《立法法》上監(jiān)察法規(guī)條款的體系解釋

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摘要：新修改的《立法法》第118條可以稱之為監(jiān)察法規(guī)條款，該條款以簡潔的表達方式明確規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)和備案審查的要求，但未能對監(jiān)察法規(guī)的主要內容作出規(guī)定。理論界據(jù)此認為，監(jiān)察法規(guī)的此種嵌入式立法不利于發(fā)揮《立法法》規(guī)范與監(jiān)督立法活動之功能。從監(jiān)察法規(guī)的產生過程來分析，監(jiān)察法規(guī)嵌入《立法法》附則部分的可能原因是缺乏相關法律法規(guī)的規(guī)定。在此背景下，《立法法》以嵌入方式形成監(jiān)察法規(guī)條款具有合理性。因為《監(jiān)察法》和全國人大常委會的相關決定較為全面地規(guī)定了監(jiān)察法規(guī)的法律依據(jù)、制定程序、立法事項和備案審查等主要內容，這些規(guī)定與監(jiān)察法規(guī)條款構成一個內在協(xié)調一致的有機整體，拓展了監(jiān)察法規(guī)條款的內容，能夠發(fā)揮《立法法》規(guī)范和約束監(jiān)察法規(guī)的作用。為了完善《立法法》的內容體系，在條件成熟時可以設置專章規(guī)定監(jiān)察法規(guī)，并且從《立法法》文本結構的科學性出發(fā)對監(jiān)察法規(guī)條款作出系統(tǒng)調整。

關鍵詞：《立法法》；監(jiān)察法規(guī)；立法事項；制定程序；備案審查

新修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第118條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律、全國人大常務委員會的有關決定，制定監(jiān)察法規(guī)，報全國人大常務委員會備案。監(jiān)察法規(guī)條款以法律的形式明確了國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權，使之與2019年10月26日第十三屆全國人大常委會第十四次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡稱《決定》）保持法體系上的連貫性與一致性，對于推進反腐敗國家立法、完善國家監(jiān)察委員會的職權具有重要意義。然而，《立法法》將監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)、司法解釋共同置于附則部分，此種入法方式因未解決監(jiān)察法規(guī)的法律地位以及監(jiān)督問題，引起學界對這一問題的探討。

全國人大常委會通過《決定》授予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權后，法學界已經展開了對監(jiān)察法規(guī)入法相關問題的理論爭鳴。通說認為，如果監(jiān)察法規(guī)入法，必然按照一定的邏輯在《立法法》的章節(jié)排列上進行合理定位，并對監(jiān)察法規(guī)的關鍵內容做出詳細規(guī)定，以此推動監(jiān)察法規(guī)的發(fā)展，實現(xiàn)監(jiān)察體制改革從“紀檢立規(guī)”模式向“監(jiān)察立法”模式的轉向。最終《立法法》以嵌入方式在附則部分簡要規(guī)定監(jiān)察法規(guī)，此種入法方式是否會影響《立法法》發(fā)揮規(guī)范與約束監(jiān)察法規(guī)的功能？這一問題引發(fā)了廣泛關注?！读⒎ǚā芬?guī)范與約束立法活動，主要通過確認法律法規(guī)的合憲性、實施的外部性、立法事項與立法程序的明確性、備案審查的剛性而實現(xiàn)。但是，監(jiān)察法規(guī)條款過于簡潔，并沒有具體規(guī)定這些內容，能否發(fā)揮《立法法》的規(guī)范與約束功能便存在疑義。本文從立法的一般原理出發(fā)，論證監(jiān)察法規(guī)條款的恰當性命題，即監(jiān)察法規(guī)條款是立法者根據(jù)實際情況采用嵌入式立法而產生的具有高度概括性與精準指向性的具體條款。該條款不僅明確了監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)，強化了監(jiān)察法規(guī)制定權的合憲性，而且將全國人大常委會相關決定中有關監(jiān)察法規(guī)的立法事項、制定程序和備案審查等內容與《立法法》銜接適用，將監(jiān)察法規(guī)制定權限、程序、備案審查融合成為統(tǒng)一整體。所以，監(jiān)察法規(guī)條款不是“孤立條款”，而是“指向性條款”，以該條款為指引，《立法法》《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）和全國人大常委會的決定構成一個內部協(xié)調一致的監(jiān)察法規(guī)體系，有效發(fā)揮《立法法》規(guī)范和制約監(jiān)察法規(guī)立法活動的功能。

一、監(jiān)察法規(guī)的合憲性基礎

《立法法》第一章“總則”是否適用于監(jiān)察法規(guī)并不明確，而總則部分體現(xiàn)了以憲法為核心的法制統(tǒng)一和全過程人民民主原則，構成法律法規(guī)制定與適用的合憲性基礎。

監(jiān)察法規(guī)條款指向憲法對監(jiān)察權的規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)制定權源自憲法，即制定監(jiān)察法規(guī)必須符合憲法的規(guī)定、原則與精神，監(jiān)察法規(guī)屬于執(zhí)行憲法的范疇，因此，監(jiān)察法規(guī)具有合憲性。

（一）監(jiān)察法規(guī)產生于監(jiān)察實踐

全國人大常委會的《決定》規(guī)定，國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)是為了保障國家監(jiān)察委員會依法履行最高監(jiān)察機關職責和監(jiān)察工作實際需要，這是對監(jiān)察法規(guī)符合憲法監(jiān)察權的肯定。如果對法規(guī)歷史發(fā)展進程進行考察，可以發(fā)現(xiàn)，行政法規(guī)和地方性法規(guī)也是在沒有直接憲法依據(jù)的前提下，由全國人大常委會通過決定或者制定法律的形式確認合法性，再由憲法作出明確規(guī)定。這種從實踐理性的角度來解釋法規(guī)的合憲性，同樣適用于對監(jiān)察法規(guī)的合憲性推定。

