行政公益訴訟第三人的理論證成及規(guī)則建構(gòu)

孫思雨

摘要：在行政公益訴訟中，被訴行政行為所指涉的公民、法人或其他組織是否具有訴訟主體資格在法律上并不明確，導(dǎo)致理論和實踐存在分歧。這類主體與案件訴訟標的、訴訟結(jié)果存有利害關(guān)系，應(yīng)當賦予其第三人的訴訟地位。第三人參與行政公益訴訟既與“公益保護”“督促依法行政”的訴訟目的相耦合，又具備節(jié)約司法資源、查清案件事實、保護第三人權(quán)益等實踐意義。第三人認定標準和請求權(quán)范圍應(yīng)根據(jù)行政公益訴訟的客觀訴訟屬性進行建構(gòu)，需同時滿足“與案件所涉行政行為或案件結(jié)果有公益關(guān)聯(lián)性的利害關(guān)系”，及“其權(quán)利義務(wù)可能會被法院一并裁判”兩項標準，其訴訟請求應(yīng)當符合行政公益訴訟之目的，圍繞“公共利益認定”和“依法履職認定”展開，以避免造成主客觀訴訟審理混亂。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；第三人；訴訟構(gòu)造；認定標準

一、問題的提出

行政公益訴訟是檢察機關(guān)基于其法律監(jiān)督的憲法地位，在負有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)因違法作為或不作為導(dǎo)致公共利益遭受侵害時，以行政機關(guān)為被告向法院提起的訴訟?；诖?，行政公益訴訟的訴訟主體主要為檢察機關(guān)和行政機關(guān)，但公共利益的損害與被訴行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的行為沒有直接的因果關(guān)系，其直接原因往往是違法人的行為，也即公共利益的損害一般是行政相對人的違法行為與被訴行政機關(guān)不依法履職的行為共同作用的結(jié)果?？梢?，被訴行政行為所指涉的其他對象（如行政相對人或其他關(guān)聯(lián)行政機關(guān)等）與被訴行為或案件結(jié)果存有利害關(guān)系，這類人在司法實踐中常常作為第三人主動或被動參與訴訟。然而當前行政公益訴訟規(guī)范并沒有第三人之規(guī)定，能否直接參照適用《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第29條之規(guī)定，在理論和實踐中還存在較大爭議。由此，對于行政公益訴訟是否需要確立第三人制度的問題，仍需進一步從理論上予以探討。

公益訴訟制度是在實踐中探索發(fā)展來的，實務(wù)部門在辦案過程中對這一問題存有多種觀點。檢察機關(guān)主要以行政公益訴訟屬于客觀訴訟為由，對這一問題持有否定態(tài)度。如最高人民檢察院副檢察長張雪樵認為行政公益訴訟的性質(zhì)屬于“官告官”訴訟，不是針對第三人的私權(quán)，第三人通常會有自己的訴訟請求，其訴訟目的與行政公益訴訟目的不符。最高人民檢察院第八檢察廳副廳長徐全兵在評析公益訴訟典型案例時提到，行政訴訟中的第三人制度是為了保障第三人的權(quán)利，因而第三人參與不符合行政公益訴訟的客觀訴訟屬性。審判機關(guān)在實踐中則有著不同的做法。通過檢索相關(guān)案例，發(fā)現(xiàn)部分法院在審理案件時會依職權(quán)通知或應(yīng)被告請求允許第三人參與訴訟，甚至有二審法院以一審法院未告知公益訴訟起訴人追加相關(guān)主體為本案被告或依職權(quán)通知相關(guān)主體為第三人致使本案遺漏必須參加訴訟的當事人為由裁定發(fā)回重審。也有部分法院以公益訴訟之目的是督促行政機關(guān)依法履職為由，拒絕被告要求追加第三人的請求。由此可見，審判實踐中對于是否需要第三人制度也存在爭議。

理論界對這一問題探討較少，總體而言對于第三人制度持肯定態(tài)度，但對第三人的范圍、性質(zhì)、請求權(quán)等具體問題存有不同看法。如洪浩等提出第三人的范圍包括行政相對人和其他關(guān)聯(lián)行政機關(guān)。張穎杰等提出受客觀訴訟的制約，行政公益訴訟第三人只能限于行政行為的相對人，其訴訟地位依附于公益訴訟起訴人或被告，不能提出任何獨立的訴訟請求。練育強提出第三人性質(zhì)的認定應(yīng)以行政公益訴訟的定位為判斷起點，若訴訟目的是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，那么行政機關(guān)就必須作為第三人參與訴訟；若同的是維護公益，那么行政機關(guān)就不必然需要作為第三人參與訴訟；同時無論目的為何，行政相對人可以證人身份出庭，不必然需要參與訴訟。

綜上所述，當前對第三人制度爭議焦點在于：第一，行政公益訴訟是否應(yīng)當引入第三人制度？第二，行政公益訴訟中第三人的范圍和認定標準是什么？第三，行政公益訴訟第三人是否能提出獨立訴訟請求？圍繞上述問題，本文將從理論與實踐兩個角度出發(fā)，為行政公益訴訟第三人制度尋求理論支撐，并結(jié)合司法實踐，嘗試提出行政公益訴訟第三人的確立標準及請求權(quán)的限定范圍，以此構(gòu)建與行政公益訴訟相契合的第三人制度。

