地方政府開放數(shù)據(jù)治理效能評(píng)估分析

劉園園　段堯清　俞寅天

關(guān)鍵詞： 地方政府； 開放數(shù)據(jù)； 治理效能； 評(píng)估

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０６．００８

〔中圖分類號(hào)〕Ｇ２０３ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕１００８－０８２１ （２０２４） ０６－００９２－０８

政府開放數(shù)據(jù)治理效能是指政府通過法律法規(guī)、管理制度、技術(shù)工具等一系列手段， 對(duì)數(shù)據(jù)開放過程中所需要與所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源的全生命周期進(jìn)行有效管控， 以滿足開放數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)管理、價(jià)值實(shí)現(xiàn)與民眾需求的成果體現(xiàn)， 是加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建數(shù)字化政府、服務(wù)型政府、法治化政府的重要舉措， 有利于政府?dāng)?shù)據(jù)治理方式方法的細(xì)化與創(chuàng)新，形成大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)字治理新格局［１－２］ 。政府開放數(shù)據(jù)治理是政府?dāng)?shù)據(jù)治理在“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)” 背景下的進(jìn)一步演進(jìn)與深化。黨中央提出， 在數(shù)字政府建設(shè)中， 要以數(shù)字賦能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新， 從而推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化， 我國數(shù)字政府建設(shè)方向逐漸清晰， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)治理迎來新局面［３］ 。政府?dāng)?shù)據(jù)治理涉及政府內(nèi)部數(shù)據(jù)與外部數(shù)據(jù)的方方面面， 這并不是各個(gè)要素之間的單純累加， 而是將數(shù)據(jù)治理理念嵌入到政府各項(xiàng)工作中。政府開放數(shù)據(jù)作為政府?dāng)?shù)據(jù)的一部分， 對(duì)政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)行治理， 一方面， 因?yàn)榇髷?shù)據(jù)、云計(jì)算等新興信息技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的廣泛應(yīng)用， 促使政務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)數(shù)量與體量呈指數(shù)級(jí)增長， 政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型速度加快， 與此同時(shí)， 數(shù)據(jù)協(xié)同開放、數(shù)據(jù)責(zé)權(quán)不明、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)配套設(shè)施落后等問題凸顯， 對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放提出更高的要求與挑戰(zhàn)； 另一方面， 隨著政府機(jī)構(gòu)的深化改革， 治理體系逐漸現(xiàn)代化， 民眾對(duì)政府開放數(shù)據(jù)的正確性、服務(wù)性、安全性、科學(xué)性等多方面提出了更高的要求。大數(shù)據(jù)時(shí)代無論是對(duì)民眾生產(chǎn)生活還是政務(wù)管理來說， 都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響， 政府與民眾之間的社會(huì)關(guān)系及政府本身的內(nèi)部機(jī)構(gòu)關(guān)系發(fā)生重構(gòu)， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理也必定會(huì)在大數(shù)據(jù)時(shí)代下發(fā)生新一輪的改革與創(chuàng)新， 深入細(xì)化是必然趨勢， 因此研究政府開放數(shù)據(jù)治理效能具有重要意義。那么一個(gè)有效地衡量政府開放數(shù)據(jù)治理效能體系如何構(gòu)建？ 本文將嘗試對(duì)該問題做出解答。

