從“應(yīng)然”到“實然”：基層人大踐行全過程人民民主的實踐路徑研究

張永紅 姜宏艷 徐皓洋

摘 要：全過程人民民主的提出，為推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)指明了方向。自提出以來，全過程人民民主何以實現(xiàn)便成為相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的研究熱點?；鶎尤舜缶哂袕V泛的代表性和地方性，是通過人大代表制度踐行全過程人民民主的關(guān)鍵主體。文章著眼基層人大這一實踐主體，圍繞基層人大踐行全過程人民民主實踐路徑研究現(xiàn)狀、存在問題和優(yōu)化建議進行了闡述。

關(guān)鍵詞：基層人大；全過程人民民主；實踐路徑

中圖分類號：D624? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：1673-2596（2024）04-0019-04

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上提出，“我們必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。發(fā)展全過程人民民主，為推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)指明了方向。

“空談?wù)`國，實干興邦?！卑l(fā)展全過程人民民主必須要有切實的制度依托和實踐探索。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。近年來人大在發(fā)揮立法聯(lián)系點作用、探索民生實事票決制、推進代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)、完善代表述職制度、加強議案建議辦理工作等多個方面進行了有益的探索[1]。其中，不少有益的探索來自基層人大。比如重慶市北碚區(qū)人大常委會通過“碚人達(dá)言”微信公眾號和代表“微信聯(lián)民群”等，拓寬基層人大代表履職途徑、激發(fā)履職活力，讓群眾隨時隨地都能找到身邊的人大代表。在北碚區(qū)人大常委會的指導(dǎo)下，建立市人大代表聯(lián)名骨干群3個，3名市人大代表聯(lián)系區(qū)人大代表和群眾311人；各鎮(zhèn)（街）人大（工委）建立區(qū)人大代表聯(lián)民骨干群31個，65名區(qū)人大代表聯(lián)系選民3443人，每個微信群聯(lián)系群眾超100人，讓人民群眾充分發(fā)聲。

這是基層人大積極踐行全過程人民民主的一個縮影，但是已經(jīng)折射出基層人大可能在踐行全過程人民民主實踐中發(fā)揮的關(guān)鍵作用。十三屆全國人大五次會議新聞發(fā)布會上，發(fā)言人張業(yè)遂提到“中國共有各級人大代表262.3萬，其中縣鄉(xiāng)兩級人大代表247.8萬，占代表總數(shù)的94.5%”?；鶎尤舜缶哂袕V泛的代表性和地方性，是通過人大代表制度踐行全過程人民民主的關(guān)鍵主體。對他們踐行全過程人民民主實踐路徑的研究將有助于了解如何讓全過程人民民主從“應(yīng)然”走向“實然”。

一、基層人大踐行全過程人民民主實踐路徑研究現(xiàn)狀

有關(guān)基層人大踐行全過程人民民主實踐路徑的學(xué)術(shù)研究目前在絕對數(shù)量上并不多，但是已經(jīng)不乏高質(zhì)量高水平的研究成果。在內(nèi)容上，以全過程人民民主為主題的研究可以分為兩類：

（一）縱向考察基層人大如何在各階段推進全過程人民民主

這部分研究在歷史社會變遷的背景中觀察人民民主在不同歷史時期的話語體系，以及基層人大如何在不同的歷史時期踐行人民民主。譚熒等將農(nóng)村基層民主的百年發(fā)展劃分為四個階段，梳理了農(nóng)村基層民主如何由奠定全過程人民民主基礎(chǔ)走向全面展開[2]。辛藝萱認(rèn)為全過程人民民主是中國民主制度從西化到本土化的實踐轉(zhuǎn)向、從單一到多維的形態(tài)構(gòu)建、從存在到實在的內(nèi)涵透視所形成的制度成果[3]。亓光等從歷史、理論和現(xiàn)實三個層面論證了全過程人民民主的必然性[4]。類似這樣的研究系統(tǒng)揭示了走向全過程人民民主之歷史必然性，回顧總結(jié)了各個階段人民民主的話語體系，集中回答了“基層人大過去怎樣踐行人民民主”這一問題。