二、確立行政公益訴訟第三人制度的理論證成

當前理論界和實務(wù)部門就行政公益訴訟是否適用第三人制度問題存有爭議。這些爭議在法律規(guī)定尚不明確的情況下，僅根據(jù)司法實踐難以得到有效的同應(yīng)。因此需要結(jié)合法學(xué)理論，對爭議問題進行溯源性分析，通過明確行政公益訴訟的特殊構(gòu)造、厘清行政公益訴訟的價值取向、探討第三人參與公益訴訟的實踐意義，嘗試為確立行政公益訴訟第三人制度提供理論支撐。

（一）外在結(jié)構(gòu)：行政公益訴訟的特殊構(gòu)造要求建立第三人制度

訴訟構(gòu)造是訴訟法律關(guān)系理論的核心概念之一。所謂訴訟法律關(guān)系理論是指當事人、法院以及其他訴訟參與主體在不同訴訟階段產(chǎn)生的訴訟行為和訴訟權(quán)利義務(wù)。訴訟法律關(guān)系理論在應(yīng)用過程中重點關(guān)注不同訴訟主體的訴訟地位和相互關(guān)系，其中既包括當事人與法院的構(gòu)造關(guān)系，也包含當事人之間的構(gòu)造關(guān)系，此即“訴訟構(gòu)造”。我國行政訴訟脫胎于民事訴訟，其在訴訟構(gòu)造上與民事訴訟類似，只是行政訴訟的當事人是相對人與行政機關(guān)，這不同于民事訴訟中的平等民事主體，所以二者在當事人之間的構(gòu)造上有些許不同。盡管如此，行政訴訟與民事訴訟的訴訟構(gòu)造基本都在私益保護的訴訟目的下產(chǎn)生，對訴訟各方主體權(quán)利義務(wù)的設(shè)計也均以私益保護為方向。當出現(xiàn)以公益保護為目的的行政公益訴訟時，其各方主體之間的構(gòu)造關(guān)系必然會發(fā)生變化，需要據(jù)此作出相關(guān)制度的調(diào)整和完善，這也是當前在行政公益訴訟中是否能直接引用行政訴訟第三人制度條款的爭議根源之一。

通過對比分析行政公益訴訟與行政訴訟的訴訟構(gòu)造，可以發(fā)現(xiàn)兩者的差異主要體現(xiàn)在當事人間的構(gòu)造關(guān)系上。行政訴訟的當事人為行政相對人和行政機關(guān)，二者就行政機關(guān)對行政相對人作出的行政行為為訴訟標的要求法院審判，可以認為行政相對人和行政機關(guān)均與訴訟標的存在利害關(guān)系，且均作為當事人參加到訴訟中（見圖1）。而行政公益訴訟的當事人為公益訴訟起訴人和行政機關(guān)，訴訟標的是行政機關(guān)不依法履行職責(zé)并致國家利益或社會公共利益受損害的行為。一個顯著特征為訴訟案件標的與公益訴訟起訴人并沒有利害關(guān)系，這也是學(xué)者們將其歸為客觀訴訟的原因之一。但公共利益的損害是行政相對人和行政機關(guān)共同作用的結(jié)果，一種可能為行政相對人實施違法侵害行為，且行政機關(guān)不作為，從而導(dǎo)致或放任公益受損；另一種可能為行政機關(guān)違法作為，且行政相對人據(jù)此作出行為，從而造成公益損害。由此，在行政公益訴訟中，作為案件當事人的公益訴訟起訴人與案件訴訟標的并沒有利害關(guān)系，相反與訴訟標的存有利害關(guān)系的行政相對人卻被排除在訴訟程序之外（見圖2）。但法院在行政公益訴訟審判時，必然會圍繞訴訟標的審查行政機關(guān)的行為與行政相對人的行為是否共同導(dǎo)致公共利益損害，也即行政相對人的行為實質(zhì)上也被納入到審判之中。正如實務(wù)部門在認定“行政機關(guān)未履行法定職責(zé)”的判斷標準時，將“行政管理相對人相關(guān)聯(lián)的履行義務(wù)”作為其中要素之一。此即表明行政相對人的行為成為案件審查的重要內(nèi)容之一。同時，行政公益訴訟的判決類型往往包括“責(zé)令限期履行”“確認違法”“駁回起訴”等，而“責(zé)令限期履行”的本質(zhì)則是責(zé)令行政機關(guān)依法履行對相對人的監(jiān)管職責(zé)，這樣來看行政相對人實際成為公益損害的最終責(zé)任承擔(dān)者。由此，行政公益訴訟的訴訟構(gòu)造雖是公益訴訟起訴人、行政機關(guān)以及審判機關(guān)之間的法律關(guān)系，但在公益保護目的以及職權(quán)主義的傾向下，法院的司法審查范圍可以超越訴訟請求，于是行政公益訴訟更像是公益訴訟起訴人、行政機關(guān)、審判機關(guān)對行政相對人的共同審查。

據(jù)此，行政相對人雖然不具有行政公益訴訟構(gòu)造的主體地位，但是其行為被實質(zhì)性納入到案件審判之中，與訴訟標的、案件結(jié)果存在利害關(guān)系。從這一角度來看，行政公益訴訟制度應(yīng)當給予這類主體一定訴訟地位，賦予其相應(yīng)的訴訟權(quán)利和義務(wù)，使之合法參與訴訟。參考《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，與被訴行政行為或案件結(jié)果有利害關(guān)系的主體通常作為第三人參與訴訟。那么基于行政公益訴訟的特殊構(gòu)造，也應(yīng)為這類主體創(chuàng)設(shè)參與訴訟的途徑，即將行政相對人作為第三人參與訴訟，以滿足案件審判工作的需要。