行政法規(guī)和地方性法規(guī)在1982年憲法沒有作出規(guī)定之前即已經在實踐中產生并發(fā)揮良好的效果。1954年憲法制定之前，政務院即根據(jù)《中央人民政府組織法》制定了《政務院及其所屬各機關組織通則》，政務院各部門再根據(jù)該通則制定本部門的組織規(guī)則。1954年憲法實行高度集中的立法體制，全國人大及其常委會是立法的唯一機關。國務院、中央軍委、省級人大及其常委會均沒有法規(guī)制定權。但是，為了實現(xiàn)行政職能，履行中央人民政府的管理職責，國務院依照憲法關于制定行政措施、發(fā)布決議與命令的規(guī)定，從行政管理實踐出發(fā)，發(fā)布了大量涉及文化、經濟、民政、社會治安管理方面的行政規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件實際上發(fā)揮了行政法規(guī)的作用。地方性法規(guī)的產生也是實踐的產物，但其實踐比行政法規(guī)要晚，1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第6條和第27條規(guī)定，省級人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報全國人大常委會和國務院備案。到1982年憲法確認地方立法權之前，部分省級人大及其常委會相繼制定了少量地方性法規(guī)。1982年憲法對行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出規(guī)定后，行政法規(guī)和地方性法規(guī)具有了直接憲法依據(jù)，全國人大及其常委會根據(jù)實踐發(fā)展的需要，通過憲法修正案進一步拓展地方性法規(guī)的制定機關，但是授權立法以及經濟特區(qū)法規(guī)仍然沒有直接憲法依據(jù)。同樣，軍事法規(guī)的產生也沒有直接的憲法依據(jù)，為了適應國防和武裝力量建設的需要，中央軍委從20世紀80年代開始制定軍事法規(guī)。為了確保中央軍事委員會履行憲法職責，1997年3月14日，全國人大通過《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》），該法第13條規(guī)定，中央軍委根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)，發(fā)布決定和命令。這為軍事法規(guī)的制定奠定了合法性基礎。

憲法在規(guī)定國家監(jiān)察委員會的性質與地位時并沒有明確其制定監(jiān)察法規(guī)的權力，但規(guī)定了監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權?！侗O(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委員會具有監(jiān)督、調查與處置的職責，有開展廉政建設和反腐敗工作的職權。為便于各級監(jiān)察機關更好地執(zhí)行和適用法律，2018年3月《監(jiān)察法》頒布實施以后，國家監(jiān)察委員會單獨或者與中央紀委、中央辦公廳等聯(lián)合發(fā)布了10余部紀檢監(jiān)察規(guī)范性文件，如《公職人員政務處分暫行規(guī)定》《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等，這些黨政聯(lián)合發(fā)文具有監(jiān)察法規(guī)的特征。這是因為紀檢監(jiān)察法規(guī)對某些具體制度均有規(guī)定，但二者之間需要協(xié)調銜接，如黨內問責與監(jiān)察問責即屬于依據(jù)不同、主體不同、方式不同的問責形式，二者既需要銜接適用又有區(qū)分之必要。國家監(jiān)察委員會在2021年制定《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）時建議全國人大常委會作出相關決定，為國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)提供合法性依據(jù)，全國人大常委會根據(jù)監(jiān)察體制改革的實際需要，通過《決定》授權國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)。

（二）監(jiān)察法規(guī)符合憲法對監(jiān)察權的規(guī)定

我國法規(guī)的合憲性分為直接憲法依據(jù)與合憲性解釋兩種，監(jiān)察法規(guī)由全國人大常委會通過《決定》賦予其合法性并解釋其合憲性。

行政法規(guī)是國務院履行憲法職責的產物。行政法規(guī)的制定權本質上是國家行政機關職權的一部分，是執(zhí)行法律和履行憲法職責所必需的規(guī)則制定權，具有派生性與執(zhí)行性雙重特征。所謂派生性是指法規(guī)制定權是國家機關履行管理職責、行使憲法權力而派生的職權；所謂執(zhí)行性是指法規(guī)具有執(zhí)行法律和上位法的特征，其創(chuàng)制性受到法律的嚴格限制。全國人大常委會在通過法律或者決定賦予制定機關地方性法規(guī)、軍事法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)制定權時分別作出合憲性解釋，其解釋的基準是國家機關履行憲法職責所必需。1979年《地方組織法》賦予省級人大及其常委會地方性法規(guī)制定權，是在黨中央強調擴大地方權力，發(fā)揮中央和地方兩個積極性思想指引下，結合法制實踐經驗而作出的規(guī)定，符合黨的政策與憲法的精神。軍事法規(guī)也具有合憲性，由于中央軍委是國家的最高軍事機關，中央軍委制定軍事法規(guī)，是實現(xiàn)其領導武裝力量職能的重要手段。在我國的立法實踐中，對于軍隊的一些特殊問題，通常授權中央軍委另行規(guī)定，表明軍事法規(guī)的制定符合憲法關于軍事權的設定。全國人大常委會在《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（草案）的說明中也闡釋了賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權的合憲性，即符合《中華人民共和國憲法》第125條關于國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作和第124條關于監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定。因為國家監(jiān)察委員會履行領導地方各級監(jiān)察委員會的職責，包括領導地方各級監(jiān)察委員會行使監(jiān)督職責、查辦腐敗案件、審議和批準地方監(jiān)委關于線索處置、立案調查、政務處分等工作，都需要制定監(jiān)察法規(guī)予以規(guī)范。同時，監(jiān)察委員會是國家的專責監(jiān)督機關，為履行憲法賦予的專責監(jiān)督職能，必須具有相應的監(jiān)察法規(guī)制定權。

所以，監(jiān)察法規(guī)在監(jiān)察實踐中產生，符合監(jiān)察權運行的規(guī)律，國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的依據(jù)是憲法賦予監(jiān)察委員會的職權和《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)督、調查與處置職責。

二、監(jiān)察法規(guī)實施的外部性與制定程序的價值一致性

法規(guī)的內部性與外部性是《立法法》規(guī)定軍事法規(guī)時，全國人大常委會對其性質作出的區(qū)分性解釋，所謂內部性是指軍事法規(guī)只能在軍隊系統(tǒng)內部實施，對軍隊系統(tǒng)以外的國家機關和公民沒有拘束力。因此，法規(guī)的內部性有兩個主要特征：一是適用對象的限定性，即僅僅適用于制定機關管理的內部人員，對本系統(tǒng)以外的人員沒有拘束力；二是懲處權行使的特定性，即法規(guī)只適用于對內部人員的懲處。所以，軍事法規(guī)適用于軍隊系統(tǒng)內部的軍事人員，僅僅調整軍隊系統(tǒng)內部法律關系。全國人大法制工作委員會在2000年《立法法（草案）》的說明中對軍事法規(guī)嵌入附則部分做出過權威解釋：軍事法規(guī)只在軍隊內部施行，其制定、修改與廢止程序與行政法規(guī)和地方性法規(guī)不同，只能由中央軍委規(guī)定。該解釋不僅將我國的法規(guī)劃分為內部性法規(guī)和外部性法規(guī)，而且明確內部性法規(guī)的制定、修改與廢止程序與外部性法規(guī)不同，內部性法規(guī)的制定主體擁有更大的權限，全國人大常委會對內部性法規(guī)的制約機制具有特殊性。法規(guī)的外部性是指既可以適用于制定機關內部工作人員、又適用于制定機關之外的所有工作人員和公民。所以，具有外部性特征的法規(guī)通常屬于普通法規(guī)，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)和司法解釋。

