論集體土地征收決定的生效時(shí)點(diǎn)

方澗

摘要：囿于立法缺位，我國集體土地征收決定的生效時(shí)點(diǎn)存在“批復(fù)說”“公告說”“補(bǔ)償說”三種不同的理論。我國土地征收制度經(jīng)歷了從“分級(jí)限額實(shí)施征收體制”到“分級(jí)多階段實(shí)施征收體制”的演變。隨著預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度的引入，傳統(tǒng)“征收批復(fù)權(quán)”的功能趨于弱化，而“征收公告”的價(jià)值卻被重塑。在司法裁判中，多數(shù)法院堅(jiān)持“批復(fù)說”，并形成了“批復(fù)視為生效一被征收入喪失物權(quán)一與被訴行為無利害關(guān)系一裁定駁回起訴”的裁判邏輯，但難以實(shí)質(zhì)性解決爭議。一個(gè)可行的方案是：將征收公告及其先行行為共同視為征收決定的構(gòu)成部分，即“征收決定=征收先行行為+征收公告”，并以征收公告的發(fā)布作為征收決定生效的標(biāo)志，同時(shí)實(shí)現(xiàn)物權(quán)的轉(zhuǎn)移。這樣不僅可以在多階段行政行為和內(nèi)部行政行為的理論框架內(nèi)進(jìn)行合理解釋，又能落實(shí)行政訴訟全面審查的基本要求，還能有效銜接民法物權(quán)變動(dòng)的規(guī)范體系，滿足“先補(bǔ)償后征收”的制度理念。

關(guān)鍵詞：集體土地；征收決定；生效時(shí)點(diǎn)；征收公告；行政批復(fù)

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第12條將“征收、征用及補(bǔ)償決定”納入受案范圍，《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第11條第5項(xiàng)也使用了“征收決定”的表述，用于規(guī)范作為最終裁決的行政復(fù)議決定?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第229條規(guī)定，因人民政府的征收決定，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，“自征收決定生效時(shí)”發(fā)生效力?？梢?，“征收決定”不僅會(huì)引起民事物權(quán)的變動(dòng)，也是觸發(fā)行政訴訟或行政復(fù)議的重要緣由。然而，我國目前尚未建立明確的“集體土地征收決定制度”。2019年修正通過的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）也依然采取了“有意的制度模糊”的立法策略，繼續(xù)維持了“經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)后由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”的征收制度，僅在第47條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”，未對(duì)什么是集體土地征收決定以及征收決定何時(shí)生效等問題作出明確規(guī)定。這直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐中法院對(duì)于被征收土地物權(quán)何時(shí)及如何轉(zhuǎn)移，安置對(duì)象何時(shí)確定，批復(fù)、公告等是否可訴等問題產(chǎn)生重大分歧。為此，本文擬通過對(duì)現(xiàn)有學(xué)術(shù)理論、法律規(guī)范和司法判決的梳理，在規(guī)范體系內(nèi)提出確定“征收決定”生效時(shí)點(diǎn)的合理方案。

一、土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論爭議與現(xiàn)實(shí)變革

我國尚未在立法層面建立起明確的集體土地征收決定制度?！锻恋毓芾矸ā酚?019年進(jìn)行過修正，短期內(nèi)再次進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改的可能性極低。因此，迫切需要基于合理的法解釋學(xué)提供切實(shí)可行的法律解決方案。事實(shí)上，理論界對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)也存在巨大分歧，并主要表現(xiàn)為“批復(fù)說”“公告說”“補(bǔ)償說”三種觀點(diǎn)。

（一）土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論爭議

“批復(fù)說”認(rèn)為征收決定在征收申請(qǐng)獲得“批復(fù)”時(shí)生效。因?yàn)樵谑〖?jí)以上政府批準(zhǔn)征地時(shí)被征收集體土地的所有權(quán)即刻滅失并產(chǎn)生新的國有土地所有權(quán)，實(shí)際上直接影響了行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。這一觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，在多階段行政行為理論中，征收審批行為屬顯名主義原則的例外，在性質(zhì)上應(yīng)被認(rèn)定為具體行政行為，故能獨(dú)立對(duì)外產(chǎn)生效力；從司法救濟(jì)角度而言，批復(fù)應(yīng)當(dāng)具有一定的可訴性，國務(wù)院、省級(jí)人民政府作出的批準(zhǔn)征收行為即征地決定不應(yīng)屬于行政終裁行為，由國土資源部承接國務(wù)院征收決定權(quán)的對(duì)策可以解決可訴性困境。

“公告說”主張征收決定的生效時(shí)點(diǎn)應(yīng)始于公告送達(dá)之日。因?yàn)檎魇张鷱?fù)以發(fā)布公告的方式送達(dá)被征收人后，才能對(duì)被征收人發(fā)生法律效力，才能導(dǎo)致土地性質(zhì)的改變，也才能引發(fā)安置補(bǔ)償?shù)纫幌盗泻罄m(xù)法律關(guān)系。支持這一觀點(diǎn)的理由在于：首先，從多階段行政行為理論角度出發(fā)，告知批復(fù)文件只是征收公告的一項(xiàng)功能，更關(guān)鍵的是這意味著縣級(jí)以上地方人民政府正式以自己的名義對(duì)外進(jìn)行征收的意思表達(dá)，產(chǎn)生了與相對(duì)人設(shè)定具體征收法律關(guān)系之效果；其次，從司法救濟(jì)角度而言，區(qū)別征收批復(fù)與征收決定更符合文義解釋，利于征收決定接受司法審查；最后，從集體土地征收程序再造角度來看，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的引入很大程度上能夠有效銜接征收決定生效與物權(quán)轉(zhuǎn)移這兩者的關(guān)系。