除此之外，行政公益訴訟還存在一種情形，即與案件訴訟標的具有利害關(guān)系的其他關(guān)聯(lián)行政機關(guān)是否能作為第三人。從行政公益訴訟的訴訟構(gòu)造上看，關(guān)聯(lián)行政機關(guān)同樣屬于負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政主體，與本案訴訟標的所指涉的行政行為同樣有著利害關(guān)系，其本就可以作為被告參與案件中。根據(jù)2018年《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第26條第2款規(guī)定，應(yīng)當追加被告而原告不同意追加的，法院應(yīng)通知其以第三人參加訴訟。由此，關(guān)聯(lián)行政機關(guān)的訴訟地位等同于原案被告，其作為第三人參與訴訟具有理論和制度上的依據(jù)。

（二）內(nèi)在價值：第三人制度與行政公益訴訟目的耦合

行政公益訴訟的特殊構(gòu)造表明，行政相對人和關(guān)聯(lián)行政機關(guān)與案件訴訟標的存在利害關(guān)系，應(yīng)當賦予其“第三人”的訴訟地位。但是這一論證尚不足以同應(yīng)行政公益訴訟第三人制度建立的難點：第三人制度與行政公益訴訟制度價值R的之間的矛盾，這也是當前理論界和實務(wù)者們產(chǎn)生分歧的重要原因。然而這一矛盾暗含著一個同化的觀點，且將其作為邏輯上的前置性條件，即認為第三人制度具有維護公民私益的目的，這種目的導(dǎo)致其被作為客觀訴訟的行政公益訴訟所排斥。為此，本文將從行政公益訴訟及第三人制度價值目的出發(fā)，探尋第三人制度與行政公益訴訟制度的耦合性。

我國行政公益訴訟具有客觀訴訟屬性已基本形成共識。從客觀訴訟的理論淵源觀之，主客觀訴訟劃分的理論最早由法國法學(xué)家狄驥所提，后經(jīng)由不同國家的運用，逐漸發(fā)展出內(nèi)容不同、程序不一的訴訟制度。當前研究通常將公益訴訟和客觀訴訟視為同義詞，但從性質(zhì)角度來說，大部分國家運行的客觀訴訟都只是對訴訟制度中某些特性的總結(jié)和概括，而不是一個獨立的一項制度?？傮w上看，一些大陸法系國家的客觀訴訟存在以下基本特征：訴訟目的上要求以公益保護、維護客觀法秩序為目的，原告資格上不要求與被訴行政行為有利害關(guān)系，訴訟判決上具有對世效力等。其中訴訟目的是區(qū)分主客觀訴訟最核心的標準，很多學(xué)者即以此為由認為我國行政公益訴訟具有客觀訴訟屬性。但此處的訴訟目的并非原告起訴時的目的，而是法律制度所預(yù)設(shè)的目的。因為在主觀訴訟中，當事人可能存有維護公益和客觀法秩序的目的：同樣在客觀訴訟中，當事人也可能存有私益目的。也即行政公益訴訟的訴訟目的是由制度本身決定的，而非當事人訴求決定的。同理，行政公益訴訟是否與第三人制度相矛盾這一問題的核心在于，兩者的訴訟目的是否具有趨同性。如果第三人制度的設(shè)計在總體上有利于達成行政公益訴訟之目的，即使其可能具有維護私益的附隨目的，但也能與行政公益訴訟制度相耦合，從而實現(xiàn)兩者之間的和諧統(tǒng)一。

據(jù)此，進一步觀察我國行政公益訴訟的目的定位。當前學(xué)界和實務(wù)部門對行政公益訴訟的目的存有公益保護論和督促依法行政論兩種觀點。從行政公益訴訟的現(xiàn)行依據(jù)上看，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確指出人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)是督促行政機關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，維護國家和社會公共利益?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定辦理公益訴訟案件是為了維護國家利益和社會公共利益，促進依法行政、嚴格執(zhí)法。由此，僅從規(guī)范上看是無法判斷“公益保護”和“督促依法行政”誰為主要目的、誰為次要目的?；赜^行政公益訴訟制度建立的背景，黨的十八屆四中全會提出要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，習(xí)近平總書記對這項改革作了專門說明，指出現(xiàn)實生活因缺少公益訴訟制度“導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴格執(zhí)法，加強對公共利益的保護”?？梢哉J為，“督促依法行政”和“公益保護”這兩個目的并不是“非此即彼”的關(guān)系，而是統(tǒng)一于行政公益訴訟之中，也就是行政公益訴訟既要督促在特定領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)依法行政，也要維護國家和社會公共利益。

而第三人制度恰好能夠契合行政公益訴訟的目的定位，形成相互間的有效銜接。一方面，第三人參與行政公益訴訟有利于達成“督促依法行政”之目的。結(jié)合行政公益訴訟的訴訟構(gòu)造可以看到，被訴行政行為的行政相對人和其他關(guān)聯(lián)行政機關(guān)與案件存在利害關(guān)系，可以作為第三人參與訴訟。當行政相對人以第三人身份參與行政公益訴訟時，其理應(yīng)圍繞訴訟爭議焦點——行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的行為——提出相關(guān)訴求，盡管這些訴求可能同時具有保護自身權(quán)益的附隨目的，但不妨礙其能夠?qū)崿F(xiàn)對行政權(quán)力監(jiān)督和制約的效果，從而督促行政機關(guān)依法行政。如在福州市倉山區(qū)人民檢察院訴福州市倉山區(qū)農(nóng)林水局一案中，行政機關(guān)錯誤認定違法行為主體，該行政相對人作為第三人參與訴訟，并請求對該行政行為予以糾正。該案詮釋了第三人對行政機關(guān)的監(jiān)督作用，能夠有效督促行政機關(guān)依法行政。當其他關(guān)聯(lián)行政機關(guān)以第三人身份參與訴訟時，由于其對案件涉及的事項同樣負有監(jiān)督管理職責(zé)，或者說對被告負有督促、協(xié)助的職責(zé)，將其納入訴訟之中更非尋求維護私益之目的，而是有利于審判機關(guān)和檢察機關(guān)對該關(guān)聯(lián)行政機關(guān)的行為進行監(jiān)督，以督促和糾正該關(guān)聯(lián)行政機關(guān)的違法和不作為問題。因此，不能因行政公益訴訟第三人制度可能存有維護私益的附隨目的而排斥或否認其督促依法行政之功能。