（一）監(jiān)察法規(guī)實施的外部性特征

監(jiān)察法規(guī)實施的外部性可以從其與軍事法規(guī)和黨內法規(guī)的區(qū)別中得到印證。

1.監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)相比具有顯著的外部性表征

監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)的入法方式以及在《立法法》上的表達方式大致相同。因此，在理論上推測監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)一樣都屬于內部性法規(guī)，在制定與修改程序上均具有較大的自主性和弱監(jiān)督性。但從監(jiān)察法規(guī)的適用范圍以及懲戒措施的適用對象來看，監(jiān)察法規(guī)是具有顯著外部性的普通法規(guī)。第一，監(jiān)察法規(guī)適用于所有國家機關、國有企業(yè)以及公辦事業(yè)單位的公職人員。軍事法規(guī)只能在軍隊系統(tǒng)內適用，如果軍事法規(guī)需要調整涉及國防范圍的事務，應當由國務院與中央軍委共同制定法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)調整的社會關系具有普遍性，因為監(jiān)察法規(guī)是具有普遍拘束力的法規(guī)，主要針對監(jiān)察領域的事項作出規(guī)定。監(jiān)察法規(guī)為執(zhí)行法律或者履行監(jiān)察職責而制定，因此，《監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）等監(jiān)察立法調整社會關系的普遍性決定了監(jiān)察法規(guī)適用范圍的廣泛性。監(jiān)察法規(guī)適用范圍并不局限于監(jiān)察委員會內部公職人員，監(jiān)察機關對所有黨政機關、國有企業(yè)和事業(yè)單位、基層群眾自治組織的公職人員進行監(jiān)督，有權對公職人員的職務違法和職務犯罪行為進行調查和處置。監(jiān)察法規(guī)主要適用于所有公職人員以及被調查人員，其適用范圍并非限于監(jiān)察機關內部人員。第二，監(jiān)察法規(guī)懲處措施的普遍適用性。軍事法規(guī)上的懲處措施限于對軍事人員的處分，對軍隊系統(tǒng)之外的國家機關工作人員與公民不發(fā)生拘束力。監(jiān)察法規(guī)的懲處措施適用于所有國家機關及其公職人員，包括政務處分和調查強制措施的使用。同時，《中華人民共和國刑法》上101個罪名由監(jiān)察機關負責調查，監(jiān)察機關根據(jù)法律和監(jiān)察法規(guī)對行賄人、職務犯罪共犯等擁有調查權，并且可以依法采取強制措施。監(jiān)察調查期間，所有國家機關、企業(yè)和事業(yè)組織、公民均有協(xié)助監(jiān)察機關調查的義務。顯然，監(jiān)察法規(guī)作為執(zhí)行性法規(guī)具有強烈的外部性，監(jiān)察法規(guī)入法方式與軍事法規(guī)相同，但不能據(jù)此推論監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)一樣屬于內部性法規(guī)。所以，監(jiān)察法規(guī)的制定、修改與廢止程序應當與普通法規(guī)一樣受到《立法法》的調整與規(guī)范。

2.監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)的銜接協(xié)調與體系區(qū)分

有學者認為，可以從監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)的關系解釋監(jiān)察法規(guī)的內部性，并且推論監(jiān)察法規(guī)采取與軍事法規(guī)相同入法方式的原因。由于國家監(jiān)委與中央紀委合署辦公，中央紀委可以制定黨內法規(guī)，國家監(jiān)委可以制定監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)之間存在親緣關系，二者的特殊關系決定了《立法法》對監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督不同于對行政法規(guī)的監(jiān)督。這種觀點既解釋了軍事法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)的區(qū)別，又解釋了監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)的關系。以軍事法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)的區(qū)別而言，軍事法規(guī)的制定主體雖然是黨政合署機關，但其立法主體具有單一性，即中央軍委是唯一立法主體，監(jiān)察法規(guī)的制定主體具有二元性，既是立法主體又是立規(guī)主體。但是，監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)之間的親緣性并不能證明監(jiān)察法規(guī)是內部性法規(guī)。第一，監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)分屬于國家法律體系和黨內法規(guī)體系，統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系之中。監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)在制定理念與內容方面貫通協(xié)調，具有互補性，符合國家法律與黨內法規(guī)銜接協(xié)調的原理。第二，監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)主要體現(xiàn)為二者之間的協(xié)調一致，不論是執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)還是創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)，都與黨內法規(guī)之間保持密切聯(lián)系，這是紀檢監(jiān)察一體推進、黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察配合貫通的必然結果，也是紀檢監(jiān)察機關紀法雙施雙守、融合適用的需要。在實踐中，黨內法規(guī)對黨內監(jiān)督事項、領導體制、紀律處分、案件審查等作出規(guī)定，而這些黨內法規(guī)在國家監(jiān)察層面則體現(xiàn)為國家監(jiān)察委員會對《監(jiān)察法》的實施以及對地方各級監(jiān)察委員會的領導。2017年至2019年間，國家監(jiān)察委員會制定了大量的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件以中央紀委和國家監(jiān)察委員會的名義發(fā)布，將中央紀委發(fā)布的紀律審查與紀律處分方面的黨內法規(guī)與國家監(jiān)委的監(jiān)察規(guī)范性文件銜接。如2018年4月制定《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》，2018年5月制定《公職人員政務處分暫行規(guī)定》，2018年7月制定《中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調查措施使用規(guī)定（試行）》，2018年11月制定《中央紀委國家監(jiān)委立案相關工作程序規(guī)定（試行）》等。這些規(guī)范性文件以中央紀委國家監(jiān)委名義發(fā)布，但具有監(jiān)察法規(guī)的特征，成為指導各級監(jiān)察機關行使監(jiān)督職能、辦理職務違法和職務犯罪案件的依據(jù)。因此，這些規(guī)范性文件既具有監(jiān)察規(guī)范性文件的特征，又銜接與協(xié)調黨內法規(guī)的適用，將紀檢監(jiān)察法規(guī)制度放到黨內法規(guī)制度體系和國內法律法規(guī)制度體系中進行思考。監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)的相互聯(lián)系與銜接適用表明監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)之間的親緣性，但二者并不等同。監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)調整的社會關系并不完全相同。目前，黨內法規(guī)中的紀檢法規(guī)已經形成體系，國家監(jiān)察委員會應當盡快制定與之對應的監(jiān)察法規(guī)，使二者之間互通互補。第三，監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)調整的社會關系并不相同。監(jiān)察法規(guī)只能以國家監(jiān)察委員會的名義決定并公布，其調整的社會關系主要是監(jiān)察機關與國家機關、國有企業(yè)和事業(yè)組織的公職人員之間的監(jiān)督關系。同時，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)可以調整國家監(jiān)察委員會與地方各級監(jiān)察委員會、上級監(jiān)察委員會與下級監(jiān)察委員會之間的領導關系，但最終還是以履行法定監(jiān)督、調查與處置職責為目的。黨內法規(guī)調整黨的組織、領導干部與黨員之間的監(jiān)督關系，規(guī)范紀檢機關對黨員領導干部的違紀行為立案審查的體制機制。因此，監(jiān)察法規(guī)與黨內法規(guī)之間相互銜接但并不相互替代，因而它并不屬于內部法規(guī)的范疇。

