制度創(chuàng)新視角下的自然與文化遺產(chǎn)管理體制改革

中圖分類號(hào)：G127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制改革進(jìn)行了積極的探討，但景區(qū)管理體制的改革僅僅局限于對(duì)基層景區(qū)旅游資源的管理和開發(fā)利用，而旅游資源無法涵蓋所有的自然與文化遺產(chǎn)，且涉及遺產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)眾多，如果不在國家層面上對(duì)遺產(chǎn)管理體制加以理順，景區(qū)管理體制也難以高效運(yùn)轉(zhuǎn)。本文嘗試在國家機(jī)構(gòu)改革的層面上，探討我國自然與文化遺產(chǎn)管理體制的改革思路。

關(guān)鍵詞：自然與文化遺產(chǎn) 管理體制 改革

近年來，我國旅游資源的開發(fā)遍地開花，一方面各地通過旅游開發(fā)，加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面由于一些地方政府疏于保護(hù)，許多珍貴的自然與文化遺產(chǎn)遭遇了人為的破壞。而破壞的重要原因，一是保護(hù)理念的缺失，二是現(xiàn)行的自然與文化遺產(chǎn)（以下簡稱遺產(chǎn)）的管理體制存在諸多弊端，直接導(dǎo)致了遺產(chǎn)保護(hù)的危機(jī)。

自然、文化遺產(chǎn)與旅游資源的異同

旅游資源是指一個(gè)國家或地區(qū)可以用于發(fā)展旅游業(yè)的自然的與歷史文化性的資源，包括諸如風(fēng)景名勝、自然保護(hù)區(qū)、歷史文物以及可以展示的民間藝術(shù)、戲曲音樂、民風(fēng)民俗等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。而自然、文化遺產(chǎn)（狹義）指公認(rèn)的、能為人們提供生態(tài)、科研、文教等功能的、具備獨(dú)特價(jià)值的、自然界演變的產(chǎn)物或人類社會(huì)發(fā)展的精神產(chǎn)品。凡旅游資源都屬于自然與文化遺產(chǎn)，但自然與文化遺產(chǎn)內(nèi)涵更豐富，外延更廣泛，有的文化遺產(chǎn)就無法直接展示給游人，譬如長征精神等，遂不能直接作為旅游資源。

鑒于自然與文化資源的范疇大于旅游資源，因此遺產(chǎn)的管理體制較之于旅游景區(qū)的管理體制更為宏觀。這就是本文為何要把旅游資源的管理體制或旅游景區(qū)的管理體制的改革擴(kuò)展為自然與文化遺產(chǎn)的管理體制改革的重要因素。

當(dāng)然還有一個(gè)不可回避的因素是面對(duì)著自然、文化遺產(chǎn)和旅游資源的詞句時(shí)，人們的潛意識(shí)里的反應(yīng)是有明顯差異的。面對(duì)遺產(chǎn)，人們首先映入腦際的是保護(hù)和繼承，而面對(duì)旅游資源，人們可能會(huì)事先想到開發(fā)取利?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”，應(yīng)該說這是對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的關(guān)系的原則性規(guī)定，具有規(guī)定性意義。

我國現(xiàn)行自然與文化遺產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀

（一）法制不健全且缺乏針對(duì)遺產(chǎn)管理統(tǒng)一的國家立法

由于自然、文化遺產(chǎn)存在形式的多樣性，包括物質(zhì)的和非物質(zhì)的遺產(chǎn)等，以及價(jià)值的多重性，有國家級(jí)、省市級(jí)等，這客觀上增加了遺產(chǎn)管理的難度。目前涉及遺產(chǎn)管理的法律有《文物保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《野生動(dòng)植物保護(hù)法》、《水法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等幾十部之多，再加上各地制定的條例規(guī)章更是數(shù)不勝數(shù)，這些法規(guī)對(duì)遺產(chǎn)管理起到了一定作用。但因?yàn)榉ㄒ?guī)多，執(zhí)法單位多，推諉扯皮多，從而就陷入“三個(gè)和尚沒水喝”的怪圈。

（二）國家指導(dǎo)及屬地管理相結(jié)合

目前我國遺產(chǎn)的管理體制除少數(shù)歸國家部委直屬外，如故宮博物院，大多情況是遺產(chǎn)由屬地管轄，國家部委負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。旅游開發(fā)給地方政府帶來GDP的增長，激發(fā)了其發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的積極性，這是現(xiàn)行體制有利的一面。然而從實(shí)踐來看，由于地方政府掌管著遺產(chǎn)管理的大權(quán)，他們出于GDP的考慮，往往置國家法規(guī)于不顧，不惜人為破壞遺產(chǎn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向是各地遺產(chǎn)管理的主要阻礙因素。