“補(bǔ)償說”主張只有在安置補(bǔ)償已經(jīng)到位的前提下，被征收人的物權(quán)才得以變更或者消滅，此刻征收決定才生效。這是應(yīng)“征收”與“補(bǔ)償”同時(shí)性原則之要求。尤其現(xiàn)行法并未規(guī)定如何處理協(xié)議補(bǔ)償與決定補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，可能會(huì)導(dǎo)致征收時(shí)點(diǎn)與補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)間隔過長的風(fēng)險(xiǎn)。也有學(xué)者認(rèn)為有關(guān)司法解釋實(shí)際上已明確只有土地使用權(quán)人依法取得補(bǔ)償安置，行政機(jī)關(guān)才能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令交出土地決定，從而使補(bǔ)償成為征收機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的要件之一。還有學(xué)者提出征收決定是附條件的行政行為，在補(bǔ)償金支付時(shí)生效，既符合行政法原理又能充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

（二）預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度下土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)變革

土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論爭議存在深刻的制度根源?，F(xiàn)實(shí)的變革會(huì)帶動(dòng)理論的革新，而理論認(rèn)識(shí)的拓展也促進(jìn)著實(shí)踐的發(fā)展。我國土地征收制度的變遷使得征收決定在不同的歷史時(shí)期承載了不同的規(guī)范內(nèi)涵，并發(fā)展出“批復(fù)說”“公告說”“補(bǔ)償說”等不同的學(xué)理觀點(diǎn)。同時(shí)，隨著預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度的引入又形塑了新的規(guī)范特征。因此，對(duì)“土地征收決定權(quán)”的制度變遷展開一定程度的歷史敘事是理解土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的必要前提。

1.“土地征收決定權(quán)”的歷史演變

從歷史維度考察，我國土地征收制度經(jīng)歷了從“分級(jí)限額實(shí)施征收體制”到“分級(jí)多階段實(shí)施征收體制”的演變，相應(yīng)的集體土地征收行為也發(fā)生了從“某級(jí)政府單獨(dú)作出土地征收批準(zhǔn)”到“多級(jí)政府分階段最終作出土地征收決定”的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，在前一個(gè)階段，并不會(huì)產(chǎn)生土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的分歧。根據(jù)1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》第4條、1982年《國家建設(shè)征用土地條例》第8條以及1986年《土地管理法》第25條的規(guī)定，征收審批權(quán)按照用地規(guī)模在各層級(jí)政府之間分級(jí)限額實(shí)施，不同層級(jí)的政府按照法律規(guī)定的權(quán)限實(shí)施獨(dú)立審批。這也就意味著下級(jí)政府征地中請(qǐng)的審批無須上級(jí)政府同意，有權(quán)機(jī)關(guān)作出的“批準(zhǔn)”行為幾乎涵攝了征收決定行為的全部內(nèi)容，批準(zhǔn)生效即意味著征收決定生效。因此，在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，上述三種學(xué)說并不存在區(qū)分的現(xiàn)實(shí)必要性。

1998年《土地管理法》通過之后，土地征收制度呈現(xiàn)出明顯的“分級(jí)”“多階段”特征，各級(jí)土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)以及集體土地征收批準(zhǔn)權(quán)均集中于國務(wù)院和省級(jí)政府。市、縣人民政府在征地程序中的主要職責(zé)是同意用地單位的申請(qǐng)，編制“一書四方案”（或“一書三方案”），并逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)。在這一制度安排下，市、縣人民政府的角色定位從“決定者”變成了國務(wù)院和省級(jí)政府的“意志傳遞者”。也正因?yàn)槿绱?，“征收批?fù)權(quán)”包含了“決定權(quán)”與“監(jiān)督權(quán)”的雙重屬性，對(duì)土地征收決定的生效起到了關(guān)鍵性作用。“批復(fù)說”由此成為主流學(xué)說。

然而，隨著2019年《土地管理法》第47條第4款引入預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度，并將之作為縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)征收的要件之一，整個(gè)土地征收工作的重心發(fā)生位移。根據(jù)新的要求，絕大多數(shù)集體土地利害關(guān)系人同意簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議是申請(qǐng)征地的先決條件，而省級(jí)政府和國務(wù)院的主要職責(zé)從“批復(fù)決定”變成了“對(duì)征收土地的必要性、合理性、是否符合公共利益和法定程序進(jìn)行審查”。這一新的制度安排改變了多階段行政行為理論視角下征收決定的構(gòu)成，實(shí)質(zhì)確立了“先補(bǔ)償、后征收”的征收程序，深刻影響了我國集體土地征收決定生效方式的實(shí)踐模式，同時(shí)也為“公告說”和“補(bǔ)償說”提供了理論生長空間。

2.預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度下傳統(tǒng)“征收批復(fù)權(quán)”的弱化