（二）監(jiān)察法規(guī)制定程序的價值一致性

為了規(guī)范立法活動、提高立法質量，《立法法》為法規(guī)的制定確立了程序原則和一般程序規(guī)則。由于各類法規(guī)的制定機關不同，法規(guī)的制定程序也不完全相同。所以，《立法法》不能也沒有必要為所有法規(guī)制定統(tǒng)一立法程序，因為不同性質的法規(guī)由不同的國家機關制定，而不同的國家機關適用不同的組織法，《國務院組織法》規(guī)定的制定程序與《地方組織法》規(guī)定的制定程序并不相同。為了化解立法程序差異帶來的合法性風險，《立法法》在規(guī)定不同法規(guī)制定程序的基礎上，將民主性、公開性、合法性作為各類法規(guī)制定程序的價值準則?！读⒎ǚā穼π姓ㄒ?guī)和地方性法規(guī)的立法計劃、起草與草案、決定與批準、簽署與公布作出不同的規(guī)定，法規(guī)制定的程序規(guī)則不同，但程序價值一致。

監(jiān)察法規(guī)的制定必須以法律為依據(jù)，體現(xiàn)《立法法》的價值。由于監(jiān)察法規(guī)目前并無修改與廢止的程序規(guī)定與立法實踐，而且國家監(jiān)察委員會尚未制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》。因此，對監(jiān)察法規(guī)制定程序的探討限于全國人大常委會的《決定》和國家監(jiān)察委員會制定《監(jiān)察法實施條例》的實踐。全國人大常委會的《決定》對監(jiān)察法規(guī)制定程序的民主性與公開性作出原則性規(guī)定：監(jiān)察法規(guī)應當經國家監(jiān)察委員會全體會議決定，由國家監(jiān)察委員會發(fā)布公告予以公布。該規(guī)定不僅是程序規(guī)則，而且也透過程序規(guī)則顯示監(jiān)察法規(guī)的外部性法規(guī)特征，從制定程序上與內部性法規(guī)區(qū)分。從《監(jiān)察法實施條例》的制定過程來看，監(jiān)察法規(guī)制定程序有以下幾個特征：第一，監(jiān)察法規(guī)制定程序的公開性。國家監(jiān)察委員會遵守全國人大常委會《決定》規(guī)定的程序規(guī)則，監(jiān)察法規(guī)由國家監(jiān)察委員會全體會議決定并以國家監(jiān)察委員會名義公布。第二，監(jiān)察法規(guī)制定程序的民主性。監(jiān)察法規(guī)由國家監(jiān)察委員會法制部門起草，法制部門根據(jù)監(jiān)察實踐的發(fā)展以及與黨內紀檢法規(guī)銜接協(xié)調，在征求其他職能部門意見的基礎上，在相關報告中向國家監(jiān)察委員會提供制定監(jiān)察法規(guī)的年度工作規(guī)劃；法制部門在起草監(jiān)察法規(guī)條文草案的過程中，在全國監(jiān)察機關內部進行專門的調研工作，并且采取座談會、論證會的形式廣泛征求其他國家機關和專家學者等各方面的意見，最終提出符合紀檢監(jiān)察工作實際需要的監(jiān)察法規(guī)草案，充分體現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)起草工作的民主性，是科學立法和民主立法在監(jiān)察法規(guī)制定領域的具體體現(xiàn)。第三，監(jiān)察法規(guī)制定的合法性。監(jiān)察法規(guī)草案形成后，國家監(jiān)察委員會的法制部門還要會同其他國家機關法制部門對草案進行全面的審查，對于征求到的各方面意見進行認真研究，對草案的內容是否符合憲法、法律，是否與黨內法規(guī)協(xié)調一致，條文和概念是否準確等進行研究，通過修改形成監(jiān)察法規(guī)正式稿。監(jiān)察法規(guī)的制定程序符合監(jiān)察委員會領導體制，體現(xiàn)黨對監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領導。監(jiān)察法規(guī)正式稿需要提請中央紀委全體會議討論，經黨中央批準后，最后由國家監(jiān)察委員會全體會議決定。

由此可見，《立法法》雖然沒有規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的制定程序，但全國人大常委會的《決定》以及國家監(jiān)察委員會《監(jiān)察法實施條例》的實踐表明：監(jiān)察法規(guī)制定程序與《立法法》確立的法規(guī)制定程序在價值上保持一致，體現(xiàn)《立法法》以及全國人大常委會《決定》對監(jiān)察法規(guī)制定程序的規(guī)范與約束。

三、監(jiān)察法規(guī)立法事項的確定性和備案審查的剛性約束

根據(jù)法律法規(guī)體系化的要求，《立法法》應當確定監(jiān)察法規(guī)的立法事項并將之納入備案審查機制，使之與行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法事項形成體系，這是《立法法》規(guī)范立法活動、完善中國特色社會主義法律體系的必然要求。但《立法法》并沒有明確規(guī)定監(jiān)察立法事項和備案審查程序，而立法事項涉及國家監(jiān)察委員會立法的權限與邊界，備案審查則涉及監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督與剛性約束。所以，《立法法》第五章“適用與備案審查”是否適于監(jiān)察法規(guī)便產生疑義，如果確定立法事項的依據(jù)不確切且不適用《立法法》第五章的備案審查機制，則《立法法》規(guī)范和監(jiān)督監(jiān)察法規(guī)的功能將會受限?！读⒎ǚā冯m然沒有規(guī)定監(jiān)察法規(guī)立法事項，但全國人大常委會的《決定》對監(jiān)察法規(guī)立法事項作出了原則規(guī)定。在備案審查實踐中，全國人大常委會在2019年備案審查年度報告中將監(jiān)察法規(guī)列入備案審查的范圍，是備案審查對象范圍的重大結構性完善。監(jiān)察法規(guī)的備案審查由全國人大常委會的《決定》和全國人大常委會頒布的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《備案審查工作辦法》）作出具體規(guī)定，《備案審查工作辦法》和《立法法》第五章“適用與備案審查”之間構成邏輯上的關聯(lián)和有效銜接適用機制，形成監(jiān)察法規(guī)立法事項的確定性與備案審查剛性約束相結合的制度體系。