（三）多頭管理導(dǎo)致效率低下

自然與文化遺產(chǎn)大都屬于公共資源（私人藏品和一些非物質(zhì)遺產(chǎn)除外），其管理主體毫無疑問應(yīng)是政府。目前，我國涉及自然與文化遺產(chǎn)的主管部門太多，有文化、旅游、環(huán)保、林業(yè)、國土、建設(shè)等部門，管理分散，部門之間難以協(xié)調(diào)，工作效率低下。另外，遺產(chǎn)管理部門作為政府機(jī)構(gòu)又兼經(jīng)營，自己辦公司，造成政企不分。

我國自然與文化遺產(chǎn)管理體制改革思路

（一）建立自然與文化遺產(chǎn)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)

目前我國正進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)體制改革，這為遺產(chǎn)管理體制的改革帶來契機(jī)。由于遺產(chǎn)管理缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，造成實(shí)質(zhì)上的多頭管理、條塊分割、效率低下、保護(hù)不力，為權(quán)力尋租開啟方便之門。為此，有必要針對(duì)遺產(chǎn)管理探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，從而完善遺產(chǎn)管理體制。

基于以上思路，可以把涉及自然與文化遺產(chǎn)的主管部門文化部、旅游局、林業(yè)局合并，并吸收其他部委如城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、國土資源部等下屬的相關(guān)遺產(chǎn)管理部門，精簡組成為一個(gè)統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)（省市縣對(duì)應(yīng)設(shè)廳局），實(shí)施對(duì)遺產(chǎn)的監(jiān)管。之所以將此三機(jī)構(gòu)合并，是因?yàn)槁糜尉种饕氊?zé)是負(fù)責(zé)旅游資源的管理與開發(fā)，林業(yè)局負(fù)責(zé)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)（此兩局主要涉及自然遺產(chǎn)的管理），文化部負(fù)責(zé)文物管理、文化的發(fā)展和文化產(chǎn)業(yè)化的監(jiān)管（負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)的管理），這種整合打破了條塊分割，降低協(xié)調(diào)的成本，管理易落實(shí)到實(shí)處。該機(jī)構(gòu)（姑且暫稱自然與文化遺產(chǎn)部）的主要職能是全面負(fù)責(zé)遺產(chǎn)的管理，制定遺產(chǎn)保護(hù)、管理與可持續(xù)利用的制度、條例和規(guī)劃，并監(jiān)督實(shí)行。為提高該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，中央應(yīng)給予其適當(dāng)?shù)匚缓屯耆膱?zhí)法權(quán)。

（二）廢除屬地管理體制且實(shí)行中央垂直管理

廢除屬地管理體制，實(shí)行中央垂直管理，將遺產(chǎn)管理經(jīng)費(fèi)納入中央政府的財(cái)政預(yù)算。新體制必須能妥善解決利益攸關(guān)方的利益關(guān)系，以防止不同利益主體之間不公平的博弈，導(dǎo)致對(duì)遺產(chǎn)的損毀。屬地管理雖能調(diào)動(dòng)地方的開發(fā)積極性，但由此帶來的地方主義、竭澤而漁式的發(fā)展理念，會(huì)使遺產(chǎn)的保護(hù)陷入危機(jī)。因此，要克服地方主義必須廢除屬地管理，實(shí)行中央垂直管理，經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政，人事也由上級(jí)遺產(chǎn)部門管理，從而擺脫對(duì)地方的依賴。對(duì)于一個(gè)可能跨及數(shù)省或數(shù)市的大遺產(chǎn)區(qū)，其管理應(yīng)打破區(qū)域管轄范圍，由上級(jí)遺產(chǎn)管理部門任命一個(gè)專門的直屬機(jī)構(gòu)管理。目前許多地方風(fēng)景名勝區(qū)采用的是景區(qū)管理委員會(huì)的形式，這個(gè)直屬機(jī)構(gòu)亦可借鑒這個(gè)形式——即某某遺產(chǎn)管理委員會(huì)，全權(quán)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)遺產(chǎn)地的管理、保護(hù)與利用的各項(xiàng)事宜，至于該遺產(chǎn)地與所在省市的關(guān)系，可沿用中央直屬企業(yè)與省市的關(guān)系來處理。

考慮到我國現(xiàn)行政治體制，各地遺產(chǎn)局即使不受各省市長直接管轄，各地遺產(chǎn)部門恐仍難以對(duì)當(dāng)?shù)卣钠茐倪z產(chǎn)行為予以制止，可考慮將遺產(chǎn)保護(hù)與利用工作與各省市主管領(lǐng)導(dǎo)的政績直接掛鉤（地方只對(duì)由于自身的不端行為造成的遺產(chǎn)損壞負(fù)責(zé)，而對(duì)遺產(chǎn)部門自身的管理不善造成的損失免責(zé)），各省市長與上級(jí)人大或同級(jí)人大簽訂直接責(zé)任書，如發(fā)生遺產(chǎn)的重大損毀，則人大立即追究省市長的責(zé)任。