１ 相關(guān)研究

２００４ 年， Ｗａｔｓｏｎ Ｈ Ｊ 等［４］ ， 首次在企業(yè)管理領(lǐng)域提出“數(shù)據(jù)治理” 的概念， “政府開放數(shù)據(jù)治理”是由“數(shù)據(jù)治理” 概念發(fā)展引申而來， 是指政府為了維護(hù)開放數(shù)據(jù)的安全和數(shù)據(jù)質(zhì)量， 運(yùn)用法律、政治等手段， 對(duì)行政與服務(wù)過程中所對(duì)外開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行多方面的分配與治理， 以更好地發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值［５］ 。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于政府開放數(shù)據(jù)治理的理論研究較為豐富， 一方面從政府開放信息管理與開放數(shù)據(jù)治理概念辨析入手， 認(rèn)為開放數(shù)據(jù)治理雖然是在大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)信息管理的一種繼承與延續(xù)， 但是二者在參與主體［６］ 、關(guān)注對(duì)象［７］ 、所處環(huán)境［８］ 、目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)［９］ 等多方面均有所不同， 整體而言數(shù)據(jù)治理相較于信息管理來說更加微觀與細(xì)致； 另一方面是從政府開放數(shù)據(jù)治理本身入手， 專家學(xué)者從政府開放數(shù)據(jù)治理過程中的治理價(jià)值［１０］ 、治理模式［１１］ 、治理原則［１２］ 、系統(tǒng)特性［１３］ 、治理路徑［１４］等多方面展開研究， 認(rèn)為開放數(shù)據(jù)治理要以政府為主導(dǎo)， 從當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)發(fā)展特點(diǎn)入手， 因地制宜， 做到社會(huì)多元主體相互協(xié)同， 從而構(gòu)建社會(huì)治理新體系， 提高政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)精度與準(zhǔn)度。在對(duì)政府開放數(shù)據(jù)治理理論研究的同時(shí)， 也有學(xué)者通過研究國外已有的數(shù)據(jù)治理框架實(shí)例， 來進(jìn)一步提出適用于中國的數(shù)據(jù)治理框架［１５］ 。在深入研究政府?dāng)?shù)據(jù)治理之前， 先構(gòu)建體系框架， 這有利于厘清不同數(shù)據(jù)治理對(duì)象與治理主體的邏輯關(guān)系［１６］ 。國外學(xué)者在政府開放數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建領(lǐng)域傾向于對(duì)市場數(shù)據(jù)進(jìn)行治理， 主要包括國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)治理框架［１７］ 與數(shù)據(jù)治理協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)治理框架［１８］ ， 意在滿足企業(yè)發(fā)展需求， 激發(fā)數(shù)據(jù)活力。國內(nèi)有學(xué)者從數(shù)據(jù)融合的角度出發(fā)， 按照技術(shù)層、業(yè)務(wù)層、應(yīng)用層等多個(gè)層次的發(fā)展周期， 結(jié)合數(shù)據(jù)發(fā)展與數(shù)據(jù)管理生命周期理論， 融合數(shù)據(jù)創(chuàng)新思想， 探討政府開放數(shù)據(jù)治理體系框架［１９－２１］ 。

從現(xiàn)有研究來看， 國內(nèi)外對(duì)于政府開放數(shù)據(jù)治理的理論與實(shí)踐研究較為成熟， 集中在內(nèi)涵概念、體系框架等方面。但從整體上來看， 無論是政府開放數(shù)據(jù)治理的概念內(nèi)涵還是治理體系框架研究方面，均缺少了從數(shù)據(jù)本身的質(zhì)量進(jìn)行考量， 且目前的研究體系框架較為宏觀， 系統(tǒng)性研究不夠。因此， 本文從政府角度與數(shù)據(jù)角度兩方面構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)， 使用熵權(quán)－ＴＯＰＳＩＳ 方法對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能進(jìn)行測度， 得出城市數(shù)據(jù)治理的綜合得分， 利用秩和比法將樣本城市分為一般、中等、良好３ 檔， 然后將綜合得分作為母序列， 使用灰色關(guān)聯(lián)度模型找出在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中起到關(guān)鍵性作用的因素。一方面將數(shù)據(jù)安全生態(tài)與數(shù)據(jù)質(zhì)量納入評(píng)估體系中， 使得評(píng)估結(jié)果更加系統(tǒng)客觀； 另一方面分析政府開放數(shù)據(jù)治理過程中的關(guān)鍵因素， 為地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供理論與實(shí)踐上的借鑒與指導(dǎo)。另外， 此次研究是在以往政府?dāng)?shù)據(jù)開放效率測度的基礎(chǔ)上進(jìn)行［２２］ ，通過研究， 可以找出政府?dāng)?shù)據(jù)開放效率與數(shù)據(jù)治理能力不匹配的城市， 探究其中原因， 給出相應(yīng)對(duì)策，有利于構(gòu)建數(shù)字化時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)治理新模式， 推動(dòng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

２ 實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)