（一）監(jiān)察法規(guī)立法事項的確定性

立法事項的確定性是維護法律秩序、解決法律法規(guī)適用沖突的重要手段。通過《立法法》界定制定機關的立法事項，使各類法規(guī)立法事項之間邊界清晰，可以防止法律與法規(guī)之間、法規(guī)相互之間的沖突，避免發(fā)生立法越權、立法無序現(xiàn)象?！读⒎ǚā穼Ψ伞⒎山忉?、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的立法事項均根據(jù)立法權限進行了明確的界分，如果需要突破立法權限制定法規(guī)，需要全國人大常委會根據(jù)《立法法》的原則與精神以通過決定的方式授權，制定機關必須遵守立法事項的法律規(guī)定，這是立法事項確定性的具體體現(xiàn)。監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、軍事法規(guī)屬于中央國家機關制定的法規(guī)，三類法規(guī)制定權促成了以全國人大立法權為核心的“一元三系”立法分工體系。對于建構我國以憲法為核心的法律體系，維護憲法和法律的權威與尊嚴具有重要意義。監(jiān)察法規(guī)入法以后，其立法事項仍然繼續(xù)適用全國人大常委會的《決定》，《決定》將立法事項規(guī)定為執(zhí)行法律和履行領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責而制定監(jiān)察法規(guī)的事項，同時規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的制定必須依照憲法和法律、不得與憲法和法律相抵觸。根據(jù)《決定》的精神，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）與《監(jiān)察法》《公職人員政務處分法》等法律成為監(jiān)察法規(guī)制定的依據(jù)，其立法事項根據(jù)監(jiān)察委員會的憲法職權和全國人大制定的有關監(jiān)察機關組織與職權的法律確定，所以，監(jiān)察法規(guī)立法事項實質上是實施憲法和執(zhí)行法律的結果。

1.監(jiān)察法規(guī)立法事項的設定遵循憲法職權原則

《立法法》設定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的立法事項的依據(jù)是憲法賦予國家機關的職權。因此，監(jiān)察法規(guī)的制定本身屬于國家監(jiān)察立法的一部分，需要明確監(jiān)察委員會的性質定位并且重視監(jiān)察體制改革的合憲性問題。這是因為制定法律法規(guī)是國家機關行使憲法職權的一種方式，是國家機關保障憲法實施和有效履行國家職能所必不可少的手段。而且，憲法配置國家職權采取系統(tǒng)配置原則，即根據(jù)國家機關的性質確定其相關的全部職權。雖然國家機關的權力運行會出現(xiàn)交叉與管轄爭議，但憲法職權配置的系統(tǒng)性為《立法法》有效避免立法事項沖突奠定基礎。第一，根據(jù)制定機關的憲法職權分類設定立法事項。行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法事項，如《立法法》第8條規(guī)定法律的立法事項、第65條規(guī)定行政法規(guī)的立法事項、第73條規(guī)定地方性法規(guī)的立法事項，都隱含在憲法對制定機關職權的規(guī)定之中。這些立法事項涵蓋制定機關的憲法職權，可以保障制定機關履行憲法職責。由于國務院擁有管理全國性行政事務的職權，這些職權涉及經濟、教育、民政、財政、文化等各個方面。為了領導全國性行政工作，《立法法》對行政法規(guī)立法事項的設定較為全面而具體，可以分為執(zhí)行性立法、授權性立法和創(chuàng)制性立法三類。執(zhí)行性立法是為執(zhí)行法律而制定的行政法規(guī)；授權性立法是根據(jù)全國人大及其常委會的授權，對本應屬于制定法律的事項而先行制定行政法規(guī)；創(chuàng)制性立法則涵蓋《憲法》第89條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。地方性法規(guī)的制定主體雖然是地方國家權力機關，但對地方重大事務享有決定權。因此，地方性法規(guī)的立法事項也包括執(zhí)行性法規(guī)、授權性法規(guī)和創(chuàng)制性法規(guī)三類，雖然授權制定的地方性法規(guī)范圍有限，但創(chuàng)制性法規(guī)涵蓋《憲法》第99條、第107條，《地方組織法》第8條、第44條和第59條規(guī)定的職權范圍內的事項?？梢?，無論是行政法規(guī)還是地方性法規(guī)，均具有較為廣泛的授權性立法和創(chuàng)制性立法事項，這些法規(guī)在其調整的社會關系領域發(fā)揮與法律同樣的規(guī)范作用。《立法法》對行政法規(guī)和地方性法規(guī)立法事項的規(guī)定，形成了法律法規(guī)立法事項的體系化架構。第二，為了防止立法事項的沖突，《立法法》對授權性法規(guī)進行規(guī)范。授權性法規(guī)體現(xiàn)了我國立法尊重國家治理實際情況的基本立場，具有實驗性與先行性的特點，將應當制定法律的事項，先行制定行政法規(guī)或者地方性法規(guī)，為法律的制定積累經驗。但授權制定行政法規(guī)的事項不包括犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度，這就從法律上確定了行政法規(guī)授權立法事項的邊界?！读⒎ǚā返?5條規(guī)定了全國人大常委會的法律解釋事項，第104條規(guī)定司法解釋與法律解釋之間的分工與協(xié)調，其目的在于劃定兩種解釋的界限，防止司法解釋侵入法律解釋的疆域。