隨著現(xiàn)代行政事務(wù)的迅速發(fā)展，國家行政職能不斷擴(kuò)大、職能分工日漸細(xì)化，已使得行政過程中呈現(xiàn)出了復(fù)雜的多階段性特征。在縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)布土地征收公告前，需要經(jīng)過發(fā)布預(yù)公告、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、擬定征地補(bǔ)償安置方案并公告、辦理補(bǔ)償?shù)怯?、組織聽證、簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議、落實(shí)費(fèi)用及省級(jí)以上政府土地征收審批等多重步驟。在上述行為中，諸如預(yù)公告、土地現(xiàn)狀調(diào)查等顯然不會(huì)對(duì)被征收人創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，無疑是階段性行為，但關(guān)于土地征收批復(fù)行為的性質(zhì)認(rèn)定則存在爭議。雖然學(xué)界普遍認(rèn)為其屬于內(nèi)部行政程序，認(rèn)為我國集體土地征收決策機(jī)制本質(zhì)上是一種政府內(nèi)部封閉的層級(jí)審批，但不少學(xué)者提出，由于批準(zhǔn)征地的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)布公告的下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有絕對(duì)的拘束力，后者不過是具體的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而上級(jí)的征收審批行為直接影響了擬被征收人的合法權(quán)益，發(fā)生了“內(nèi)部行為外部化”現(xiàn)象?？偨Y(jié)來看，該理論觀點(diǎn)的內(nèi)在根本邏輯是主張省級(jí)以上政府的征地審批行為對(duì)是否征收某片集體土地有絕對(duì)的決定權(quán)，進(jìn)而實(shí)質(zhì)變更了被征收人對(duì)土地及其附著物與房屋等所享有的權(quán)利。

然而，在預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的新制度安排下，如果縣級(jí)以上地方人民政府沒有與絕大多數(shù)擬征收土地的利害關(guān)系人就征地補(bǔ)償安置達(dá)成一致表意，便一直不能滿足申請(qǐng)征地的必要條件。換言之，“集體土地征收呈現(xiàn)出明顯的‘市、縣政府與被征收人基本達(dá)成一致意見后，報(bào)省級(jí)政府或國務(wù)院同意后實(shí)施特點(diǎn)”，簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議工作的前移使得征地審批機(jī)關(guān)的絕對(duì)決定權(quán)已經(jīng)部分轉(zhuǎn)移到了具體組織實(shí)施補(bǔ)償安置的地方人民政府手中。實(shí)際上，省級(jí)人民政府和國務(wù)院只能依據(jù)地方政府上報(bào)的書面材料作出審批決定，審查流于形式?？h級(jí)以上地方人民政府是通過征地開展城市建設(shè)、啟動(dòng)征收程序與補(bǔ)償安置工作的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，同時(shí)又是發(fā)布征收土地方案的公告機(jī)關(guān)，其是否僅是被動(dòng)的“意志傳達(dá)者”，進(jìn)一步而言征收決定是否還自征地批復(fù)作出時(shí)對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響而生效已不可同日而語。基于上述現(xiàn)實(shí)的變革，“批復(fù)說”的解釋基礎(chǔ)發(fā)生了一定的動(dòng)搖，與“公告說”之間存在此消彼長的關(guān)系。

3.預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度下“征收公告”的價(jià)值重塑

在傳統(tǒng)土地征收制度下，我國集體土地征收程序主要包括征地審批、發(fā)布征收公告、辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?、征地補(bǔ)償安置方案確定與公告、補(bǔ)償及交付土地等六大環(huán)節(jié)。盡管當(dāng)時(shí)《國土資源部關(guān)于印發(fā)（關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見）的通知》（國土資發(fā)[2004]238號(hào)）設(shè)置了在申請(qǐng)征地前有關(guān)部門須完成“預(yù)公告”“調(diào)查土地現(xiàn)狀”“必要的聽證”等前置程序，但未明晰聽證程序啟動(dòng)規(guī)則與結(jié)果是否能夠作為依據(jù)，使得公眾對(duì)征地補(bǔ)償安置方案發(fā)表意見的參與權(quán)實(shí)際歸于流產(chǎn)。而自2019年《土地管理法》頒布施行后，我國集體土地征收的基本格局發(fā)生了新的變化。一個(gè)最為明顯的特征是：“與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議”成為縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)征收土地的相關(guān)前期工作。此后2021年修訂的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第32條更是明確規(guī)定有關(guān)費(fèi)用足額到位是批準(zhǔn)征收土地的必要條件，并且進(jìn)一步細(xì)化了如何具體組織實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案內(nèi)容，要求在發(fā)布征收土地公告后應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的被征收人作出征地補(bǔ)償安置決定。自此我國集體土地征收程序形成了“絕大多數(shù)集體土地利害關(guān)系人同意征收補(bǔ)償+落實(shí)足額費(fèi)用為申請(qǐng)征收條件+公告后及時(shí)作出征地補(bǔ)償安置決定”的格局。

此外，在上位法“先補(bǔ)償、后征收”的總體框架下，地方還制定了地方性法規(guī)、地方規(guī)范性文件等來規(guī)制支付補(bǔ)償費(fèi)用的期限，銜接協(xié)議補(bǔ)償與決定補(bǔ)償關(guān)系，以保證補(bǔ)償足額到位、及時(shí)落實(shí)。如《江蘇省土地管理?xiàng)l例》《浙江省土地征收程序規(guī)定》《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償規(guī)定》等均對(duì)此作出了明確規(guī)定。事實(shí)上，世界上絕大多數(shù)國家均認(rèn)可“無補(bǔ)償則無征收”原則，如美國聯(lián)邦憲法第五修正案證實(shí)了國家征收權(quán)的存在，且對(duì)這一權(quán)力作了“不予公正補(bǔ)償，私人財(cái)產(chǎn)不得被征為公用”的根本限制。而就補(bǔ)償程序而言，對(duì)于征地的補(bǔ)償義有“在征收前支付補(bǔ)償”與“在征收后及時(shí)或在合理時(shí)間內(nèi)支付補(bǔ)償”之分。其中“先征后補(bǔ)”的程序必然導(dǎo)致被征收人先喪失所有權(quán)，后獲得征收補(bǔ)償。這一過程有悖于程序正義，且極不利于被征地人的權(quán)益保障。

