美國對華啟動造船業(yè)301調(diào)查，釋放了怎樣的信息

周密

2022年1月19日，由中國船舶集團旗下廣船國際為中遠海運特運建造的8萬噸半潛船“新耀華”號在廣州南沙區(qū)交付。

4月17日，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）啟動了新的對華301調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容為“中國針對海事、物流和造船行業(yè)主導(dǎo)地位的法案、政策和做法”。美國對中國的造船行業(yè)發(fā)起301調(diào)查，究竟釋放了怎樣的信息？

美國此次調(diào)研的目的是什么

按照USTR的說法，此次301調(diào)查是美國產(chǎn)業(yè)界提起的訴求，USTR是在聽取301條款委員會的意見后決定啟動該項調(diào)查。因此，美國產(chǎn)業(yè)界提交的請愿報告成為USTR下一步調(diào)查的重要參考。

3月12日，美國五個工會根據(jù)《1974貿(mào)易法》第302條（a）款第一項聯(lián)合提起請愿，要求USTR根據(jù)該法第301條（b）款采取行動。請愿報告稱，中國為尋求在海事、物流和造船領(lǐng)域占據(jù)統(tǒng)治地位，使用了大量“不合理”或“歧視性”的法案、政策和措施，導(dǎo)致其在海事領(lǐng)域獲得“不公平”的優(yōu)勢，涉及造船、船運、海運設(shè)備等。請愿書中所指的相關(guān)舉措包括七大類，分別為：“（1）以不公平地獲得市場份額、扭曲全球市場和增強中國企業(yè)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；（2）指導(dǎo)企業(yè)合并和開展反競爭活動；（3）提供非市場優(yōu)勢，以控制上游關(guān)鍵原料和技術(shù)；（4）創(chuàng)造包含上游供應(yīng)商、外國港口和碼頭、航運企業(yè)、設(shè)備和物流軟件的中國網(wǎng)絡(luò)，進而在信息使用上獲得優(yōu)勢；（5）容忍知識產(chǎn)權(quán)剽竊和工業(yè)間諜；（6）控制貨運費率和運力分配?！痹撜堅笗€認為：“中國對美國商業(yè)企業(yè)進行歧視，破壞了供應(yīng)鏈；中國的相關(guān)法案、政策和措施大幅擴大了中國造船業(yè)的過剩產(chǎn)能并壓縮美國造船業(yè)產(chǎn)能，壓低價格并增加美國企業(yè)競爭難度，損害美國投資、生產(chǎn)和就業(yè)，對美國上下游產(chǎn)業(yè)增加負擔(dān)或限制?！备M一步，請愿書認為中國的相關(guān)舉措“損害了美國的國家和經(jīng)濟安全”。

從歷史上看，美國使用301條款授權(quán)采取涉外干預(yù)的頻率和幅度都不小。根據(jù)歷次的情況，美國作為全球第一大經(jīng)濟體，301舉措似乎無往不利，針對的對象既包括歐盟等發(fā)達國家，也包括新興市場國家。一旦需要解決問題，301舉措就被美國拿來使用，而各方平等的多邊體系爭端解決方式即被拋到腦后。

根據(jù)USTR發(fā)布的信息，截至2024年4月20日，美國執(zhí)行的301案例共有六項，分別是1999年啟動的“歐盟牛肉301案”、2017年啟動的“中國強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策與措施”、2019年啟動的“歐盟大型航空器爭端案”、2019和2020年分別啟動的“數(shù)字服務(wù)稅案”、2020年啟動的 “越南木材案”，以及同期啟動的“越南貨幣案”。不得不承認，2017年8月24日啟動的所謂“中國強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策與措施”的301調(diào)查，是中美貿(mào)易沖突爆發(fā)的主要導(dǎo)火索。

美國造船業(yè)的危機與中國競爭關(guān)系不大

美國這次對中國造船業(yè)啟動301調(diào)查，不得不說是因為美國造船業(yè)感到了危機。中國造船業(yè)發(fā)展并不是近年來的事情。作為現(xiàn)代造船業(yè)的后來者，在國際貿(mào)易規(guī)模擴大和參與度加深的同時，中國造船業(yè)的發(fā)展受到市場需求的持續(xù)推動。根據(jù)中國船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2023年底，中國企業(yè)手持出口船訂單13939萬載重噸，比上年末增長32.0%。出口船舶分別占中國2022年造船完工量、新接訂單量、手持訂單量的81.6%、93.4%和93.4%。

