針對(duì)當(dāng)前村級(jí)組織權(quán)責(zé)邊界不清晰、辦事流程不規(guī)范、群眾跑腿多、服務(wù)村民質(zhì)效不高等突出問題，創(chuàng)新基層治理機(jī)制，建立辦事“辦不辦”看清單、“怎么辦”查手冊(cè)的“清單化手冊(cè)制”新模式，不斷推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

一、基本情況

瓊海市地處海南東部濱海沿岸，下轄12個(gè)鎮(zhèn)1個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，189個(gè)行政村，常住人口53.6萬，背山面海，西部與西南部多為山區(qū)和半山區(qū)，占全市總面積的32%，素有“華僑之鄉(xiāng)”“中國溫泉之鄉(xiāng)”“紅色娘子軍故鄉(xiāng)”美譽(yù)。近年來，瓊海市作為博鰲亞洲論壇永久會(huì)址所在地，對(duì)村級(jí)基層服務(wù)提出了更高要求。一些事務(wù)和權(quán)力下放到鎮(zhèn)村，形成了高效的扁平化基層服務(wù)模式，但由于村“兩委”干部能力水平跟不上新的社會(huì)治理需要，市直單位將自身部分職責(zé)多頭下放、重復(fù)下放、隨意“派活”至鎮(zhèn)村的問題不同程度存在，造成了村級(jí)組織“小馬拉大車”問題，導(dǎo)致村“兩委”干部過度“透支”，基層治理力量薄弱、治理效果欠佳。對(duì)此，瓊海市堅(jiān)持問題導(dǎo)向，通過“清單化手冊(cè)制”改革，界定村級(jí)組織權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范辦事流程，完善服務(wù)職能，讓村“兩委”干部“有事找清單、辦事找手冊(cè)”，從源頭上解決基層治理“小馬拉大車”問題，全面提升基層治理能力和水平。

1.編印3張清單，界定權(quán)責(zé)邊界。針對(duì)村級(jí)組織“權(quán)責(zé)邊界不清”問題，對(duì)村級(jí)組織承擔(dān)的權(quán)責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，明確對(duì)沒有法律依據(jù)，沒有黨委、政府委托，未經(jīng)授權(quán)的事項(xiàng)，不得納入村級(jí)組織職責(zé)范圍，依法依規(guī)編制管理工作清單、服務(wù)工作清單、治理工作清單3張清單，著力增強(qiáng)群眾獲得感、幸福感、安全感。其中，管理工作清單堅(jiān)持法治，包含村級(jí)組織依法承接或協(xié)助黨委、政府完成的事項(xiàng)20項(xiàng)71條；服務(wù)工作清單聚焦德治，包含為村民提供村級(jí)綜合服務(wù)的相關(guān)事項(xiàng)27項(xiàng)88條；治理工作清單突出自治，包含村級(jí)公共安全保障事項(xiàng)8項(xiàng)28條。經(jīng)過重新界定后，村級(jí)組織承擔(dān)的權(quán)責(zé)事項(xiàng)共55項(xiàng)187條，較原先減少了112條，精簡(jiǎn)率達(dá)37.5%，切實(shí)厘清與上級(jí)部門的權(quán)責(zé)邊界，杜絕向基層層層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。

2.制定服務(wù)手冊(cè)，規(guī)范辦事流程。編制“管理清單工作手冊(cè)”，按照一項(xiàng)管理、一套流程、一張圖表的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)房報(bào)建、困難殘疾人生活補(bǔ)貼等13項(xiàng)群眾常辦事項(xiàng)繪制“索引圖”，統(tǒng)一規(guī)范辦理依據(jù)、申請(qǐng)條件、申報(bào)材料、操作步驟、公開公示等流程，做到辦事有據(jù)可依、有章可循，解決了以往辦事程序不規(guī)范、執(zhí)行不到位等問題；編制“服務(wù)清單工作手冊(cè)”，按照一項(xiàng)服務(wù)、一套功能、一張表格的標(biāo)準(zhǔn)，完善服務(wù)指南、辦事流程以及服務(wù)回溯核查表，做到服務(wù)內(nèi)容翔實(shí)、形式具體、監(jiān)督可溯；編制“治理清單工作手冊(cè)”，按照一項(xiàng)治理、一套辦法、一份指南的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合更加強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、更加彰顯法治思維、更加突出科技支撐、更加注重社會(huì)參與的新特點(diǎn)，繪制8張治理流程圖，按照“戶聯(lián)系、組協(xié)調(diào)、村處理、云化解”機(jī)制，將矛盾真正化解在基層。目前，全市189個(gè)行政村基本實(shí)現(xiàn)按照清單手冊(cè)為群眾辦事，構(gòu)建起“事項(xiàng)見清單、服務(wù)看手冊(cè)”的辦事機(jī)制。