通過制度與規(guī)范的變遷可以發(fā)現(xiàn)，原先征收批復(fù)行為作為征地程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，一經(jīng)作出便率先影響了土地物權(quán)的穩(wěn)定狀態(tài)，而之后的征地補(bǔ)償安置往往因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分歧較大等問題遲遲未決，彼時(shí)的“征收公告”更多的是發(fā)揮對(duì)外公示的程序性功能。而引入預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度之后，若超過一定數(shù)量的被征收人對(duì)補(bǔ)償方案并不滿意而拒絕簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，征收行為便不能被審批通過，更不能組織實(shí)施。這顯著縮短了征收決定與補(bǔ)償決定的時(shí)間間隔，并且解決了過去征收工作順序顛倒造成的土地權(quán)利人意見幾乎不被采納、地方政府拖欠和拒絕賠償?shù)那闆r經(jīng)常發(fā)生的弊病，使得我國集體土地征收制度更加吻合“無補(bǔ)償則無征收”這一根本原則。在這一制度安排下，“征收公告”被賦予了新的價(jià)值功能，征收公告的發(fā)布不僅僅只是一個(gè)程序性的行為，更意味著“批復(fù)”的完成和“補(bǔ)償”的基本到位。也正是基于這種客觀的現(xiàn)實(shí)變化，傳統(tǒng)“批復(fù)說”遭到了不少質(zhì)疑，取而代之的是“公告說”與“補(bǔ)償說”的興起。

二、司法裁判的基本立場(chǎng)與存在的問題

制度的變遷引起了“征收決定”在“批復(fù)”“公告”“補(bǔ)償”三者之間不同的定位轉(zhuǎn)換，而立法的刻意模糊使得司法的態(tài)度顯得尤為重要。通過中國裁判文書網(wǎng)梳理長三角地區(qū)2015-2020年的集體土地征收案件后發(fā)現(xiàn)，與“征收決定”相關(guān)的案件共計(jì)72件。選擇上述地區(qū)作為樣本地域的理由在于：第一，長三角三省一市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及法治建設(shè)狀況較好，公民權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)；第二，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，長三角地區(qū)出現(xiàn)大量棚戶區(qū)改造及城中村改造項(xiàng)目，集體土地征收糾紛較多，可為實(shí)證研究提供一定數(shù)量的樣本。

（一）法院裁判的整體取向與基本思路

通過對(duì)72個(gè)案件的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)司法領(lǐng)域?qū)φ魇諞Q定生效時(shí)點(diǎn)的認(rèn)識(shí)基本呈現(xiàn)如下圖景：（1）原告以堅(jiān)持“補(bǔ)償說”為主。作為被征收人的原告大多從權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā)，認(rèn)為未經(jīng)合理補(bǔ)償，土地和房屋的物權(quán)就未發(fā)生轉(zhuǎn)移。該種觀點(diǎn)占比41.67%。如在“虞×等5人訴浙江省人民政府土地行政復(fù)議一案”中，原告上訴稱現(xiàn)行法律并不能得出“集體土地所有權(quán)、用益物權(quán)自征地批準(zhǔn)文件下發(fā)之日起即消滅”的結(jié)論，認(rèn)為原審法院認(rèn)定上訴人“與被訴行為無利害關(guān)系”存在錯(cuò)誤。（2）被訴行政機(jī)關(guān)與法院大多采取“批復(fù)說”。在樣本案例中，被訴行政機(jī)關(guān)和法院采取“批復(fù)說”的占比分別為43.06%和52.78%，也有少數(shù)采取“公告說”，分別占6.94%和8.33%。值得注意的是，法院在判決理由中大多引用《民法典》第229條來說明被征收人物權(quán)的轉(zhuǎn)移。（3）仍有較大比例的法院同避征收決定何時(shí)生效的問題。在樣本案件中，33.33%的裁判文書未對(duì)征收決定具體何時(shí)生效、物權(quán)何時(shí)轉(zhuǎn)移等予以回應(yīng)和說明。

通過梳理上述司法裁判可以發(fā)現(xiàn)，人民法院在受理此類案件時(shí)基本以“批復(fù)說”為主流，且形成了“批復(fù)視為生效一被征收人喪失物權(quán)一與被訴行為無利害關(guān)系一裁定駁回起訴”的裁判思路。首先，若有證據(jù)汪明案涉集體土地經(jīng)人民政府批復(fù)收歸國有，則視為征收決定生效，發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移效力。如在“陳×、鄭×訴溫州生態(tài)園管理委員會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理一案”中，法院認(rèn)為上訴人與被訴行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系的理由是：其房屋坐落的集體土地經(jīng)浙江省人民政府作出《浙江省建設(shè)用地審批意見書》被批準(zhǔn)征收為國有，相關(guān)物權(quán)滅失。其次，決定生效后，被征收人喪失原集體土地上的物權(quán)，同時(shí)依法取得安置補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。實(shí)踐中法院認(rèn)定自征收決定生效后，案涉土地的所有權(quán)和使用權(quán)均被收同，集體組織成員的土地使用權(quán)已經(jīng)消滅。如在“周×訴安徽省人民政府行政復(fù)議一案”中，法院認(rèn)為安徽省人民政府作出的批復(fù)決定生效后，原告即失去對(duì)該土地的承包經(jīng)營權(quán)，同時(shí)取得要求依法補(bǔ)償安置的權(quán)利。最后，以“與被訴行為無利害關(guān)系”為由，裁定駁回起訴。通過上述兩步，法院認(rèn)定案涉集體土地已被批準(zhǔn)征收為國有，征收批復(fù)的法律性質(zhì)即為征收決定，而征收決定生效時(shí)發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效果。因此，被征收人喪失對(duì)原集體土地的使用權(quán)，法院認(rèn)為其與后續(xù)行政機(jī)關(guān)如何處置被征收國有的土地已無利害關(guān)系，繼而裁定駁回起訴。