監(jiān)察法規(guī)立法事項的設定同樣適用憲法職權原則，是憲法上監(jiān)察權在立法事項上的具體化。由于憲法對國家監(jiān)察委員會的職權沒有作出列舉式規(guī)定，僅僅確認監(jiān)察委員會為行使監(jiān)察權的國家機關，但監(jiān)察權究竟包括哪些職權，并沒有具體化。監(jiān)察委員會的組織與職權可由法律規(guī)定，但全國人大尚未制定“監(jiān)察委員會組織法”，國家監(jiān)察委員會的具體職權散見于《監(jiān)察法》《中華人民共和國監(jiān)察官法》《公職人員政務處分法》等法律之中。修改后的《立法法》增加了國家監(jiān)察委員會提出法律案、提出對行政法規(guī)和地方性法規(guī)合法性合憲性審查要求權，加上全國人大常委會《決定》明確國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權，憲法上的監(jiān)察權透過法律的規(guī)定形成監(jiān)察委員會的職權體系。確定監(jiān)察法規(guī)立法事項的依據(jù)是憲法關于監(jiān)察權的規(guī)定，憲法上的監(jiān)察權可以分為狹義和廣義兩種。狹義的監(jiān)察權是指《憲法》第125條和第127條規(guī)定的國家監(jiān)察委員會的領導權和監(jiān)察委員會監(jiān)督公職人員的專責權力。《憲法》第125條規(guī)定了國家監(jiān)察委員會對地方各級監(jiān)察委員會的領導，這是監(jiān)察委員會領導體制的憲法基礎，也是監(jiān)察委員會組織與職權配置的基礎?！稇椃ā返?27條規(guī)定了監(jiān)察權運行及其制約。關于監(jiān)察權的范圍與性質，學術界進行了深入的探討，形成了整合權力說和反腐敗專責權力說兩種主張。持整合權力說的學者認為，監(jiān)察權是指監(jiān)察體制改革前的行政監(jiān)察權，行政違法預防權，原隸屬于檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職和職務犯罪預防的整合，成為一種新型的國家權力。持反腐敗專責權力說的學者認為，監(jiān)察權是一種廉潔型憲法權力，即監(jiān)察權指向懲治腐敗與加強廉政建設。可見，監(jiān)察權被視為查處職務違法與職務犯罪的專門權力。從憲理的角度來看，監(jiān)察權由監(jiān)察委員會監(jiān)督、調查與處置的職責構成，即監(jiān)察委員會對所有公職人員行使監(jiān)察權，其目的在于通過懲治腐敗實現(xiàn)對公職人員的專門監(jiān)督。廣義的監(jiān)察權，即憲法上的監(jiān)督權，除《憲法》第125條和第127條之外，包括《憲法》第27條和第41條規(guī)定的國家機關接受人民監(jiān)督和公民享有申訴、控告或者檢舉的權利。監(jiān)察權本質上是憲法監(jiān)督權的一部分，本質屬性是監(jiān)督權，即由監(jiān)察委員會面對公職人員進行廉政建設和反腐敗工作。結合《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察委員會的職權符合廣義監(jiān)督權的定位，憲法上的監(jiān)督權是憲法賦予國家機關的權力，既包括國家權力機關的監(jiān)督，又包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等。監(jiān)察權屬于國家專責監(jiān)督權，主要對所有公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查，在此基礎上對涉嫌職務違法和職務犯罪的公職人員依法依紀展開審查調查并追究法律責任。所以，賦予監(jiān)察委員會監(jiān)督權的目的在于通過加強對公職人員履職的監(jiān)督，從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象，養(yǎng)成良好的政治生態(tài)，形成預防與懲治并重、源頭治理與從嚴追究相結合的反腐敗模式?？梢姡瑧椃ㄉ系谋O(jiān)察權是國家專責監(jiān)督權，《監(jiān)察法》對監(jiān)察委員會職權職責的表述是對監(jiān)察權的具體化，國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)是履行監(jiān)察職責的舉措。

2.監(jiān)察法規(guī)立法事項的拓展遵循授權原則與填充原則

《立法法》設定立法事項，根據(jù)憲法和法律有關國家機關職權的規(guī)定，對立法事項類型化，實現(xiàn)規(guī)范立法的功能目標。國家機關制定法規(guī)的事項除受到全國人大及其常委會制定法律的影響外，還受到國家機關履行職責實際需要的影響，如果在法治實踐中需要制定機關拓展立法事項，必須遵循授權原則與填充原則。即獲得全國人大常委會授權或者在法律規(guī)定的立法事項內填充必要的內容，國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)立法事項的拓展同樣需要遵守這些原則。全國人大常委會的《決定》賦予國家監(jiān)察委員會制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)和創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的權力，但隨著監(jiān)察實踐的發(fā)展以及監(jiān)察體制改革的不斷深化，監(jiān)察法規(guī)立法事項仍然需要根據(jù)憲法和法律進行合理拓展，以適應推進反腐敗國家立法的需要。第一，監(jiān)察法規(guī)在實踐中需要拓展全國人大常委會《決定》確定的立法事項范圍，并不排除全國人大常委會根據(jù)實際需要授權國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的可能性。國家監(jiān)察委員會需要對《監(jiān)察法》《公職人員政務處分法》等法律通過制定監(jiān)察法規(guī)配套立法，在加強懲治腐敗的同時，進一步完善監(jiān)察機關的自我監(jiān)督，全國人大常委會也可以授權國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察機關自我監(jiān)督方面的法規(guī)。第二，填充創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)立法事項，為國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會創(chuàng)造條件。創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的范圍小于創(chuàng)制性行政法規(guī)和地方性法規(guī)，這是由國家監(jiān)察委員會憲法職權與職責集中在反腐敗和監(jiān)督公職人員領域所決定的，監(jiān)察委員會職權的專責性導致其創(chuàng)制性法規(guī)立法事項的單一性，即創(chuàng)制性法規(guī)限定在領導地方各級監(jiān)察委員會的范圍之內。然而，國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會是一個較為抽象的法律概念，其具體范圍可以通過監(jiān)察法規(guī)不斷填充，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)需要規(guī)定監(jiān)察委員會的領導體制、工作程序、工作職責以及對地方各級監(jiān)察機關案件調查管轄與處置方面的事項。這些事項同時還會涉及行政法規(guī)對公務員監(jiān)督方面的規(guī)定，導致監(jiān)察權在一定程度上介入行政權的運作過程。監(jiān)察法規(guī)還涉及司法機關對刑法與刑事訴訟具體應用方面的解釋，而司法解釋本身是最高人民法院和最高人民檢察院制發(fā)的規(guī)范性司法文件，是補充性裁判依據(jù)，與行政法規(guī)具有同等法律效力。可以由《立法法》規(guī)定國家監(jiān)察委員會與國務院、最高人民法院和最高人民檢察院共同簽署監(jiān)察法規(guī)、行政法規(guī)、司法解釋性文件，從而推動監(jiān)察法規(guī)的快速發(fā)展，提升監(jiān)察機關反腐敗的能力與效果。

（二）監(jiān)察法規(guī)備案審查的剛性約束

監(jiān)察法規(guī)必須報送全國人大常委會備案，但《立法法》沒有對監(jiān)察法規(guī)的備案審查程序以及法律責任作出明確規(guī)定，結合全國人大常委會的相關決定來分析，監(jiān)察法規(guī)的備案審查并不是柔性程序，而是對立法活動的合憲性、合法性具有明確要求的剛性約束。

1.有錯必糾是備案審查剛性約束的體現(xiàn)