另一方面，第三人參與行政公益訴訟同樣有利于實現(xiàn)“公益保護”之目的，及時推動全面整改和修復(fù)，從而有效維護國家和社會公共利益。如前文所述，公共利益的損害一般是行政相對人的違法行為與被訴行政機關(guān)不依法履職的行為共同作用的結(jié)果，行政相對人作為案件的違法行為人，其是否停止違法行為、采取補救措施，與公共利益能否得到修復(fù)之間存有密切聯(lián)系。因此，多數(shù)行政公益訴訟的判決結(jié)果均為責(zé)令被告行政機關(guān)履行對行政相對人的監(jiān)管職責(zé)。從這一角度來看，行政公益訴訟雖限于其“督促之訴”的補充性、兜底性定位，不宜對行政相對人的權(quán)利義務(wù)直接作出裁判，但并不能據(jù)此就否認行政相對人作為第三人參與訴訟的價值。事實上，行政相對人作為第三人參與訴訟能夠積極促成實現(xiàn)公益保護目的，這是因為“督促之訴”的監(jiān)督效果需要通過被監(jiān)督者的積極履職來實現(xiàn)，而行政機關(guān)積極履職的實效性同樣需要相對人的協(xié)同配合作為保障。當行政相對人以第三人身份參與訴訟時，其從被動執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c者，能夠表達訴求、輔助理清案件爭議焦點，并且可以通過法院審判間接確定其應(yīng)當履行的義務(wù)，有利于增強第三人的裁判接受度和執(zhí)行配合度，從而實質(zhì)性解決問題、有效維護公益。如在四川省洪雅縣人民檢察院訴四川省洪雅縣水利局一案中，實施非法采砂行為的第三人建網(wǎng)砂石場述稱，現(xiàn)已自覺接受行政處罰，以后會依法經(jīng)營。其他關(guān)聯(lián)行政機關(guān)參與訴訟同樣如此，法院通常會明確其應(yīng)當履行的協(xié)助或督促義務(wù)。如在龍海市人民檢察院訴龍海市農(nóng)業(yè)機械管理站一案中，法院表明第三人龍海市財政局應(yīng)積極協(xié)助被告，履行相關(guān)法定職責(zé)。由此，將相關(guān)聯(lián)的行政機關(guān)納入訴訟，也有利于其積極行使職權(quán)、保護公益。

（三）實踐意義：第三人參與行政公益訴訟的實際效用

行政公益訴訟第三人制度除了具有實現(xiàn)“法律監(jiān)督”“公益保護”之價值外，在司法實踐中還能夠發(fā)揮節(jié)約司法資源、查清案件事實、維護司法權(quán)威、保護第三人利益等功能意義。

首先，第三人參與行政公益訴訟有助于法院查清案件事實、節(jié)省司法資源。第三人制度在民事訴訟和行政訴訟中發(fā)展得較為成熟，該制度受到訴訟經(jīng)濟原則的影響，其設(shè)計初衷是合并審理關(guān)聯(lián)訴訟案件，節(jié)約司法資源。正如有學(xué)者提到民事訴訟第三人制度的宗旨在于“使糾紛得到一次性的全面解決”。行政訴訟法學(xué)者有著同樣類似表述，“設(shè)定第三人制度，主要是為了實現(xiàn)訴的合并，減少不必要的訴訟；同時也是為了查清案件事實，有利于人民法院公正審判”。行政公益訴訟第三人與案件訴訟標的存在利害關(guān)系，特別是作為公益損害人的行政相對人，其違法行為往往是公益造成損害的直接原因，將其納入訴訟有利于查清案件事實。例如在石阡縣人民檢察院訴石阡縣環(huán)境保護局一案中，案件的爭議焦點之一是第三人石阡明美公司開采重晶石洗礦泥漿水對月亮巖河道及周邊環(huán)境是否造成污染，以及2015年至今第三人是否存在大量硫酸酸煮淤泥向月亮巖河道排放的行為。第三人如果參與案件提出訴求、陳述事實、提交證據(jù)以及質(zhì)證，將為法院查明事實提供全面的視角。同時，第三人如果對案件所涉行政行為提出相關(guān)的訴訟請求，也有利于法院在審判中合并審理相關(guān)訴訟，節(jié)約司法資源和當事人的訴訟成本。