當(dāng)然，實(shí)踐中也存在少量采用“公告說”和“補(bǔ)償說”進(jìn)行說理論證的案例。如在“陳×、陳×訴溫州市規(guī)劃局行政許可一案”中，法院認(rèn)為原告所使用的集體土地自土地征收公告發(fā)布之日轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，其對(duì)原使用的集體土地繼續(xù)占有、使用、收益的權(quán)利將通過征地補(bǔ)償安置予以保障。但一方面案件數(shù)量較少，另一方面沒有像“批復(fù)說”那樣形成“模式化”的論證邏輯。因此，可以基本認(rèn)為司法實(shí)踐中以“批復(fù)說”為主流。更加重要的是，盡管《土地管理法》的修改在理論和規(guī)范意義上改變了征收批復(fù)和征收公告在土地征收中的價(jià)值定位，但是由于立法者態(tài)度的模糊性，這種立法的變化作用到征收決定的生效時(shí)點(diǎn)上較為隱晦，且傳統(tǒng)的“批復(fù)說”在法官心中根深蒂同，因此修法前后對(duì)司法裁判并沒有帶來根本性的轉(zhuǎn)變。

（二）主流司法裁判存在的問題

上述樣本顯示，雖然法院在審理相關(guān)案件過程中建立的裁判規(guī)則有一定的實(shí)踐合理性，但由于在征收決定生效時(shí)點(diǎn)問題上的認(rèn)識(shí)局限，后續(xù)集體土地征收糾紛無法得到實(shí)質(zhì)性化解，并主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，法院將征收公告與征收批復(fù)均排除在司法審查之外。對(duì)于征收公告而言，法院通常認(rèn)為這一行為并不直接設(shè)定被征收人的權(quán)利義務(wù)，也不產(chǎn)生實(shí)際影響，本質(zhì)上僅是一種宣告，繼而裁定不予受理。而對(duì)于征收批復(fù)而言，法院多以“無利害關(guān)系”為由駁回起訴。在現(xiàn)有的救濟(jì)模式下被征地人極易陷入“狀告無門”的境地，權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)形同虛設(shè)。第二，法院破壞了“同案同判”的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。同案同判屬于依法裁判的衍生性義務(wù)，其含義本身就蘊(yùn)含于依法裁判之中?！巴竿小币笳咽玖朔缮系钠降扔^念在法律適用領(lǐng)域的貫徹或落實(shí)，是展現(xiàn)司法公正的一個(gè)具體標(biāo)識(shí)。然而通過對(duì)上述案件的梳理可以發(fā)現(xiàn)，不僅被征收人與行政機(jī)關(guān)之間對(duì)這一問題的理解存在巨大分歧，即使是在司法系統(tǒng)內(nèi)部，也不存在一個(gè)絕對(duì)統(tǒng)一的判斷邏輯，這在一定程度上損害了司法公信力。第三，法院機(jī)械適用現(xiàn)有規(guī)范且缺乏說理。最高人民法院在《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》中提出，裁判文書說理要做到四個(gè)層面，即事理、法理、情理和文理的統(tǒng)一。然而通過對(duì)樣本裁判文書的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在適用《民法典》第229條時(shí)僅有20.83%的法院對(duì)于征收決定生效時(shí)點(diǎn)進(jìn)行大致說理，大多僅堆砌證據(jù)與法條，得出“物權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，原告與被訴行為無利害關(guān)系”的結(jié)論。法院在撰寫文書中需要對(duì)適用的法律及適用該法律的理由進(jìn)行確切的說理，然而實(shí)踐中若涉及物權(quán)何時(shí)轉(zhuǎn)移、如何轉(zhuǎn)移以及哪些物權(quán)被轉(zhuǎn)移等問題，大多數(shù)法院在適用上述法條時(shí)顯然未達(dá)到明確、充分的要求。

三、我國集體土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論建構(gòu)

在“有意的制度模糊”立法策略的影響下，征收決定生效時(shí)點(diǎn)的確定無論在理論上抑或在司法實(shí)務(wù)中均存在較大分歧，“批復(fù)說”“公告說”“補(bǔ)償說”與現(xiàn)有的規(guī)范體系、司法實(shí)踐之間存在難以協(xié)調(diào)的沖突。上述矛盾的核心主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在多階段行政行為體系下，到底哪一個(gè)行為代表了“征收決定”，或者說現(xiàn)行規(guī)范體系中的哪些行為要求實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了“征收決定”的理論與規(guī)范內(nèi)涵；第二，與《民法典》物權(quán)變動(dòng)規(guī)范以及“先補(bǔ)償后征收”的實(shí)踐如何進(jìn)行有效銜接。

（一）征收公告發(fā)布作為征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論證成

在我國集體土地征收程序歷經(jīng)預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的重大制度嬗變后，一個(gè)可行的方案是：將征收公告及其先行行為共同視為征收決定的構(gòu)成部分，即“征收決定=征收先行行為+征收公告”，并以征收公告為標(biāo)志，征收決定在公告發(fā)布時(shí)生效，同時(shí)實(shí)現(xiàn)物權(quán)的轉(zhuǎn)移。上述構(gòu)想在多階段行政行為理論以及“先補(bǔ)償后征收”的制度建設(shè)之下具有合理性與可行性，同時(shí)可以有效回應(yīng)司法爭議。之所以這樣認(rèn)為，主要存在以下幾點(diǎn)理由。