憲法確立行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例應按照規(guī)定報送備案的制度?！读⒎ǚā肪哂屑s束立法活動的目的，通過監(jiān)督立法活動保持法律規(guī)范體系的內在一致性，提高立法質量，形成法律法規(guī)協(xié)調一致的有機整體。因此，《立法法》對備案審查規(guī)定了較為嚴格的審查程序與糾錯機制，全國人大常委會法制工作機構對于抵觸憲法和法律的法規(guī)按照有錯必糾的原則做出有拘束力的決定，形成備案審查的剛性約束。所以，法規(guī)的備案審查是維護我國一元多層級立法體系的重要監(jiān)督方式。

2.《備案審查工作辦法》是監(jiān)察法規(guī)備案審查剛性約束的依據(jù)

《立法法》沒有直接將監(jiān)察法規(guī)納入第五章備案審查的范圍，因此，理論界提出監(jiān)察法規(guī)嵌入《立法法》附則部分，只概括性提出監(jiān)察法規(guī)報送全國人大常委會備案，并沒有適用第五章備案審查的規(guī)定，有可能弱化監(jiān)察法規(guī)的剛性約束。但是，我國的法律法規(guī)備案審查制度是以憲法為核心，以《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》《地方組織法》《立法法》等法律以及《備案審查工作辦法》為依托，以國務院《法規(guī)規(guī)章備案條例》和省、市級人大常委會通過的備案審查法規(guī)為補充的規(guī)范體系?！秱浒笇彶楣ぷ鬓k法》將監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例共同納入備案審查，包括報送備案的程序與審查方式均與行政法規(guī)和地方性法規(guī)完全等同，而《備案審查工作辦法》規(guī)定的審查程序、審查方式、糾錯機制與《立法法》第五章的規(guī)定大致相同，因此，二者之間可以在適用上銜接。據(jù)此，《立法法》第五章適用于監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督并無法理障礙。

監(jiān)察法規(guī)是全國人大常委會通過《決定》授權國家監(jiān)察委員會制定的新的法規(guī)，是我國多層次立法體制中一種新的立法形式。《決定》明確規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)應當在公布之日起30日之內報送全國人大常委會備案，這一規(guī)定與《立法法》和2005年全國人大常委會通過的《司法解釋備案審查工作程序》對司法解釋的要求是一致的。《決定》和《立法法》雖然沒有具體規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的備案審查的方式、審查程序與糾錯機制，但是，《備案審查工作辦法》是全國人大常委會全面落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”而制定的審查體系，可以確保監(jiān)察法規(guī)進入到備案審查的機制之中，實現(xiàn)有效監(jiān)督。所以，《備案審查工作辦法》對監(jiān)察法規(guī)備案審查的規(guī)定較為詳細，形成剛性約束。它表明全國人大常委會有權監(jiān)督監(jiān)察法規(guī)的合憲性與合法性，這是我國立法體制的重大發(fā)展，也是備案審查范圍的重大拓展。而且該工作辦法第18條規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)適用依職權審查、依申請審查、專項審查、移送審查四種審查方式，這與《立法法》第五章的規(guī)定基本一致?！读⒎ǚā返?10條規(guī)定，中央國家機關認為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以提出審查要求；其他國家機關、企業(yè)事業(yè)單位與公民認為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，可以提出審查建議。但該規(guī)定明示為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例，從《備案審查工作辦法》第21條和第22條的規(guī)定來看，備案審查的要求權與建議權顯然同樣適用于監(jiān)察法規(guī)。而且監(jiān)察權的行使受到國家權力機關和司法機關的外部監(jiān)督與制約，監(jiān)察機關調查職務違法與職務犯罪也可以納入檢察監(jiān)督的范疇。同時，《備案審查工作辦法》還明確全國人大常委會工作機構加強與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳的聯(lián)系與協(xié)作，建立并完善備案審查銜接聯(lián)動機制，地方監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察規(guī)范性文件也要納入地方國家權力機關備案審查的范圍，這在一定程度上強化了國家監(jiān)察委員會監(jiān)督地方監(jiān)察委員會的制度。

由此可見，監(jiān)察法規(guī)立法事項的確定性以及《備案審查工作辦法》對備案審查剛性約束機制的規(guī)定，說明監(jiān)察法規(guī)與其他普通法規(guī)一樣，其立法事項以及備案審查均受到《立法法》的拘束。

四、《立法法》應設立監(jiān)察法規(guī)專章

監(jiān)察法規(guī)條款以簡潔方式嵌入《立法法》附則部分，雖然憲法、全國人大常委會的《決定》《備案審查工作辦法》《監(jiān)察法》等賦予監(jiān)察法規(guī)合法性，并且對監(jiān)察法規(guī)的實施、制定程序、立法事項、備案審查等主要內容作出具體規(guī)定，使之與《立法法》的規(guī)定協(xié)調一致，可以銜接適用，并不影響《立法法》對監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范與約束，但這種入法方式具有過渡性的特征。隨著監(jiān)察實踐的發(fā)展，監(jiān)察法規(guī)的制定數(shù)量將會增多，學術界主張有必要在《立法法》上設置監(jiān)察法規(guī)專章，集中規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的基本要素。這一觀點具有一定的合理性，表明隨著理論的豐富與實踐的發(fā)展最終應當設立專章規(guī)定監(jiān)察法規(guī)，使之成為內容集中、規(guī)范完整的體系。

（一）突出監(jiān)察法規(guī)內容的系統(tǒng)性，避免碎片化

目前，監(jiān)察法規(guī)的內容散見于各種法律和全國人大常委會的相關決定之中，缺乏整體性與系統(tǒng)性，加劇了《立法法》內容排列的不合理性。如上文所述，監(jiān)察法規(guī)的內容主要由法律和全國人大常委會的決定作出規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)入法的目的之一在于確立其制定的合法性。因為監(jiān)察法規(guī)、司法解釋雖然具有合憲性，但其仍屬于法定立法權的體現(xiàn)。如果僅僅在附則部分為監(jiān)察法規(guī)提供合法性依據(jù)，而不受《立法法》規(guī)范與約束，則此種入法意義不大。因為軍事法規(guī)入法之前已經由《國防法》作出規(guī)定，而監(jiān)察法規(guī)和司法解釋已經由全國人大常委會的《決定》提供合法性基礎，即使不列入《立法法》也不存在合法性問題。但是，監(jiān)察法規(guī)條款的規(guī)范內涵表明，監(jiān)察法規(guī)即使嵌入附則部分也不影響《立法法》對其規(guī)范與約束。因此，從功能主義立場出發(fā)，監(jiān)察法規(guī)入法既是合法性的鞏固，又是規(guī)范立法活動、維護法律體系協(xié)調統(tǒng)一的體現(xiàn)。但《立法法》立法主體擴容后，在法制統(tǒng)一、體系完整、功能完備方面的作用應當進行系統(tǒng)考量，有必要在條件成熟后，進一步總結立法實踐經驗，以全面依法治國為指導，以高質量立法推動高質量發(fā)展，充分發(fā)揮全國人大及其常委會在立法與備案審查方面的主導作用，推動《立法法》文本內容結構與排列邏輯的合理化，將監(jiān)察法規(guī)的主要內容包括立法事項、制定程序、備案審查等一并納入《立法法》主體部分。這不僅有利于《立法法》文本內容組成的體系化，而且有利于整合監(jiān)察法規(guī)的內容，突顯監(jiān)察法規(guī)在《立法法》上的應然地位。