3.開發(fā)信息化辦事平臺(tái)，打通群眾跑腿堵點(diǎn)。同中國建設(shè)銀行鄉(xiāng)村振興金融部合作，強(qiáng)化金融賦能。由建行出資開發(fā)瓊海市村級(jí)組織清單化手冊(cè)制管理平臺(tái)，將電子化清單手冊(cè)、材料表格和一鍵掃描、一鍵上傳、一鍵審批、一鍵報(bào)送、一鍵點(diǎn)評(píng)等功能集成到平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上填表、審核、送審一站式辦理，打造村到鎮(zhèn)的辦事信息直通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“群眾到村就能辦事，干部在村就能送審”的高效工作模式，讓群眾填最少的表、跑最少的腿、辦最快的事，暢通群眾辦事“第一公里”，切實(shí)解決群眾辦事“跑斷腿”問題。當(dāng)前，平臺(tái)已在博鰲鎮(zhèn)全面鋪開，過去村民申請(qǐng)宅基地建房，需要多次跑到鎮(zhèn)上，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，如今借助平臺(tái)數(shù)字化形式，辦理時(shí)間由過去15天以上縮短到7天以內(nèi)，真正實(shí)現(xiàn)群眾辦事從“跑斷腿”到“一次辦”的轉(zhuǎn)變。

4.拓展為民事項(xiàng)，提升服務(wù)質(zhì)效。把強(qiáng)化為民服務(wù)宗旨意識(shí)作為村級(jí)組織工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，圍繞村民關(guān)心關(guān)注和急難愁盼的現(xiàn)實(shí)問題，拓展服務(wù)清單事項(xiàng)，重點(diǎn)推進(jìn)“村民茶舍”、倡導(dǎo)簡(jiǎn)辦紅白喜事、重點(diǎn)人群關(guān)愛巡訪、新時(shí)代文明實(shí)踐站常態(tài)化開展活動(dòng)、村郵工作服務(wù)等為民服務(wù)事項(xiàng)，進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系，錘煉干部務(wù)實(shí)作風(fēng)。比如，博鰲鎮(zhèn)以“村民茶舍”為平臺(tái)，組織鎮(zhèn)村干部利用晚上時(shí)間為黨員群眾宣傳解讀農(nóng)村人居環(huán)境“四治”、農(nóng)民互助合作社、“非糧化”整治等中心工作。塔洋鎮(zhèn)圍繞重點(diǎn)人群關(guān)愛巡訪工作，組織黨員干部一對(duì)一照料村里獨(dú)居、高齡、行動(dòng)不便老人，關(guān)愛幫扶困境兒童、防返貧監(jiān)測(cè)戶，為殘疾人家庭發(fā)放輔助器械、進(jìn)行無障礙設(shè)施改造。

5.簡(jiǎn)化證明事項(xiàng)，減輕干部群眾負(fù)擔(dān)。針對(duì)村級(jí)組織出具的證明事項(xiàng)涉及廣、種類多、內(nèi)容繁、不合規(guī)等問題，提出開展“減證便民”行動(dòng)，明確列入清理范圍的證明事項(xiàng)和應(yīng)予以取消的證明事項(xiàng)，建立村級(jí)組織證明事項(xiàng)2張清單。其中一張清單明確親屬關(guān)系證明、無犯罪記錄證明等20項(xiàng)不再出具的證明事項(xiàng)；另一張清單明確居民子女及近親屬入黨政審證明、監(jiān)護(hù)關(guān)系證明等7項(xiàng)需要村級(jí)組織出具的證明事項(xiàng)。凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)或未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)需要出具的證明事項(xiàng)，或列入《不應(yīng)由基層群眾性自治組織出具證明事項(xiàng)清單》的事項(xiàng)，黨政機(jī)構(gòu)一律不得要求村級(jí)出具，切實(shí)為村級(jí)組織松綁減負(fù)。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