第一，批復(fù)作為內(nèi)部行政行為，在土地征收過程中原則上不會(huì)產(chǎn)生外部化的效果，法律效力的產(chǎn)生通常需通過公告手段。德國的一般權(quán)力關(guān)系理論將行政行為區(qū)分為內(nèi)部行政行為與外部行政行為。我國劃分內(nèi)部行政行為和外部行政行為的標(biāo)準(zhǔn)主要是基于身份上的隸屬關(guān)系，內(nèi)部行政行為是行政主體基于行政隸屬關(guān)系針對(duì)內(nèi)部相對(duì)人而實(shí)施的行政行為。因?yàn)閮?nèi)部行政行為不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效力，尤其是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，所以長期以來被排除在受案范圍之列。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第9條，“批復(fù)”作為13類主要公文種類之一，適用于答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示事項(xiàng)。因此，批復(fù)作為內(nèi)部行政行為原則上不具有外部化效果是學(xué)界共識(shí)。

“內(nèi)部行政行為外部化”僅是一種例外情況，且需滿足嚴(yán)格的適用條件。理論上一個(gè)較為系統(tǒng)的判斷路徑是首先區(qū)分此種外化屬于“成立要件之外化”還是“獨(dú)立要素之外化”。前者與“前階內(nèi)容”相連結(jié)，具有可訴性，后者需結(jié)合外化的職權(quán)主體及是否產(chǎn)生法律效果綜合判斷。在獨(dú)立要素外化中，只有依公權(quán)的同體外化加上產(chǎn)生外化的法律效果才具有可訴性。在司法實(shí)踐中，內(nèi)部行政行為的外化條件主要包括行為內(nèi)容的處分性、外化方式的職權(quán)性以及產(chǎn)生了實(shí)際影響。一個(gè)強(qiáng)有力的佐證是最高人民法院發(fā)布的第22號(hào)指導(dǎo)案例，其裁判要旨指出：“地方人民政府對(duì)其所屬行政管理部門的請(qǐng)示作出的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對(duì)此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，行政相對(duì)人對(duì)該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！币虼耍鞯嘏鷱?fù)作為內(nèi)部行為產(chǎn)生外化效果不宜成為常態(tài)。

令人吊詭的是，根據(jù)上文統(tǒng)計(jì)，實(shí)踐中有52.78%的法院在判決書中直接將內(nèi)部的批準(zhǔn)或者批復(fù)行為視為征收決定行為，而忽略了后續(xù)的公告行為。在上述樣本案例中，法院并沒有闡釋批復(fù)行為在何種條件下會(huì)產(chǎn)生外部效果，更沒有論證在“本案”中為什么批復(fù)行為意味著土地已經(jīng)被征收為國有。造成這一問題的原因在于：在持有“批復(fù)說”觀點(diǎn)的案件中，行政機(jī)關(guān)均履行了公告程序，公告行為本身并沒有成為爭議的焦點(diǎn)。因此，法院在論證征收決定的生效時(shí)點(diǎn)時(shí)往往會(huì)忽略公告行為，而徑直說明批準(zhǔn)就意味著征收行為的生效和物權(quán)的轉(zhuǎn)移，不自覺地誤用了內(nèi)部行為外部化的理論。事實(shí)上，根據(jù)行政行為效力理論，行政決定未經(jīng)送達(dá)對(duì)相對(duì)人不發(fā)生法律效力，征收公告所承擔(dān)的告知與送達(dá)功能是行政決定生效的必要條件。《征收土地公告辦法》曾規(guī)定，未依法進(jìn)行征收土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。因此，土地征收中的公告不僅具有告知、送達(dá)的功能，同時(shí)能夠引發(fā)物權(quán)變動(dòng)、補(bǔ)償?shù)纫幌盗泻罄m(xù)法律關(guān)系。甚至有學(xué)者認(rèn)為，在實(shí)踐中當(dāng)事人往往難以及時(shí)獲知行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征地的決定，對(duì)批準(zhǔn)征地決定無法及時(shí)提起訴訟，在學(xué)理上對(duì)征地公告提起的訴訟可以視為對(duì)征地公告所示的征地決定的訴訟。

第二，土地征收是多階段行政行為，其先行行為并不具有行政法上的獨(dú)立性，只有同時(shí)滿足“外部效力”與“行為效果”才具有可訴性。多階段行政行為的概念起源于德國，在行為模式上主要呈現(xiàn)出“多主體+多階段+一個(gè)行為對(duì)外”的架構(gòu)。從我國土地征收制度的總體設(shè)計(jì)來看，復(fù)雜的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批程序使得沒有任何一個(gè)主體享有完全意義上的征收權(quán)，更多地表現(xiàn)為在不同階段分割和分享國家征收權(quán)。最高人民法院在（2017）最高法行申295號(hào)行政裁定中首次用裁定的形式闡釋了多階段行政行為的內(nèi)涵：“所謂多階段行政行為，是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為，須有其他行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、附和、參與始能完成之情形”“只有直接對(duì)外發(fā)生法律效果的那個(gè)行為才是可訴的行政行為，其他階段的行政行為只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序”。集體土地征收行為無論在多階段行政行為的理論框架抑或司法裁判的立場(chǎng)下均具有明顯的多階段性。在多階段行政行為中，前階段行為只向后階段行為機(jī)關(guān)作出，缺乏外部效力。具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)是：對(duì)外表示主體應(yīng)與行為主體具有同一性，而從前后階段行為之間的效力關(guān)系判斷前階段行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響是否產(chǎn)生了確定性。征收批復(fù)行為并不契合主體同一性條件，行為效果在預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的制度架構(gòu)中明顯趨于弱化。因此，作為先行行為，其并不具有行政法上的獨(dú)立性。而征地公告行為作為法律強(qiáng)制規(guī)定的必經(jīng)流程又實(shí)際承擔(dān)著發(fā)生對(duì)外效力的重要功能，具有顯著的標(biāo)志性。