（二）橫向剖析基層人大如何在各方面踐行全過程人民民主

這部分研究集中于制度分析和實踐探索兩個領(lǐng)域。制度分析研究著重分析作為制度的人大如何更好地體現(xiàn)全過程人民民主的本質(zhì)要求和理念實質(zhì)。如程竹汝認(rèn)為人民代表大會制度構(gòu)成全過程民主實踐的主渠道[5]。趙永紅分析了全過程人民民主的理論內(nèi)涵，提出踐行全過程人民民主必須不斷完善包括人民代表大會制度在內(nèi)的人民當(dāng)家作主制度體系[6]。實踐探索研究注重從已有的基層人大創(chuàng)新實踐中總結(jié)出成功經(jīng)驗，為基層人大在選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督各個方面將全過程人民民主落到實處提供經(jīng)驗參考。如姚忠志在研究中提及的資陽市雁江區(qū)的民生實事項目人大代表票決制[7]；薄其圣研究中總結(jié)的完善立法智庫工作機制等[8]。以上兩個領(lǐng)域的研究集中回答了“基層人大當(dāng)下及未來如何踐行全過程人民民主”的問題。

在質(zhì)量上，截至2023年3月25日，在知網(wǎng)以“全過程人民民主”為主題詞，檢索到的歷年文獻數(shù)量如下表1，其中高質(zhì)量文獻是指來源為北大核心和CSSCI的文章。除去2023年，可以看出在2020年之前并不能檢索到相關(guān)主題的高質(zhì)量文章。這應(yīng)該是與全過程人民民主第一次提出的時間點為2019年有關(guān)。從2021年開始，全過程人民民主成為學(xué)界的研究熱點，相關(guān)文章的數(shù)量迅速增加，并且高質(zhì)量文章的占比也達(dá)到了48%。

此后一年中的相關(guān)文章數(shù)量絕對數(shù)值上呈現(xiàn)了更大程度地增加，由50篇一躍增長到332篇，但是高質(zhì)量文章占比仍然穩(wěn)定在前一年的水平上，并略有下降。這可能是由于科學(xué)研究的累積性特點所致。全過程人民民主作為一個學(xué)術(shù)概念或者研究領(lǐng)域產(chǎn)生的時間雖然并不長久，對其概念的理解卻牽涉行政學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的知識背景積淀。因此，能夠從某一個視角，深入地探討這一研究主題的學(xué)者更可能是很早就關(guān)注相關(guān)領(lǐng)域并一直討論相關(guān)問題的學(xué)者。也就是說，由于研究積淀的差異，能夠產(chǎn)出高質(zhì)量研究的學(xué)者幾乎始終維持在相對固定的群體之中。總結(jié)起來，目前的有關(guān)研究的質(zhì)量穩(wěn)定，需要更多更加具有創(chuàng)新性和實踐性的探索。

二、基層人大踐行全過程人民民主實踐存在的問題

近年來，多數(shù)基層人大代表根據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)，認(rèn)真履行代表職務(wù)，發(fā)揮了巨大的作用。然而，從基層人大代表履職現(xiàn)狀來看，也存在代表權(quán)利不能有效行使，代表不能有效履行職務(wù)，代表作用不能得到充分發(fā)揮等問題。這些實踐中存在的問題集中體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）基層人大的實踐多，但廣大人民群眾的聲音較少

現(xiàn)階段，基層人大積極踐行全過程人民民主，不少優(yōu)秀地方實踐案例從中涌現(xiàn)。值得注意的是，在基層人大踐行全過程人民民主的過程中，以人大為主體進行制度反思、問題整治的案例多，對當(dāng)?shù)鼐用襁M行民意調(diào)查、倒推落實的案例少。要解決這一問題，可以從三個方面進行嘗試。其一，是要建立便捷有效的溝通途徑。便捷體現(xiàn)在，群眾易于參與，不需要過高的進入門檻。有效體現(xiàn)在，一是這個溝通方式能夠點對點地對問題進行及時反饋和解決，二是這個渠道能夠讓群眾沒有顧慮地表達(dá)真實的想法，反映客觀存在的問題。其二，是要明確和群眾進行工作對接的基層人大代表。溝通渠道搭建起來了，還需要有具體的責(zé)任主體，來收集民意，來進行解釋、反饋和問題解決。其三，要在摸索中建立起系統(tǒng)性的民意收集方式。