２.１ 指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來源

２０１８ 年， 國家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)發(fā)布了ＤＣＭＭ 數(shù)據(jù)管理能力成熟度評(píng)估模型［２３］ ， 在評(píng)估模型中， 給出了數(shù)據(jù)治理整體框架， 在框架的數(shù)據(jù)治理域中包括數(shù)據(jù)管理體系與數(shù)據(jù)價(jià)值體系。其中管理體系著力于管理數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀與能力， 分析數(shù)據(jù)管理成熟度，主要監(jiān)控管理治理方案的實(shí)施， 滿足數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)戰(zhàn)略要求； 價(jià)值體系著力于數(shù)據(jù)價(jià)值轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)績效， 滿足社會(huì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的應(yīng)用和實(shí)現(xiàn)要求。《數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)化白皮書（２０２１）》［２４］結(jié)合ＤＣＭＭ 數(shù)據(jù)治理域中的管理體系與價(jià)值體系，給出了更加詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)， 從基礎(chǔ)共性、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)流通與數(shù)據(jù)安全５ 個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。

因此， 本文的地方政府開放數(shù)據(jù)治理效能評(píng)估融合ＤＣＭＭ 中的管理體系與價(jià)值體系兩個(gè)數(shù)據(jù)治理域， 并結(jié)合《數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)化白皮書（２０２１）》中給出的具體標(biāo)準(zhǔn)， 經(jīng)由兩名專家具體論證后， 最終管理體系用數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理進(jìn)行衡量， 價(jià)值體系用數(shù)據(jù)流通與數(shù)據(jù)安全進(jìn)行衡量。由于基礎(chǔ)共性主要是為了統(tǒng)一在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的基礎(chǔ)概念， 為數(shù)據(jù)治理相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)提供參考架構(gòu)、評(píng)測評(píng)估、通用要求等便利， 因此基礎(chǔ)共性作為一種事先擬定好的定性指標(biāo)就不再納入本文的定量考察中來。

具體的指標(biāo)選取依據(jù)如表１ 所示：

１） 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)主要是用來規(guī)范在數(shù)據(jù)治理工作中所涉及的數(shù)據(jù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)， 為數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)安全等提供技術(shù)支撐?；A(chǔ)設(shè)施的完善有利于推動(dòng)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化， 是提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平的有效方式［２５］ 。本文選擇使用數(shù)字政府發(fā)展水平、數(shù)據(jù)治理平臺(tái)與系統(tǒng)建設(shè)數(shù)量以及是否設(shè)立專門的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)（沒有設(shè)立的賦值為０； 事業(yè)單位的賦值為１； 行政單位的賦值為２）作為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的三級(jí)指標(biāo)。

２） 數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理主要是針對(duì)政府的核心數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用、共享、質(zhì)量等方面進(jìn)行管理。政府?dāng)?shù)據(jù)具有體量大、類型多、增長速度快等特點(diǎn)， 面對(duì)龐大的數(shù)據(jù)， 政府首先要保證的就是數(shù)據(jù)的質(zhì)量性與共享度， 政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量也是政府公信力的最直接體現(xiàn)［２０］ 。本文選擇使用數(shù)據(jù)應(yīng)用數(shù)量、數(shù)據(jù)及時(shí)性（更新頻率）以及元數(shù)據(jù)完整性作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的三級(jí)指標(biāo)。

３） 數(shù)據(jù)流通主要是對(duì)政府在數(shù)據(jù)開放過程中的數(shù)據(jù)開放量、數(shù)據(jù)開放效率等進(jìn)行約束， 保證數(shù)據(jù)在需求方與供應(yīng)方之間的合規(guī)有序流通。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府進(jìn)行數(shù)據(jù)治理的一個(gè)重要部分， 開放數(shù)據(jù)有利于保障公民知情權(quán)。數(shù)據(jù)時(shí)代， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中， 需要多樣化主體的參與，政府?dāng)?shù)據(jù)開放有利于激發(fā)公民參與到數(shù)據(jù)治理過程中的主人翁意識(shí)［２６］ 。因此， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)對(duì)政府開放數(shù)據(jù)治理具有正向化影響。本文使用政府開放數(shù)據(jù)量、政府開放數(shù)據(jù)效率與開放數(shù)據(jù)訪問量作為數(shù)據(jù)流通的三級(jí)指標(biāo)， 其中政府?dāng)?shù)據(jù)開放效率是經(jīng)由前期計(jì)算所得［２２］ 。