第三，將批復(fù)等先行行為與征收公告行為一并視為“征收決定”可以對(duì)征收行為進(jìn)行有效、全面地司法審查，避免因批復(fù)的內(nèi)部性與公告的程序性引發(fā)審查困境。實(shí)踐中，若對(duì)征收公告行為不服提起訴訟，法院只會(huì)針對(duì)最后階段行為進(jìn)行審查以致行政爭議難以實(shí)質(zhì)性解決、影響社會(huì)安定，并不能通過將征收批復(fù)行為的行政作為外部化的例外情形得到良好消解?！皩?shí)則應(yīng)在整體上反思多階段行政行為的司法審查范圍，包括前階段行為應(yīng)否及如何審查、前階段行為機(jī)關(guān)的訴訟參與加以改善?！比绻麑ⅰ跋刃行袨?征收公告”視為征收決定，“征收公告”則是征收決定的終點(diǎn)和最終的行為結(jié)果，成為征收決定的生效標(biāo)志。這種方案帶來的一個(gè)顯著優(yōu)點(diǎn)是可以有效避開《行政訴訟法》第12條第3款以及《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第1條第2款第6項(xiàng)中關(guān)于內(nèi)部行政行為因不對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響進(jìn)而不可訴的規(guī)定，并且落實(shí)行政訴訟“全面審查”的規(guī)范要求，真正達(dá)到行政訴訟的立法目的。因?yàn)榇藭r(shí)，該公告所依據(jù)的主要事實(shí)、法律依據(jù)以及先行行為都將被納入審查之列，而非僅僅針對(duì)公告本身的合法性進(jìn)行審查。另外需要說明的是，即使在“批復(fù)外化”的特殊情形下，批復(fù)時(shí)間和公告時(shí)間的適用也不會(huì)引起制度操作上的混亂。理由在于：首先，“批復(fù)外化”要滿足較為嚴(yán)格的條件，本身應(yīng)當(dāng)是一種例外情況；其次，在“批復(fù)外化”的情況下，通常沒有后續(xù)的公告行為，事實(shí)上失去了正常征收決定的標(biāo)志性行為，只能以批復(fù)這一先行行為作為特殊的生效時(shí)點(diǎn)，這屬于公告生效的例外情形；最后，“批復(fù)外化”后，其內(nèi)容便就有了可訴性，需要接受法院的全面審查，事實(shí)上滿足了行政訴訟的立法目的。

（二）與既有物權(quán)變動(dòng)規(guī)范體系的銜接

如果說將征收公告發(fā)布認(rèn)定為征收決定的生效時(shí)點(diǎn)，那么接下來無法回避的一個(gè)問題是：根據(jù)《民法典》第229條，“自征收決定生效時(shí)”物權(quán)發(fā)生變動(dòng)的效力，而現(xiàn)有《實(shí)施條例》卻要求“先補(bǔ)償后征收”。實(shí)踐中如果沒有補(bǔ)償?shù)轿粎s又發(fā)布了征收公告，此時(shí)是否發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力？協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的一個(gè)合理方案是：將所有權(quán)的權(quán)能進(jìn)行分離，當(dāng)征收決定生效時(shí)，依據(jù)《民法典》發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移，但在收到足額補(bǔ)償金之前，原土地權(quán)利人可以事實(shí)上占有原不動(dòng)產(chǎn)，在效果上達(dá)到近乎“先補(bǔ)后征”的要求。

第一，將足額補(bǔ)償作為土地征收物權(quán)變動(dòng)前提的做法在域內(nèi)外存在一定的規(guī)范基礎(chǔ)。在大陸法系國家和地區(qū)，為了絕對(duì)保障被征收人獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，并克制行政機(jī)關(guān)的違法沖動(dòng)，多將被征收人取得補(bǔ)償作為征收土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的前提。以我國臺(tái)灣地區(qū)和德國為例，物權(quán)變動(dòng)時(shí)間被設(shè)置在補(bǔ)償金支付當(dāng)日或之后，前者的“土地法”第235條和“最高法院”判決均表明被征收土地所有權(quán)應(yīng)于補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣之日由征收者取得：后者只有在征收受益人履行補(bǔ)償義務(wù)之后，行政長官才能發(fā)布執(zhí)行命令確定權(quán)利變動(dòng)日期，以保證補(bǔ)償已支付并留存出充分的準(zhǔn)備交付時(shí)間。在以“補(bǔ)償”作為征收決定生效前提的國家和地區(qū)中，都能夠從其法律規(guī)范中找到明確的依據(jù)。2021年修訂的《實(shí)施條例》在第32條中明確“有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地”；在地方，《甘肅省實(shí)施（中華人民共和國土地管理法）辦法》《浙江省土地征收程序規(guī)定》等也重申了這一要求，實(shí)踐中更是有很多地方建立了征地補(bǔ)償費(fèi)用預(yù)存制度。