（二）經(jīng)驗層次的總結(jié)多，但制度層次的討論少

現(xiàn)階段無論是理論層面有關(guān)基層人大踐行全過程人民民主的研究，還是現(xiàn)實層面各地對相關(guān)實踐的探索，內(nèi)容都更多集中于實踐經(jīng)驗的總結(jié)，缺少在制度法理方面的深度討論。135篇有關(guān)全過程人民民主的文獻中，僅有不超過10篇涉及全過程人民民主的概念厘清、實踐標(biāo)準(zhǔn)等問題的討論。胡玉鴻從法治的角度討論作為全過程人民民主實現(xiàn)方式的協(xié)商民主，具體闡述了其運作方式、標(biāo)準(zhǔn)、追求和環(huán)節(jié)整合[9]。巢永樂等在研究中討論了地方人大立法協(xié)商的實踐難題，包括規(guī)范建設(shè)有待完善、主體機制有待健全、協(xié)商程序規(guī)則有待規(guī)范、協(xié)商結(jié)果效力有待明確[10]。經(jīng)驗層面的總結(jié)能夠為實踐提供更加具體的參照，但在適用性上需要逐步推進。宏觀制度層面的討論具備更好的概括性和一般性，但是容易缺少可行性。兩個方面的研究都具有自身的獨特價值，目前制度層面的研究卻相對匱乏。除了經(jīng)驗層面的參照，未來基層人大踐行全過程人民民主在制度建設(shè)和實踐路徑上仍然需要更加深入的探索。

（三）制度政策的實踐多，但文化觀念的培育少

踐行全過程人民民主，除了需要有力的制度保障，還需要良好的社會文化環(huán)境和群眾政治素養(yǎng)支持。需要看到的是，在地方的社會語境中，仍然有部分人，雖然擁有民主權(quán)利，卻缺少行使自身民主權(quán)利的意愿和能力。比如，每五年一次的人大代表換屆選舉。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務(wù)工的居民可能由于居外和交通等原因，對選舉關(guān)注度普遍偏低，有些文化程度不高的選民甚至不愿意參加。如何通過技術(shù)、教育等賦能群眾，讓人民群眾能了解，想了解基層人大在全過程人民民主中承擔(dān)的角色，并廣泛積極地參與到民主實踐中來，是未來持續(xù)踐行全過程人民民主要著重關(guān)注的問題。文化觀念方面的培育應(yīng)當(dāng)完成兩個目標(biāo)。一是讓群眾主動積極參政議政。只有群眾不僅僅關(guān)心一個人的命運，也關(guān)心一個群體的命運時，民意的力量才能夠更好地顯現(xiàn)。二是讓群眾理性規(guī)范地參政議政。在積極參政議政的前提下，群眾還要能夠選擇規(guī)范、合法的方式產(chǎn)生影響。

三、關(guān)于基層人大踐行全過程人民民主的優(yōu)化建議

全過程人民民主勢在必行，但現(xiàn)階段其在我國的實踐仍存在相應(yīng)的問題，從宏觀角度來看，包括民主治理規(guī)范化和法治化程度不足，民主機制有待完善，各領(lǐng)域民主權(quán)利的發(fā)展不夠平衡、充分等?；鶎尤舜笞鳛槿^程人民民主實踐中的關(guān)鍵角色，有如下對策建議可以幫助其在特定工作過程中不斷優(yōu)化全過程人民民主的實踐效果。