其次，第三人參與行政公益訴訟可以避免法院作出不同判決，維護司法權(quán)威。在行政公益訴訟中，法院對行政機關(guān)作出限期履行的判決后，行政機關(guān)應(yīng)當據(jù)此對行政相對人作出一定的行政行為，即該判決對行政相對人也產(chǎn)生了實際上的法律效力。倘若行政相對人非因本人原因而未參加訴訟，法院也沒有依職權(quán)通知其參與，那么在法院作出的判決影響行政相對人權(quán)益的情況下，行政相對人很可能會另行起訴，導(dǎo)致案件所涉及的行政行為再次被法院審判。如果經(jīng)過另行起訴發(fā)現(xiàn)行政相對人的合法權(quán)益確實遭受侵犯，法院可能會做出不同于先前裁判的判決，從而推翻先前裁判的既判力、影響司法權(quán)威。例如在上述福州市倉山區(qū)人民檢察院訴福州市倉山區(qū)農(nóng)林水局一案中，行政機關(guān)錯誤認定違法行為主體。正是因為該行政相對人作為第三人參與訴訟，并請求糾正違法行政行為，該第三人的訴求才能在此案中一并得到解決，而不需要另行起訴。據(jù)此，第三人參與行政公益訴訟在幫助法院查明案情的同時，也有助于集中解決各位當事人對本案行政行為的訴訟請求，避免循環(huán)訴訟，維持判決的既判力。

最后，第三人參與行政公益訴訟可以防御行政機關(guān)或檢察機關(guān)對其權(quán)利的侵犯，實現(xiàn)正當程序價值，維護自身合法權(quán)益。基于行政公益訴訟的特殊構(gòu)造，檢察機關(guān)和行政機關(guān)作為案件的起訴人和被告，雙方圍繞行政機關(guān)未依法履職導(dǎo)致公益受損的行為進行調(diào)查和辯論。在這過程中，第三人因與被訴行政行為或者案件結(jié)果具有利害關(guān)系，其行為實質(zhì)上也被納入到審判之中，可能要承擔(dān)裁判帶來的實質(zhì)性影響。倘若第三人缺失程序性保障，無法參與訴訟，那么行政公益訴訟更像是檢察機關(guān)、行政機關(guān)甚至法院對案外第三人的共同審查，第三人甚至需要在一定范圍上承受他人之間的訴訟結(jié)果帶來的法律責(zé)任。如此一來，訴訟的正當性就會存疑。反之，第三人如果能夠在裁判結(jié)果作出之前就參與訴訟，并通過主張、舉證、質(zhì)證等活動維護H身的權(quán)益，那么第三人的程序性權(quán)利就能夠得到保障，并可基于此實現(xiàn)對行政機關(guān)或檢察機關(guān)侵犯其權(quán)利的防御。

三、行政公益訴訟第三人的實踐類型及認定標準判定

行政公益訴訟第三人制度問題既源于司法實踐，又需同歸到司法實踐。構(gòu)建行政公益訴訟第三人制度雖有其必要性及理論基礎(chǔ)，但如何使之在實踐中發(fā)揮作用，需對第三人的認定標準等問題予以明確。特別是《行政訴訟法》第29條明確規(guī)定行政訴訟第三人確定的標準是“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”以及“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”，這一標準是否可以直接運用于行政公益訴訟制度，還需要結(jié)合司法實踐對第三人范圍的需求來決定。

（一）行政公益訴訟第三人的實踐類型

通過對搜集到的判決書進行分析，可以發(fā)現(xiàn)在當前行政公益訴訟的司法實踐中，存在以下幾種第三人的類型：

第一，公益直接損害人。公益直接損害人是因自身行為給國家利益或社會利益帶來直接損害的公民、法人或其他組織，一般為行政機關(guān)的監(jiān)管對象或執(zhí)法對象，屬于行政法律關(guān)系當中的行政相對人。公益直接損害人是行政公益訴訟中最常見的第三人類型，特別是在生態(tài)環(huán)境和資源保護案件以及國有資產(chǎn)保護案件中，公益直接損害人或因行政審批許可從事某項活動致使公益受損，或因自身作出違法行為且行政機關(guān)怠于履行、不依法履行監(jiān)管職責(zé)致使公益受損，其與公益損害后果之間往往存有因果關(guān)系，因而被法院實質(zhì)性地納入司法審查當中。如在重慶市武隆區(qū)人民檢察院訴重慶市武隆區(qū)規(guī)劃和自然資源局一案中，巨金石材有限公司向原武隆區(qū)國土房管局（現(xiàn)為被告）申請獲得礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾的資質(zhì)，但由于其未嚴格執(zhí)行經(jīng)審批的《武隆巨金公司石灰?guī)r礦礦山閉坑地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾實施方案》，造成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞。法院認為本案判決結(jié)果與巨金石材有限公司有利害關(guān)系，遂通知其作為第三人參與訴訟，并在查明案件事實及法律關(guān)系后，作出判決責(zé)令被告依法履行對第三人礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾的監(jiān)管職責(zé)。本案中第三人違法行為與行政機關(guān)怠于履職行為共同造成了公益損害的后果，法院責(zé)令行政機關(guān)依法履行對第三人的監(jiān)管職責(zé)。又如在揚中市人民檢察院訴揚中市水利局一案中，原揚中市水利農(nóng)機局（現(xiàn)為被告）對車×非法采砂行為作出的行政處罰，存在處罰決定程序違法、罰款數(shù)額低于法律規(guī)定、遺漏處罰事項等情況。法院認為車×為本案利害關(guān)系人，遂追加為第三人參加訴訟。后在案件審理過程中，被告根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)對第三人車×重新作出了行政處罰決定，第三人車×也已履行完畢，故法院在查明事實后，認定被告作出的原行政處罰決定違法并確認無效。本案中第三人違法行為與行政機關(guān)違法行為共同造成了公益損害的后果，第三人在履行完相應(yīng)的法律義務(wù)后，法院確認行政機關(guān)對第三人作出的原行政處罰決定無效。