４） 數(shù)據(jù)安全指標(biāo)主要是為了確保數(shù)據(jù)資產(chǎn)在開放、管理、共享、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的合規(guī)合法， 確保數(shù)據(jù)在任何環(huán)節(jié)都能夠得到有效保護(hù)。數(shù)據(jù)安全建設(shè)是政府進(jìn)行數(shù)據(jù)治理的一個(gè)重要方面， 政府通過相關(guān)法律法規(guī)的制定， 建立健全數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則，規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場秩序， 將更有利于政府進(jìn)行數(shù)字治理， 改善數(shù)據(jù)市場創(chuàng)新環(huán)境［２７］ 。本文使用數(shù)據(jù)安全法規(guī)數(shù)量與數(shù)據(jù)安全政策量作為數(shù)據(jù)安全的三級(jí)指標(biāo)。

２.２ 模型構(gòu)建

本文的主要模型構(gòu)建步驟如下， 其中步驟１ 到步驟５ 是計(jì)算指標(biāo)權(quán)重值的過程， 步驟６ 到步驟８是計(jì)算地方政府開放數(shù)據(jù)治理效能綜合得分的過程，步驟９ 到步驟１０ 是計(jì)算關(guān)聯(lián)度， 找出關(guān)鍵性指標(biāo)的過程。

３ 實(shí)證分析

３.１ 樣本城市選擇及指標(biāo)權(quán)重計(jì)算

３.１.１ 樣本城市選擇

本文選取上海、北京、貴陽、濰坊、寧波、江門、青島、濱州、福州、臨沂、濟(jì)南、廣州、哈爾濱、德州、成都、武漢這１６ 個(gè)地方政府作為研究對(duì)象， 主要原因如下： 其一， 通過現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)政府開放數(shù)據(jù)治理研究多是以省級(jí)為粒度， 研究不夠具體， 因此文本選擇更細(xì)粒度的城市政府單位。其二， 這１６ 個(gè)城市中， 按照城市行政等級(jí)劃分， 包含省級(jí)城市、副省級(jí)城市、地市級(jí)城市； 按照城市規(guī)模劃分， 包括超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市； 按照地理位置劃分， 包括東北地區(qū)、華北地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)、華東地區(qū)等。本文選擇的樣本包含了全國不同城市規(guī)模、不同發(fā)展水平以及不同地理位置的城市， 因此具備一定的代表性。

３.１.２ 指標(biāo)權(quán)重計(jì)算

本文中的指標(biāo)均為正向化指標(biāo)， 即指標(biāo)與政府開放數(shù)據(jù)治理效能之間成正比， 指標(biāo)數(shù)值越大越好。由于各個(gè)指標(biāo)之間的單位不同， 因此在進(jìn)行權(quán)重計(jì)算之前， 首先采用極差法進(jìn)行矩陣標(biāo)準(zhǔn)化， 消除指標(biāo)之間的量綱影響。如表２ 所示， 是使用熵權(quán)法計(jì)算出的各指標(biāo)的差異系數(shù)及指標(biāo)權(quán)重。使用熵權(quán)法確定指標(biāo)權(quán)重能夠避免層次分析法等方法的主觀性，使結(jié)果更加科學(xué)客觀。

３.２ 城市開放數(shù)據(jù)治理效能綜合得分及分檔情況

３.２.１ ＴＯＰＳＩＳ 方法計(jì)算綜合得分

如表３ 所示， 是在熵權(quán)法的基礎(chǔ)之上使用ＴＯＰＳＩＳ 方法得到的樣本城市的開放數(shù)據(jù)治理效能綜合得分及排序。從表３ 中可以看出， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理綜合能力為： 上海＞北京＞貴陽＞成都＞廣州＞福州＞江門＞濱州＞青島＞哈爾濱＞濰坊＞武漢＞濟(jì)南＞臨沂＞德州＞寧波。表明上海、北京等城市政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力強(qiáng)， 在全國數(shù)據(jù)治理體系改革中發(fā)揮了良好的領(lǐng)先作用， 而德州、寧波等幾個(gè)城市的政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能有待提高。上海市政府于２０２１ 年發(fā)布《２０２１年上海市公共數(shù)據(jù)治理與應(yīng)用重點(diǎn)工作計(jì)劃》， 此后一直將數(shù)據(jù)治理作為政府工作重點(diǎn)， 并且打造了“數(shù)源工程” “亮數(shù)工程” “聚數(shù)工程” “聯(lián)邦數(shù)據(jù)治理” 四大數(shù)據(jù)工程， 推動(dòng)數(shù)據(jù)創(chuàng)新， 強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理能力。北京市作為我國的政治經(jīng)濟(jì)中心， 著力打造全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿化城市， 強(qiáng)調(diào)要建成超大城市政府?dāng)?shù)字化治理體系， 努力將北京打造成數(shù)字治理城市高地， 無論在數(shù)據(jù)治理、數(shù)字政府、智慧城市等數(shù)字化發(fā)展與治理中， 北京市位居全國領(lǐng)先位置。而反觀政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能排名較為靠后的幾個(gè)城市， 根據(jù)政府每年的財(cái)政投入預(yù)算、政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)等數(shù)據(jù)可以看出這些城市在城市數(shù)字化建設(shè)中投入有所失衡， 不少地方政府在數(shù)字化建設(shè)中忽略了數(shù)據(jù)治理的重要性， 對(duì)數(shù)據(jù)治理方面的財(cái)政投入較少， 因此造成數(shù)據(jù)治理效能低下。