（一）重視并堅持以人民民主為導(dǎo)向

發(fā)展全過程人民民主必須充分發(fā)揮人民民主的價值優(yōu)勢，尤其需要關(guān)注與人民群眾切身利益直接相關(guān)的民生議題，有效集中民智民意，通過聽證、函詢、座談、網(wǎng)絡(luò)問政等多種方式將民意充分納入民主實踐的各個程序中，制定出反映人民群眾真實需求的政策，把人民民主原則充分體現(xiàn)到基層治理和管理之中。這方面的優(yōu)秀案例如珠海設(shè)置人大代表聯(lián)絡(luò)站，浙江省“打造人大踐行全過程人民民主基層單元”，常州市金壇區(qū)人大“六問”工作法踐行全過程人民民主等。

（二）推進人民當(dāng)家作主制度體系的完善

基層人大要在各個民主環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)力，不斷助力健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道等任務(wù)，不斷激發(fā)公眾有序政治參與的效能感和積極性。具體來說，應(yīng)將人民群眾利益需求的滿足作為衡量民主制度運行績效的核心標(biāo)準(zhǔn)，從監(jiān)督基層責(zé)任政府建設(shè)、健全公共政策回應(yīng)機制和公共政策實施后評估機制等方面著手保障人民權(quán)益[11]。立足民主集中制的制度優(yōu)勢，推進完善民主實踐程序，推行公開透明的陽光政治[12]。發(fā)展社會主義協(xié)商民主，使權(quán)力的上下交互和回應(yīng)落到實處，推動人民群眾參與權(quán)力運行的常態(tài)化[13]。

（三）推進構(gòu)建全過程人民民主的良好運行環(huán)境

在觀念培育方面，群眾的政治參與是決定全過程人民民主建設(shè)質(zhì)量的重要因素，因此需要不斷提升群眾對憲法和法律賦予的民主權(quán)利的關(guān)心程度和運用正規(guī)渠道有序表達(dá)的能力[14]。在技術(shù)手段方面，基層人大可以推行互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等成熟技術(shù)來更新民主運行的工具和手段，實現(xiàn)民主的技術(shù)賦能。在立法推進方面，要更加充分地發(fā)揮基層人大接地氣的基層優(yōu)勢和體現(xiàn)民情、反映民需、吸納民意、集中民智的角色作用，不斷推進立法協(xié)商的發(fā)展。在這一方面，上海市長寧區(qū)虹橋街道首創(chuàng)的“全國人大常委會基層立法聯(lián)系點”，重慶市人大常委會在高校設(shè)立基層立法聯(lián)系點（西南大學(xué)國家治理學(xué)院），北碚區(qū)人大常委會與西南大學(xué)合作建立“地方人大工作理論與實踐研究中心”等都是具有借鑒意義的實例。

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參考文獻：

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）

From "Should be" to "To be"： Study of the Practice Approach of Fulfilling the

Whole-process People's Democracy by People's Congress in Primary Level

ZANG Yonghong， JIANG Hongyan， XU Haoyang

（1.Local People's Congress Work Theory and Practice Research Center， College of State Governance， Southwest University， Chongqing 400715， China;

2.Dazhou High School of Sichuan Province， Dazhou 635000， China;

3.Cooperation and Development Department， Chengdu University of Technology， Chengdu 610059， China）

Abstract： The proposal of whole-process people's democracy has provided a clear direction for advancing the democratic political construction of socialism with Chinese characteristics. Since its introduction， the realization of whole-process people's democracy has become a research hotspot in relevant academic disciplines. People's Congresses at the basic level， as the representatives closest to the people， possess extensive representativeness and local relevance. They serve as the key entities for practicing whole-process people's democracy through the system of deputies to the People's Congress. This article focuses on the practical subjects of People's Congresses in primary level and elaborates on the current research status， existing issues， and suggestions for optimizing the implementation of whole-process people's democracy within this context.

Keywords： Whole-process People's Democracy； People's Congress in Primary Level； The Practice Approach

收稿日期：2024-01-17

作者簡介：張永紅（1977-），男，湖南桃江人，博士，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：社會心理學(xué)、社會治理。

基金項目：重慶市北碚區(qū)人大常委會專項課題“基層人大踐行全過程人民民主實踐路徑的現(xiàn)狀研究”（4322300116）