第二，違法行為受害人。違法行為受害人是因行政機關(guān)違法行使行政職權(quán)，導(dǎo)致其合法權(quán)益遭受侵害的公民、法人或其他組織。從實踐來看，違法行為受害人不是真正的公益損害人，他們因行政機關(guān)錯誤認定違法行為對象而被行政機關(guān)作出不利的處罰或強制決定。因此，違法行為受害人同樣屬于行政法律關(guān)系當中的行政相對人。在公益訴訟的審判中，法院會對行政機關(guān)的行政行為進行合法性審查，從而確定行政機關(guān)是否全面履行法定職責(zé)?？梢姡`法行為受害人的權(quán)利義務(wù)同樣受到法院裁判影響。例如在上述福州市倉山區(qū)人民檢察院訴福州市倉山區(qū)農(nóng)林水局一案中，行政機關(guān)錯誤認定林×為違法行為主體，并對其作出責(zé)令停止違法行為、限期自行拆除違章建筑的命令。法院遂通知第三人林×參加訴訟，經(jīng)審查作出判決確認被告對第三人作出的《責(zé)令停止違法行為通知書》《關(guān)于限期自行拆除違章建筑并恢復(fù)原狀的通知》違法。

第三，關(guān)聯(lián)性行政機關(guān)。關(guān)聯(lián)性行政機關(guān)是與被告行政機關(guān)具有監(jiān)督關(guān)系或協(xié)助關(guān)系的其他行政機關(guān)。行政公益訴訟被告認定的標準之一是對法定范圍內(nèi)的國家利益和社會利益負有監(jiān)督管理職責(zé)。然而，監(jiān)管的復(fù)雜性決定了“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵和外延十分豐富，很多事項并非是由一個部門獨立完成，而是由多個部門共同協(xié)助、配合。當存有多個適格的行政公益訴訟被告，而公益訴訟人不同意追加被告時，法院一般會通知其他行政機關(guān)以第三人身份參加訴訟，并要求其承擔(dān)相應(yīng)的履職義務(wù)。例如在龍海市人民檢察院訴龍海市農(nóng)業(yè)機械管理站一案中，法院認為龍海市財政局屬于共同組織、實施機關(guān)，有對資金的分配使用進行監(jiān)督等職責(zé)，應(yīng)列為共同被告。但經(jīng)法院釋明后公益訴訟起訴人堅持要求列其為第三人，法院遂準許龍海市財政局作為第三人參與訴訟，并責(zé)令第三人龍海市財政局積極協(xié)助被告，履行相關(guān)法定職責(zé)。此外，當其他關(guān)聯(lián)性行政機關(guān)不為違法履職或怠于履職的直接主體，但與被告在法定職責(zé)、工作履職等方面相互關(guān)聯(lián)時，法院通常也會將其列為案件第三人，要求其承擔(dān)監(jiān)督、協(xié)助被告履職的法定職責(zé)。例如在莆田市城廂區(qū)人民檢察院訴莆田市城廂區(qū)農(nóng)業(yè)機械管理站一案中，法院認為農(nóng)機補貼專項由財政部門和農(nóng)業(yè)部門共同組織實施，財政部門對資金的分配使用負有監(jiān)督檢查職責(zé)，故莆田市城廂區(qū)財政局是本案適格第三人，并判決被告會同第三人追同被套取的農(nóng)機購置補貼資金。

第四，承擔(dān)公共職能的企業(yè)事業(yè)單位。這類主體雖不是行政主體，但承擔(dān)部分公共管理職能、從事公益服務(wù)事務(wù)。近年來，為適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府持續(xù)推進行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變，不斷將一些公共管理職能通過授權(quán)或者委托的方式轉(zhuǎn)移給一些非政府組織，這些組織也就承擔(dān)著部分維護社會公共利益的職責(zé)。承擔(dān)公共職能的企業(yè)事業(yè)單位既不是公益直接損害人，也不具備被告主體資格，但與案件所涉公共利益相關(guān)聯(lián)，具有維護案件所涉公共利益的職責(zé)，因而被法院列為第三人參與案件，其權(quán)利義務(wù)會被法院一并裁判。例如在松桃苗族自治縣人民檢察院訴松桃苗族自治縣稅務(wù)局一案中，松桃苗族自治縣供排水總公司因承擔(dān)著全縣污水治理的公共職能，因而被法院列為案件第三人，并判決被告督促第三人排水總公司完成河道污染治理工作。

（二）行政公益訴訟第三人的認定標準

從實踐中存在的第三人類型來看：公益直接損害人與被訴行政機關(guān)為公益損害的共同加害人，因而法院判決責(zé)令被告依法履行對第三人的監(jiān)管職責(zé)，第三人實際上被要求承擔(dān)著修復(fù)公益損害的義務(wù)：違法行為受害人被被訴行政機關(guān)錯誤認定為執(zhí)法對象，因而法院判決撤銷被告作出的違法行為或確認被告前期錯誤履職行為違法，以督促被訴行政機關(guān)依法正確履職；關(guān)聯(lián)性行政機關(guān)與被訴行政機關(guān)之間的監(jiān)管職責(zé)具有關(guān)聯(lián)性或交叉性，能夠有助于實現(xiàn)公益保護，因而法院判決其承擔(dān)監(jiān)督、協(xié)助被告履職的法定職責(zé)；承擔(dān)公共職能的企業(yè)事業(yè)單位往往對公益修復(fù)具有關(guān)鍵性作用，因而法院判決被告積極履行監(jiān)督職能，督促企業(yè)事業(yè)單位完成相關(guān)的治理工作?？梢?，行政公益訴訟第三人的認定標準在形式上與行政訴訟相同，即與案件行政行為或案件結(jié)果存在利害關(guān)系，但二者在利害關(guān)系內(nèi)涵的理解適用上又有差異。