３.２.２ 秩和比法（ＲＳＲ）進(jìn)行分檔

使用模糊聯(lián)合方法將ＴＯＰＳＩＳ 與ＲＳＲ 方法結(jié)合起來， 能夠解決ＴＯＰＳＩＳ 方法無法對(duì)結(jié)果進(jìn)行分檔的問題， 提高結(jié)果的科學(xué)性與全面性。根據(jù)上文中計(jì)算得出的綜合得分Ｃ 值， 編秩計(jì)算ＲＳＲ 值， 并且進(jìn)行分檔研究。首先將北京、上海、青島、哈爾濱等１６ 個(gè)城市的政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能綜合得分以升序的方式進(jìn)行排列， 計(jì)算累計(jì)頻率及Ｐｒｏｂｉｔ 值等。將Ｐｒｏｂｉｔ 值作為自變量ｘ， 將ＲＳＲ 值作為因變量ｙ，得到回歸方程： ｙ ＝－０.３６７＋０.１４１?Ｐｒｏｂｉｔ。進(jìn)行Ｆ檢驗(yàn)后得出： Ｆ＝ １９７.７６９， Ｐ＜０.００１， 這說明水平呈現(xiàn)顯著性； Ｒ^２＝ ０.９３４， 這說明擬合度高， 模型表現(xiàn)較為優(yōu)秀。

如表４ 所示， 是樣本分檔結(jié)果。按照分檔最佳原則， 結(jié)合秩和法得出的第一檔、第二檔、第三檔進(jìn)行科學(xué)劃分， 將地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能分為一般、中等、良好這３ 個(gè)檔次。從表４ 中可以看出地方政府整體數(shù)據(jù)治理效能較好， 在第一檔中， 只有寧波１ 個(gè)城市， 而寧波市在政府?dāng)?shù)據(jù)開放與平臺(tái)建設(shè)方面表現(xiàn)較好， 這說明寧波市在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中忽略了開放數(shù)據(jù)的治理問題， 這也是今后需要尤其注意的方面； 政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能為良好的城市有上海、北京與貴陽這３ 個(gè)城市； 其余城市均為中等。

３.３ 灰色關(guān)聯(lián)度法確定關(guān)鍵因素

將測度出的地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能綜合得分作為母序列， 將各個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)作為子序列， 使用灰色關(guān)聯(lián)度模型， 計(jì)算得到各個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)與數(shù)據(jù)治理效能綜合得分之間的關(guān)聯(lián)度， 由此找出影響本文效能評(píng)估的關(guān)鍵因素。如表５ 所示， 是各個(gè)指標(biāo)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能之間的關(guān)聯(lián)度大小及排序， 從表５ 中可以看出， 關(guān)聯(lián)度最高的是數(shù)字政府發(fā)展水平， 其次是數(shù)據(jù)開放效率， 最后是開放數(shù)據(jù)用戶權(quán)利。