第二，在土地征收實(shí)踐中，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與占有的轉(zhuǎn)移并不必然同步。德國《建筑法典》在第113條承認(rèn)共同進(jìn)行征收與確定賠償金階段的簡單征收程序，并在整個(gè)程序結(jié)束之前可以宣布對(duì)被征收人的臨時(shí)土地安置措施。在日本，征收委員會(huì)會(huì)作出權(quán)利取得裁決和清空交付裁決，雖然相應(yīng)房屋土地的所有權(quán)自征收人支付確定的補(bǔ)償金后即可在裁決所設(shè)定的時(shí)間取得，但在所有權(quán)轉(zhuǎn)讓之后清空期限屆滿之前，原所有權(quán)人等可以繼續(xù)占有該土地房屋。同樣地，在法國征收法上，司法階段的公用征收裁判將產(chǎn)生被征收不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移于公用征收單位的法律效果，未收到補(bǔ)償款的原所有人仍可使用、收益被征收的不動(dòng)產(chǎn)，征收單位只有在付清補(bǔ)償金后才能實(shí)際占有。由此觀之，在部分國家的征收進(jìn)程中，存在一段征收人已取得所有權(quán)，而被征收人仍能占有、使用被征收不動(dòng)產(chǎn)的特殊權(quán)利形態(tài)，而所有權(quán)權(quán)能出現(xiàn)分離并不會(huì)影響所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。

第三，物權(quán)變動(dòng)與占有轉(zhuǎn)移的分離更契合我國征收補(bǔ)償制度的傳統(tǒng)學(xué)理與現(xiàn)有實(shí)際。鑒于當(dāng)下我國集體土地征收決定生效方式的立法缺位狀態(tài)和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展需要的背景，并考慮司法實(shí)踐目前形成的裁判規(guī)則及規(guī)范執(zhí)行的安定秩序價(jià)值，將補(bǔ)償完畢納入生效要素的各方面條件可能還不夠成熟，這也是征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的預(yù)存制度未被納入《實(shí)施條例》的主要原因。以征收公告的發(fā)布作為征收決定的生效時(shí)點(diǎn)同樣也會(huì)出現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能分離的情形。征收公告發(fā)布，集體土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生了改變，在收到足額補(bǔ)償金之前原土地權(quán)利人在事實(shí)上可以占有土地。只有已經(jīng)得到安置補(bǔ)償或無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償且拒不交出土地，征收機(jī)關(guān)才可以作出責(zé)令交出土地決定、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)傳統(tǒng)行政行為效力理論，行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。以征收公告為標(biāo)志，征收決定生效之后，該行政行為隨即產(chǎn)生法律效力，此時(shí)所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。但是，無論是從《中華人民共和國憲法》財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基本理念，《土地管理法》“生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的基本要求，還是從征收基本理論、補(bǔ)償與占有的基本關(guān)系出發(fā)，國家未完成足額補(bǔ)償均不能實(shí)際占有被征收的不動(dòng)產(chǎn)。換言之，這并不意味著我國集體土地征收過程中只有在安置補(bǔ)償結(jié)束后所有權(quán)才真正轉(zhuǎn)移，而是在征收決定自公告發(fā)布生效時(shí)物權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，國家有權(quán)將被征收土地使用權(quán)劃撥或出讓給第三人，不過行政機(jī)關(guān)只有在完成補(bǔ)償金支付后才能實(shí)際占有，圓滿享受所有權(quán)全部權(quán)能。故此，以征收公告的發(fā)布作為征收決定生效時(shí)點(diǎn)與物權(quán)轉(zhuǎn)移的銜接在解釋上并無障礙。

第四，補(bǔ)償先于征收程序的日趨完善為公告模式與現(xiàn)有物權(quán)變動(dòng)體系的融通創(chuàng)造了制度條件。征地決定自征收公告發(fā)布時(shí)生效，被征收人的所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榘仓醚a(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，可以通過征收決定及補(bǔ)償安置行為提起訴訟維護(hù)權(quán)益。因此，為使土地征收決定生效方式與民法物權(quán)變動(dòng)規(guī)則保持融貫性和協(xié)調(diào)性，將集體土地征收程序中的征收先行行為與征收公告共同作為一個(gè)征收決定，并在征收公告作出時(shí)發(fā)生被征收土地、房屋所有權(quán)變動(dòng)法律效果的征收決定生效方式不失為一種理性選擇。

結(jié)語

制度的變遷通常會(huì)引發(fā)學(xué)理的更新，并帶來規(guī)范體系內(nèi)部的緊張關(guān)系。隨著預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度的引入，土地征收中原有的批復(fù)、公告與補(bǔ)償行為之間發(fā)生了微妙的變化，進(jìn)一步引發(fā)了可訴性、物權(quán)轉(zhuǎn)移、審查內(nèi)容等分歧。土地征收決定的內(nèi)涵是這一爭議的關(guān)鍵所在，而生效時(shí)點(diǎn)的確定則是解決這一問題的核心。在集體土地征收制度改革的大背景下，對(duì)這一問題的回答不僅要經(jīng)受住行政法理論體系的考驗(yàn)、疏通現(xiàn)有的公私法規(guī)范體系，同時(shí)也必須對(duì)改革實(shí)踐進(jìn)行充分的關(guān)照。將征收公告及其先行行為共同視為征收決定的構(gòu)成部分，即“征收決定=征收先行行為+征收公告”，并以征收公告為標(biāo)志，公告發(fā)布時(shí)征收決定生效，同時(shí)實(shí)現(xiàn)物權(quán)的轉(zhuǎn)移的方案可以在一定程度上達(dá)成上述目的。

基金項(xiàng)目：2022年度國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“法秩序統(tǒng)合視域下的國土空間開發(fā)保護(hù)立法研究”（項(xiàng)目編號(hào)22CFX043）。

（責(zé)任編輯：王萬華）