在行政訴訟中，“與被訴行政行為有利害關(guān)系”標準更傾向于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，從而服務(wù)行政訴訟合法性審查；“與案件結(jié)果有利害關(guān)系”標準更傾向于保護第三人合法權(quán)益。這種標準理解實際基于一種邏輯，即與行政訴訟制度的“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)、維護公民合法權(quán)益”目的相契合。但行政公益訴訟的目的除了監(jiān)督依法行政外，還有公益保護，這與保障公民私益的行政訴訟不同。圍繞這一目的，行政公益訴訟第三人的認定標準應(yīng)當理解為或與行政機關(guān)依法履職相關(guān)聯(lián)，或與公共利益保護相關(guān)聯(lián)，即第三人與案件的利害關(guān)系更強調(diào)“公益關(guān)聯(lián)”。誠然無論是行政訴訟或行政公益訴訟，大部分第三人參與訴訟的主要目的在于保護私益。但不能否認第三人除了與案件具有私益關(guān)聯(lián)外，其在行政訴訟中還與行政機關(guān)是否依法行政具有關(guān)聯(lián)性；在行政公益訴訟中與行政機關(guān)是否依法履職和保護公益具有關(guān)聯(lián)性?？梢哉J為，第三人與兩種訴訟的關(guān)聯(lián)性均具有“公”“私”面向，只是在行政訴訟中更傾向于“私益”面向，以此擴大第三人范圍，實現(xiàn)維護第三人合法權(quán)益的目的；而在行政公益訴訟中則更突出“公益”面向，使案件當事人均能圍繞行政機關(guān)不依法履行職責(zé)并致公共利益受損害的行為展開訴訟活動，以此實現(xiàn)監(jiān)督依法行政與公益保護的訴訟目的，這也是第三人參與行政公益訴訟的正當性所在。

此外，由于“公共利益”是一個抽象性、復(fù)雜性的概念，以公共利益保護為目的的行政公益訴訟，從一定程度上來說與廣大公民的切身利益相關(guān)聯(lián)。倘若僅適用公益關(guān)聯(lián)性利害關(guān)系的標準界定第三人，那么可能會使一些僅具有“反射性利益”的主體同樣可以作為第三人參與訴訟，從而造成第三人范圍泛化，導(dǎo)致訴訟效率低下。因此還需滿足其法律上的利益成為法院審查的直接對象，即其權(quán)利義務(wù)可能會被法院一并裁判的條件時，才可以作為行政公益訴訟第三人參與案件?？傮w而言，行政公益訴訟第三人的標準應(yīng)當與行政公益訴訟的客觀屬性相契合，需同時滿足“與案件所涉行政行為或案件結(jié)果有公益關(guān)聯(lián)性的利害關(guān)系”，及“其權(quán)利義務(wù)可能會被法院一并裁判”這兩項標準，過于寬泛或過于嚴格的認定標準反而會成為公益訴訟運行的桎梏，妨礙公益訴訟目的的實現(xiàn)。

四、行政公益訴訟第三人的請求權(quán)限定

在行政訴訟中，第三人擁有獨立的訴訟地位，這是第三人制度的基本特征之一。因此，第三人參與訴訟后，他可以既不同意原告的訴訟主張，也不同意被告的訴訟主張，而提出自己獨立的訴訟請求；也可以同意原告或被告任一方的訴訟請求；抑或是不提出任何訴訟請求。行政公益訴訟第三人雖然有其特殊性，但總體上具備行政訴訟第三人的基本特征，即行政公益訴訟第三人也應(yīng)當具有獨立的訴訟地位，不依附于原告和被告，可以提出自己獨立的訴訟主張。正如有學(xué)者提出，第三人如果不能提出自己訴訟主張，那么就會淪為“協(xié)助查明案件事實的證人”，喪失獨立地位。

從行政公益訴訟的審判實踐來看，第三人提出的訴訟請求有多種表現(xiàn)：（1）認為被告作出的行政行為違法，請求確認行政行為違法或撤銷違法行政行為。如在上述福州市倉山區(qū)人民檢察院訴福州市倉山區(qū)農(nóng)林水局一案中，第三人認為被告錯誤認定執(zhí)法對象，請求糾正被告錯誤違法行為。（2）認為自身行為合法，請求駁回公益起訴人訴訟請求。如在武漢市黃陂區(qū)人民檢察院訴武漢市黃陂區(qū)人民政府三里橋街道辦事處一案中，第三人認為其自建房為合法建房，用地為村莊建設(shè)用地，不屬于基本農(nóng)田，不存在侵害國家利益及社會利益的情形，請求駁同公益起訴人的訴訟請求。（3）認為公益起訴人部分事實認定錯誤。如在同陽縣人民檢察院訴同陽縣自然資源局一案中，第三人承認違法事實，但認為公益起訴人提出的涉案土地面積認定錯誤，請求法院依法查明。（4）認為公益訴訟起訴人和被告認定的事實與理由不能成立，請求撤銷被告作出的違法行為、駁回公益訴訟起訴人請求。如在汕頭市澄海區(qū)人民檢察院訴汕頭市澄海區(qū)水務(wù)局一案中，第三人提出公益訴訟起訴人查明的內(nèi)容有誤、適用法律錯誤，被告作出的行政處罰適用法律錯誤，認為涉案《檢察建議書》及被告作出的行政處罰均不合法，請求法院撤銷被告違法行政行為。（5）請求被告依法賠償或補償。如在武山縣人民檢察院訴武山縣鴛鴦鎮(zhèn)人民政府一案中，第三人承認違法行為，同意關(guān)停造成環(huán)境污染的養(yǎng)殖場，但請求被告給予相應(yīng)的補償；在天水市秦州區(qū)人民檢察院訴天水市國土資源局一案中，第三人認為涉案建設(shè)用地合法，被告作出的行政處罰決定錯誤，應(yīng)當依法賠償強制拆除給第三人造成的財產(chǎn)損失。