４ 綜合結(jié)果分析

從表３ 的ＴＯＰＳＩＳ 綜合得分與表４ 的秩和比分檔排序中得到， 上海、北京、貴陽這３ 個(gè)城市的政府開放數(shù)據(jù)治理效能得分最高， 檔次為良好。從３個(gè)城市的基本情況可以分析出這３ 個(gè)城市綜合得分高的原因有： 首先， 數(shù)字政府發(fā)展水平較高。根據(jù)《中國數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報(bào)告（２０２２）》， 北京市數(shù)字政府發(fā)展水平為７８.５３、上海市７８.８７、貴陽市７４.０４， ３ 個(gè)城市的數(shù)字政府發(fā)展水平均位于全國前十。其次， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平高。這３ 個(gè)城市均有獨(dú)立的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)， 上海市的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)在全國起步最早， 北京與貴陽市緊隨其后，政府在數(shù)據(jù)開放平臺(tái)公布數(shù)據(jù)量大， 透明度高， 元數(shù)據(jù)完整， 并且數(shù)據(jù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性較高。最后，數(shù)據(jù)開放環(huán)境好。北京、上海、貴陽出臺(tái)的針對(duì)數(shù)據(jù)治理的數(shù)據(jù)安全法規(guī)數(shù)量分別為２７、１８、１９，數(shù)據(jù)治理政策文件數(shù)分別為３７６８、６３４、５０１， 無論是法規(guī)數(shù)量還是政策文件數(shù)量， 在全國均處于領(lǐng)先位置。政府使用自身的行政手段與立法手段為數(shù)據(jù)治理提供了一個(gè)良好的環(huán)境。

政府開放數(shù)據(jù)治理效能處于二檔即中等的城市有成都、廣州、福州、江門、濱州、青島、哈爾濱、濰坊、武漢、濟(jì)南、臨沂、德州這１２ 個(gè)城市。對(duì)這１２ 個(gè)城市進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)， 這些城市能夠位于中等的共同原因有： 首先， 政府部門領(lǐng)導(dǎo)的重視。在這１２ 個(gè)城市中， 只有成都未設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局，其余城市均設(shè)立了專門的大數(shù)據(jù)管理局， 并且只有哈爾濱的大數(shù)據(jù)管理局是事業(yè)單位， 其余均為行政單位， 隸屬國家機(jī)關(guān)， 更加有利于對(duì)數(shù)據(jù)的監(jiān)管治理。其次， 政府積極探索政府開放數(shù)據(jù)治理方面的政策法規(guī)， 建設(shè)數(shù)據(jù)治理紅線。通過《北大法寶》以及政府官網(wǎng)， 檢索這些城市關(guān)于數(shù)據(jù)治理的相關(guān)政策與法律， 可以看到不少政府部門正在努力推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)立法及發(fā)布相關(guān)政策， 指導(dǎo)本地的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享， 如《武漢市公共數(shù)據(jù)資源管理辦法》《青島市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》等。最后， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平較高。根據(jù)《開放樹林指數(shù)（２０２２）》顯示， 這１２ 個(gè)城市的政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平在全國整體城市中位居前列， 尤其是廣州、武漢、青島、濰坊、德州這幾個(gè)城市， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平較高。

寧波的政府開放數(shù)據(jù)治理效能相較于樣本中的其他城市來說較低， 數(shù)據(jù)開放治理效能一般， 距離效能良好城市來說存在一定差距。在前期的研究中，發(fā)現(xiàn)寧波的政府開放數(shù)據(jù)效率在所有樣本城市中排名為１１， 比大多數(shù)的中等城市的政府開放數(shù)據(jù)效率要高， 但是寧波的政府?dāng)?shù)據(jù)開放治理效能較低。這可能是寧波政府在數(shù)據(jù)要素化資源分配過程中出現(xiàn)了資源失衡的狀況， 還沒有充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)治理的重要性， 在政府?dāng)?shù)字化建設(shè)中側(cè)重點(diǎn)有所偏差。