另外，在可持續(xù)發(fā)展理念的基礎(chǔ)上對(duì)遺產(chǎn)進(jìn)行合理開發(fā)利用，可以給當(dāng)?shù)刳A得長期的無形資產(chǎn)——知名度，大量的人流物流（不超過限度）為當(dāng)?shù)鼐用裨丛床粩嗟靥峁┚蜆I(yè)、商貿(mào)等機(jī)會(huì)，而地方政府也可獲得穩(wěn)定的稅收收入。隨著研究者、志愿者的到來，可以提高當(dāng)?shù)氐奈拿魉?。?duì)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承者，政府應(yīng)給予其相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人員的待遇，使其安心工作。新體制能否協(xié)調(diào)各方的利益分配，至關(guān)重要。

（三）健全法制并嚴(yán)格監(jiān)督制度

健全法制，制定實(shí)施國家統(tǒng)一的遺產(chǎn)管理法，嚴(yán)格監(jiān)督制度。我國涉及遺產(chǎn)管理的法規(guī)不少，也起了相當(dāng)?shù)淖饔?。但?zhí)法主體眾多，易產(chǎn)生內(nèi)耗和惰性。況且遺產(chǎn)形式多樣，價(jià)值多重，有些遺產(chǎn)陷入法規(guī)的盲區(qū)，只能以其他法規(guī)套用，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的管理就套用文物法。因此為了妥善管理遺產(chǎn)，呼吁人大盡快制定國家統(tǒng)一的遺產(chǎn)管理法，以提高遺產(chǎn)管理的權(quán)威性，使遺產(chǎn)管理部門有法可依。

為確保法律的實(shí)施，必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度。遺產(chǎn)管理部門的工作應(yīng)定期接受上級(jí)人大、政協(xié)與同級(jí)人大、政協(xié)組成的專門委員會(huì)的監(jiān)督和檢查，同時(shí)，中央可以授權(quán)并委托專家和志愿者組織民間監(jiān)督團(tuán)體，對(duì)遺產(chǎn)管理部門的工作實(shí)施監(jiān)督。遺產(chǎn)管理部門實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，對(duì)于查出的問題，人大、政協(xié)專門委員會(huì)立即提出整改意見，由遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)遵照?qǐng)?zhí)行。對(duì)于出現(xiàn)嚴(yán)重的遺產(chǎn)毀損，人大可立即責(zé)成啟動(dòng)行政乃至司法程序，追究遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)首長的責(zé)任。

人大應(yīng)責(zé)成政府將遺產(chǎn)管理經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政預(yù)算，形成經(jīng)費(fèi)每年適度增長機(jī)制，并監(jiān)督預(yù)算的實(shí)施。政府應(yīng)在每年度的人大會(huì)議上，就遺產(chǎn)保護(hù)與利用的情況寫入政府工作報(bào)告，提請(qǐng)人大審議，這應(yīng)成為一個(gè)制度。

按照政企分開的原則，遺產(chǎn)管理部門退出經(jīng)營活動(dòng)。遺產(chǎn)管理部門按照遺產(chǎn)管理的要求，以特許經(jīng)營方式授權(quán)企業(yè)或個(gè)人，對(duì)遺產(chǎn)進(jìn)行合理開發(fā)經(jīng)營，并向經(jīng)營者收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)上繳國庫，國家適當(dāng)返還。遺產(chǎn)部門作為政府機(jī)構(gòu)必須脫離經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)其下屬企業(yè)按照國企改革的要求，把企業(yè)從機(jī)關(guān)剝離出去，或由國資委托管，或市場(chǎng)化改制，至于經(jīng)營者與遺產(chǎn)機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系可通過法規(guī)界定。

（四）拓寬經(jīng)費(fèi)來源且建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

拓寬經(jīng)費(fèi)來源，嚴(yán)格專款專用制度，建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。高效運(yùn)作的管理體制，離不開必要的經(jīng)費(fèi)保障，經(jīng)費(fèi)來源的主渠道是各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府要加大財(cái)政投入，精簡的管理機(jī)構(gòu)有利于減少支出，要將節(jié)約的經(jīng)費(fèi)和財(cái)政撥款?？顚Ｓ?，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)。但我國各類遺產(chǎn)豐富，政府撥款除去人頭費(fèi)往往捉襟見肘，拓寬資金來源也是當(dāng)務(wù)之急。政府應(yīng)成立保護(hù)遺產(chǎn)基金會(huì)，開展對(duì)外工作，積極吸收國際友好組織和人士的捐款；另外拓寬國內(nèi)渠道，運(yùn)用稅收杠桿，鼓勵(lì)國內(nèi)企事業(yè)單位和個(gè)人為基金會(huì)捐款，并在應(yīng)繳稅額中予以扣除。

綜上所述，自然與文化遺產(chǎn)的管理體制改革是一項(xiàng)艱巨的工程，它關(guān)系到中華文明的傳承與弘揚(yáng)，與我國的可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。因此，建立一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的自然與文化管理體制，是保護(hù)利用好自然與文化遺產(chǎn)的關(guān)鍵。

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作者簡介：

姚卿善（1970-），男，南昌人，華東交通大學(xué)人文學(xué)院副教授。研究方向：中國近現(xiàn)代史，文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用。