1.強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，堅(jiān)持建強(qiáng)組織體系。加強(qiáng)基層治理，要以黨建為引領(lǐng)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全組織體系。瓊海市將村級(jí)組織工作“清單化手冊(cè)制”作為“書記工程”高位部署推進(jìn)，由市委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織部門牽頭抓總，各鎮(zhèn)黨委班子成員點(diǎn)對(duì)點(diǎn)下沉部署，村級(jí)黨組織書記率先垂范，村“兩委”干部密切配合，實(shí)現(xiàn)“人人都懂辦、事事都會(huì)辦”，形成上下協(xié)同聯(lián)動(dòng)的組織體系，從源頭上解決“小馬拉大車”基層治理問題。通過建強(qiáng)組織體系，堅(jiān)持抓組織實(shí)施、抓責(zé)任落實(shí)，推動(dòng)基層治理工作走向深入、見到實(shí)效。

2.踐行為民服務(wù)宗旨，堅(jiān)持減負(fù)賦能。任何一項(xiàng)基層治理改革措施，必須以提升服務(wù)群眾的質(zhì)效為目標(biāo)，讓群眾有更多獲得感。通過建立“清單化手冊(cè)制”基層治理新模式，編制“管理工作清單、服務(wù)工作清單、治理工作清單”和《瓊海市村級(jí)組織清單化手冊(cè)制管理工作手冊(cè)》，進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)組織承擔(dān)的行政事務(wù)，將審批、調(diào)查、證明等本由市鎮(zhèn)一級(jí)組織承擔(dān)的事項(xiàng)“回歸原位”，退回上一級(jí)組織，將村“兩委”干部從繁雜、不必要的事務(wù)中解放出來，為村一級(jí)“小馬”拉的市鎮(zhèn)一級(jí)“大車”減負(fù)，把更多的精力放在為群眾謀發(fā)展辦實(shí)事上，為基層減去不必要負(fù)擔(dān)的同時(shí)，賦予村級(jí)組織更多服務(wù)村民的職能。

3.聚焦辦事流程，堅(jiān)持提升效能。提升基層組織效能，必須精簡(jiǎn)優(yōu)化辦事流程?！扒鍐位謨?cè)制”針對(duì)每一項(xiàng)清單，制定最簡(jiǎn)便高效的辦理步驟、流程以及需要的材料，并明確辦事的時(shí)限要求。通過規(guī)范辦事流程，進(jìn)一步明確每項(xiàng)村級(jí)管理事項(xiàng)的辦理依據(jù)、申請(qǐng)條件、程序步驟等流程，有效解決了權(quán)責(zé)不清、程序不嚴(yán)、執(zhí)行失范、監(jiān)管薄弱等問題，讓村干部依法依規(guī)用權(quán)，群眾明明白白辦事，避免推諉扯皮、辦事拖沓等“庸懶散”現(xiàn)象，讓群眾辦起事來既放心也舒心更安心，全面提升村級(jí)組織辦事效能。

4.突出科技賦能，堅(jiān)持為民惠民。提升基層治理效能，必須向科技要賦能。通過開發(fā)瓊海市村級(jí)組織清單化手冊(cè)制管理平臺(tái)，村干部可以即時(shí)在線辦事，在線跟蹤辦件狀態(tài)、查看辦件詳情，形成群眾到村就能辦事、干部在村就能送審的高效服務(wù)模式，真正讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿。目前，瓊海市村級(jí)組織清單化手冊(cè)制管理平臺(tái)可服務(wù)群眾辦理事項(xiàng)共15項(xiàng)34種業(yè)務(wù)，其中13項(xiàng)32種業(yè)務(wù)可以實(shí)現(xiàn)群眾和村干部均不用跑腿，大大縮短辦理時(shí)間，切實(shí)增強(qiáng)群眾辦事的滿意度?！?/p>

（作者分別系南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生、海南政法職業(yè)學(xué)院副教授，中共瓊海市委常委、組織部部長(zhǎng)）

（責(zé)任編輯：馮靜）