（二）增加監(jiān)察法規(guī)效力位階和適用規(guī)則的規(guī)定

《立法法》規(guī)定法律法規(guī)的效力位階具有重要的意義，不僅可以依據(jù)憲法確定不同法律法規(guī)的地位，而且為解決法律之間、法規(guī)之間相互沖突或者不一致時的適用問題奠定基礎?！读⒎ǚā芬?guī)定，法規(guī)的效力位階低于憲法和法律，但不同法規(guī)之間的效力位階如何確定，需要根據(jù)制定機關的憲法地位由《立法法》確定。我國立法體制決定了法規(guī)制定機關較多，法規(guī)類型較多，如此多的法規(guī)必然產生立法事項上的交叉和適用上的沖突，《立法法》的重要任務之一就是要根據(jù)制定機關的憲法地位確定不同法規(guī)的效力位階和適用規(guī)則。憲法、法律和全國人大常委會的《決定》均沒有確定監(jiān)察法規(guī)的效力位階與適用規(guī)則，顯然不利于監(jiān)察法規(guī)的健康發(fā)展。

根據(jù)憲法對國家機關地位的規(guī)定，《立法法》上的法規(guī)可以分為中央國家機關制定的法規(guī)和地方政府制定的法規(guī)兩類。中央國家機關制定的法規(guī)包括行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、軍事法規(guī)、司法解釋四種，這四種法規(guī)具有同等法律效力?！读⒎ǚā房梢愿鶕?jù)憲法上國家機關的地位與職權確定這四種法規(guī)的排列順序，監(jiān)察法規(guī)應當位于行政法規(guī)之后、地方性法規(guī)之前，這是因為監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)均為中央國家機關制定的法規(guī)，其法律效力位階等同，但高于地方性法規(guī)，地方性法規(guī)不得違反或者抵觸監(jiān)察法規(guī)。這一定位符合憲法設立監(jiān)察制度和國家各級監(jiān)察機關的規(guī)定，也與我國憲制上一府一委兩院體制契合。由于行政法規(guī)規(guī)定之事項多數(shù)為執(zhí)行法律或者履行憲法賦予國務院的行政管理職權，國務院作為中央人民政府的憲法地位高于其他國家機關。監(jiān)察法規(guī)的立法事項主要是執(zhí)行全國人大及其常委會制定的有關監(jiān)察機關組織與職權、監(jiān)察監(jiān)督與政務處分制度、監(jiān)察調查與處置方面的法律，憲法和法律賦予監(jiān)察委員會監(jiān)督公職人員、調查職務違法與職務犯罪的專門職權。因此，監(jiān)察法規(guī)具有專門性特征，排列于行政法規(guī)之后符合憲法對監(jiān)察權的定位。地方性法規(guī)涉及地方國家機關公務員、基層群眾自治組織公職人員的規(guī)定不能與監(jiān)察法規(guī)相抵觸或者不一致。

《立法法》在第五章“適用與備案審查”中，確立以法律法規(guī)效力位階為解決法規(guī)沖突的準則。根據(jù)這一準則，監(jiān)察法規(guī)的適用規(guī)則可以做出如下規(guī)定：監(jiān)察法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸；法律的效力高于監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)。行政法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決；監(jiān)察法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國家監(jiān)察委員會裁決；全國人大常委會有權撤銷同憲法與法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)效力位階的確定，有利于法規(guī)適用沖突的解決，在我國法治實踐中，包括監(jiān)察法規(guī)在內的所有法規(guī)均必須受法制統(tǒng)一原則的拘束。法制統(tǒng)一原則是監(jiān)察法規(guī)入法后融入法律體系的必然要求。

（三）為《立法法》附則部分“減負”并防止其功能錯位

《立法法》附則部分以嵌入方式規(guī)定軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)和司法解釋，這一現(xiàn)象導致附則部分篇幅不斷增加，與法律附則部分的功能定位相悖。

法律文本是法律規(guī)范的載體，體現(xiàn)立法者的意志。我國法律文本的結構通常由總則、主體和附則三部分組成，這三個部分按照特定的原則安排相應的內容，組成一個縝密的邏輯體系?？倓t主要規(guī)定立法目的、指導思想和基本原則。主體部分規(guī)定法律規(guī)范的調整對象、方式方法、權利義務與法律責任等。附則屬于法律的附屬部分，如法律生效的時間和條件，名詞或者術語的界定，適用范圍等。由于法律文本本身具有簡潔性，因此，立法者常常對詞語的使用極為考究。附則部分在法律文本上只能發(fā)揮附加與補充功能，往往使用非常簡要的方式表述一些附加性的內容，目前法律文本附則部分均體現(xiàn)這一特征。《立法法》的附則部分與其他法律的附則部分相較，條文較多且內容有不斷拓展之勢。其附則共有4個條文，第117條由4款組成，而119條由3款組成，軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)和司法解釋均規(guī)定在附則部分。按照《立法法》確認的法規(guī)類型，附則部分占我國法規(guī)類型的50％。在這4個條文中，只有第120條規(guī)定生效時間，屬于附則部分的固有內容，其他條款均與附則部分沒有必然的聯(lián)系。

《立法法》附則部分各類法規(guī)均為中央國家機關制定的法規(guī)，由于軍事法規(guī)在軍隊內部實施且其制定程序與普通法規(guī)不同，屬于典型的特殊性法規(guī)，只能嵌入附則部分外，監(jiān)察法規(guī)和司法解釋作為普通法規(guī)應當移入《立法法》主體部分，并且將法律、全國人大常委會有關決定等監(jiān)察法規(guī)的內容整合成為專章。這樣做既可以完善《立法法》的文本結構，為附則部分“減負”并恢復其應有的功能；又可以健全《立法法》的規(guī)范體系，進一步發(fā)揮其規(guī)范與監(jiān)督立法活動的作用。

（責任編輯：王青斌）