５ 結(jié)論與建議

盡管北京、上海、貴陽城市政府開放數(shù)據(jù)治理水平處于優(yōu)檔， 但是存在著諸如數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新度不夠， 部門協(xié)調(diào)不夠， 機(jī)制不夠完善等問題， 因此可以做出以下調(diào)整： ①在數(shù)據(jù)治理過程中堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)賦能實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新， 構(gòu)建數(shù)字化新時(shí)代數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新模式。政府在開放數(shù)據(jù)治理過程中要進(jìn)一步加強(qiáng)新興信息技術(shù)的應(yīng)用， 將技術(shù)應(yīng)用數(shù)據(jù)治理過程中的采集、組織、分析、提供應(yīng)用等各個(gè)方面， 加強(qiáng)數(shù)據(jù)深入挖掘與共享， 以數(shù)字化技術(shù)帶動(dòng)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新， 推動(dòng)數(shù)據(jù)治理能力與治理體系現(xiàn)代化； ②加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場， 推動(dòng)數(shù)據(jù)確權(quán)。我國的數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展處于高速階段， 但是數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素在流通中仍存在各種問題， 如數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)使用不清晰。因此要深入推動(dòng)數(shù)據(jù)確權(quán)， 政府要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、治理與規(guī)范的作用， 明確數(shù)據(jù)安全底線與數(shù)據(jù)監(jiān)管紅線， 打造監(jiān)管有效、安全可信的數(shù)據(jù)要素化市場環(huán)境； ③完善政府?dāng)?shù)據(jù)治理體制機(jī)制， 為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供制度保障。政府要建立健全數(shù)據(jù)治理過程中的數(shù)據(jù)使用機(jī)制、共享機(jī)制、保護(hù)機(jī)制等， 將數(shù)據(jù)治理作為諸多數(shù)據(jù)工作所串聯(lián)起來的一套完整的運(yùn)行機(jī)制。

對(duì)于中等城市來說， 其政府?dāng)?shù)據(jù)開放治理效能仍有較大的改進(jìn)空間， 因此作為中等城市來說， 應(yīng)該做到： ①明確政府主導(dǎo)作用， 強(qiáng)化開放數(shù)據(jù)治理主客體之間的相互關(guān)系。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中，要始終堅(jiān)持政府的監(jiān)管者與立法者的身份， 地方政府作為數(shù)據(jù)治理的主體， 應(yīng)該在制度、政策、法律、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)等方面開展工作， 為數(shù)據(jù)治理建立健全規(guī)則秩序與框架體系； ②加強(qiáng)數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)， 為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供人才保障。在中等城市中， 有類似于江門、濰坊、德州這類城市的數(shù)字化人才儲(chǔ)備量不足， 同時(shí)掌握數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、政府管理、現(xiàn)代技術(shù)的綜合型人才較少， 因此這類城市一方面要重視教育，加大人才培育力度； 另一方面， 要制定相關(guān)優(yōu)惠政策， 進(jìn)行人才引進(jìn)； ③優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式， 實(shí)現(xiàn)政民共治。數(shù)據(jù)治理并不是數(shù)據(jù)要素與政府職能的簡單結(jié)合， 而是在政府?dāng)?shù)據(jù)工作中， 要將數(shù)據(jù)治理相關(guān)理念融合嵌入進(jìn)去， 激發(fā)社會(huì)力量， 以公民為治理中心， 以政府為治理主導(dǎo)， 建立多元主體治理模式。

對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能一般的這類城市， 政府首先要做好數(shù)據(jù)治理相關(guān)基礎(chǔ)工作， 提高政府開放數(shù)據(jù)治理效能， 應(yīng)該做到： ①優(yōu)化打造政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)， 開通政務(wù)微博等官方賬號(hào)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)是數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能的提升有賴于數(shù)字政府水平的提升， 因此對(duì)于數(shù)據(jù)治理效能一般的城市來說， 要以平臺(tái)為基礎(chǔ)， 提高政府?dāng)?shù)字化水平； ②增強(qiáng)政府開放數(shù)據(jù)治理認(rèn)知理念， 突破原本數(shù)據(jù)治理認(rèn)知局限。首先正確認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)資源在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、政府治理等方面的作用； 其次， 對(duì)政府工作人員進(jìn)行數(shù)據(jù)知識(shí)培訓(xùn)，加強(qiáng)政府工作人員數(shù)據(jù)知識(shí)建設(shè)， 加強(qiáng)數(shù)據(jù)知識(shí)建設(shè)有利于建設(shè)相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)， 深入挖掘高質(zhì)量數(shù)據(jù)信息， 釋放政府?dāng)?shù)據(jù)治理潛力； ③加大信息技術(shù)應(yīng)用， 政府開放數(shù)據(jù)治理以信息技術(shù)為支撐如北京、廣州等數(shù)據(jù)治理效能較高的城市采用城市“數(shù)據(jù)資產(chǎn)” 整合的方式， 搭建跨應(yīng)用、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)底座， 為城市治理、科學(xué)建設(shè)等提供有力支持。對(duì)于這類城市來說， 要以數(shù)據(jù)治理效能高的城市為借鑒， 結(jié)合自身優(yōu)勢，使用現(xiàn)代化新興信息技術(shù)， 促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理。