伴隨著激烈的市場競爭，行業(yè)競爭格局不斷演化。無論從行業(yè)維度還是企業(yè)維度比較，美國造船業(yè)與中國造船業(yè)的差距已經(jīng)越來越大了。截至2023年，中國造船業(yè)占國際市場的份額已經(jīng)連續(xù)14年居世界第一。2023年，中國的造船完工量、新接訂單量、手持訂單量以載重噸計算分別占世界總量的50.2%、66.6%和55.0%，以修正總噸計算分別占47.6%、60.2%和47.6%。從目前全球造船業(yè)格局來看，中國、韓國和日本穩(wěn)居世界前三。2023年，韓國和日本的造船完工量分別占世界總量的27.2%和18.4%，除中韓日外其他所有國家的造船完工量、新接訂單量和手持訂單量占比僅約為4.8%、3.0%和4.8%。

在全球經(jīng)濟面臨多重壓力和沖擊的大背景下，各國船舶業(yè)都遭遇“寒流”，美國造船業(yè)感受到的市場壓力并非獨有的現(xiàn)象，其原因與中國的競爭關(guān)系不大。在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，以液化天然氣（LNG）船為代表的新市場需求對全球造船業(yè)提出了巨大的挑戰(zhàn)，中國造船企業(yè)承受的轉(zhuǎn)型壓力也不小。面對市場波動和困難，中國造船企業(yè)努力通過加強自身業(yè)務(wù)流程的管理和技術(shù)創(chuàng)新，在綠色能源和差異化市場中尋找新的機會，為包括美國在內(nèi)的全球造船業(yè)樹立了典范。

301調(diào)查的后續(xù)會如何演進

301調(diào)查有自身的程序性要求，需要按照時間和流程對其調(diào)查事項進行評判。當(dāng)USTR的調(diào)查結(jié)果認定某一國家確實存在所謂“不公平”“不合理”的做法，會按照要求啟動相關(guān)的磋商，以尋求可能的解決路徑。從歷史上多次301調(diào)查可以看到，美國與不少相關(guān)國家是能夠就解決矛盾達成一致的。如果無法達成一致，USTR可在總統(tǒng)授權(quán)的情況下對相關(guān)國家的商品實施關(guān)稅懲罰，包括加征關(guān)稅。在確定采取有關(guān)措施前，USTR會通過聽證會的方式征求公眾意見。企業(yè)或個人都可以提出反對，而USTR或會參考各方意見并酌情調(diào)整其措施的力度和涉及范圍。301關(guān)稅并非永久性關(guān)稅，在發(fā)生外部環(huán)境變化時，USTR需要在適當(dāng)周期進行重新審核和評估。

必須看到，美國歷次301調(diào)查都具有較強的主觀性，以美國利益而非國際共識作為評判依據(jù)，往往導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果難以服眾。相關(guān)單邊行為不僅可能引發(fā)貿(mào)易報復(fù)等爭端，而且破壞了市場的基本模式，并產(chǎn)生負面的示范效應(yīng)。美國經(jīng)濟受益于全球化帶來的效率提升，產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移意味著美國企業(yè)可以借助更廣泛的供應(yīng)鏈支持獲得超額利益。有所為有所不為是各方尋求最適合自身發(fā)展的合理模式，而拜登政府加大對美國產(chǎn)業(yè)政策的扶持力度，以限制競爭、排除涉華供應(yīng)鏈的方式推動美國制造業(yè)的再次繁榮，這種做法不正是美國301調(diào)查中所指責(zé)的“不公平、不合理的行為”嗎？若美國真的迫使比美國造船企業(yè)有競爭力的他國企業(yè)大幅提高船舶建造或租賃價格，獲益的不一定是美國造船業(yè)，而受損的卻是全球貿(mào)易。到那個時候，或許盤旋在美國經(jīng)濟上空的高通脹烏云恐怕要愈發(fā)厚重了吧？

（作者為商務(wù)部太平洋研究中心主任、研究員）