在上述列舉的幾種訴訟請求情形里，前四種訴訟請求均被法院認可，并且予以查明及同應(yīng)，后一種訴訟請求則以“不屬于本案審查認定的范圍”為由，并未在判決中回應(yīng)。由此可以看出：第一，第三人在行政公益訴訟中具有獨立的地位，可以提出獨立的訴訟請求，而不必須依附于原告或被告。第二，基于行政公益訴訟的客觀訴訟屬性，行政公益訴訟第三人的請求權(quán)與和行政訴訟第三人請求權(quán)的內(nèi)容和限度有所不同。法院在審理行政公益訴訟案件時，通常將案件爭議焦點歸納為“被告是否有監(jiān)管職責(zé)”“被告是否有未依法履職的情形”“公益是否造成損害”“公益訴訟起訴人的訴訟請求是否合法有據(jù)，應(yīng)否支持”等。只有以案件爭議焦點為核心的訴訟請求才能夠被法院認為屬于本案審查認定的范圍，如被告的行政行為是否合法、公益訴訟起訴人認定的事實和依據(jù)是否成立等，而第三人提出侵權(quán)賠償或補償?shù)脑V訟請求則一般不被法院認可。這是因為行政賠償或補償?shù)脑V請屬于最典型的主觀訴訟，在面對具有客觀訴訟屬性的行政公益訴訟時，第三人主觀權(quán)利的保護實質(zhì)上依附于行政公益訴訟對公益的維護之中。正如前文論證所述，第三人參與訴訟在保護公益的同時，也能夠起到維護自身權(quán)益的附帶作用，所以保護第三人的主觀權(quán)利并非公益訴訟的主要目的，而只是公益訴訟的“副產(chǎn)品”。據(jù)此，為了防止第三人參加行政公益訴訟造成主客觀訴訟審理混淆、將行政公益訴訟的客觀屬性演變?yōu)橹饔^訴訟，有必要對第三人的訴訟請求內(nèi)容進行限定，這也在一定程度上回應(yīng)了檢察機關(guān)提出的第三人參與訴訟不符合行政公益訴訟客觀訴訟屬性的癥結(jié)。結(jié)合法院的審判實踐，法院通常圍繞案件爭議焦點來判斷第三人訴訟請求是否屬于本案審查對象，而案件爭議焦點義是以行政公益訴訟的訴訟目的為邏輯起點。所以第三人的訴訟請求內(nèi)容應(yīng)當契合行政公益訴訟的訴訟目的，即有利于維護公共利益、督促行政機關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，并圍繞“公共利益認定”和“依法履職認定”展開。就公共利益認定而言，第三人可以提出公益訴訟起訴人認定的事實和理由不能成立、自身的行為合法并未造成公共利益損害等，請求駁回公益訴訟人的訴訟請求：就依法履職認定而言，第三人可以提出被告行政機關(guān)的行政行為違法等，請求確認違法或撤銷違法行為。而其他有關(guān)請求行政機關(guān)賠償、補償或認為行政機關(guān)行政行為不合理、不符合實際的訴請，則不直接與行政公益訴訟的訴訟目的相關(guān)，不屬于案件的審理內(nèi)容，應(yīng)當由第三人另行提起行政訴訟。

結(jié)語

黨的二十大報告特別強調(diào)，要“完善公益訴訟制度”。有關(guān)公益訴訟的相關(guān)議題受到學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注，但正如最高人民檢察院第八廳原廳長胡衛(wèi)列所指出，公益訴訟研究需要更加關(guān)注公益訴訟檢察實踐和制度建設(shè)中的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性問題。行政公益訴訟第三人制度是實務(wù)中不可回避的重點和難點問題，有必要對其予以理論上的回應(yīng)?；诖?，本文立足于行政公益訴訟的審判實踐，充分論證第三人制度與行政公益訴訟制度的耦合點，以證成行政公益訴訟建立第三人制度的正當性。同時，結(jié)合實踐現(xiàn)狀，梳理第三人在審判實踐中的類型和請求權(quán)表現(xiàn)，提出契合行政公益訴訟客觀訴訟屬性的第三人確定標準及請求權(quán)限定范圍。當然，行政公益訴訟第三人的問題不僅僅涉及這些方面，有關(guān)第三人的訴訟權(quán)利和義務(wù)、舉證責(zé)任、與民事公益訴訟第三人的區(qū)別等仍需要學(xué)界進行廣泛探討，以此推動公益訴訟制度發(fā)展完善。

基金項目：2016年度國家社科基金重大專項項目“十八大以來黨中央推進法治社會建設(shè)重要戰(zhàn)略研究”（項目編號16ZZD019）：2023年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目“行政公益訴訟的立法問題研究”（項目編號：CCNU23XJ016）。

（責(zé)任編輯：張莉）