科研事業(yè)單位預算管理存在的問題及改進建議

●高 輝

一、科研事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀

（一）預算編制方面

1、預算編制范圍不全面。預算沒有全面反映所在單位的收入和支出。以收入預算為例，科研事業(yè)單位預算收入應包括政府補助收入、上級補助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位上交收入和其他收入。但實際工作中，多數(shù)科研事業(yè)單位在編制收入預算時,不切實際地調增了對國家財政補助資金的預期，基本不含或故意壓低事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入預算，導致預算編制范圍不全面，預算決算數(shù)據(jù)結構和數(shù)額差異巨大。

2、預算編制程序不規(guī)范,代編預算問題十分突出。多數(shù)單位基本上只執(zhí)行了預算“一上”程序，在財政部下達預算“一下”控制數(shù)后，部分科研事業(yè)單位的上級部門代下屬單位編制“二上”預算上報財政部?！耙簧稀鳖A算中,個別單位甚至只上報基本支出，項目支出全部由上級部門代編上報。

3、預算編制依據(jù)不正確。多數(shù)單位依據(jù)上級部門的通知填列財政撥付的在職人員和離退休人員費用，其中在職人員、離退休人員的年人均定額標準都沒有超過2萬元。這種支出定額標準無法真實反映科研事業(yè)單位人員費用的實際情況，預算管理目標難以實現(xiàn)。

4、預算編制方法不科學。預算編制隨意性大，多數(shù)單位采取“以支定收”的方法編制預算，既無法正確反映單位的現(xiàn)實需求，也沒有充分考慮財政保障能力，失去了預算的控制和約束作用，影響了預算績效考核工作順利開展和有效實施。由于事業(yè)收入和經(jīng)營收入無法精確估計，各單位在編制預算時，將支出預算數(shù)扣減事業(yè)收入和經(jīng)營收入初步估計數(shù)后的差額全部填列為財政撥款收入。

（二）預算執(zhí)行方面

1、預算對人員費用、公用經(jīng)費等基本支出喪失約束力。由于財政保障標準偏低，多數(shù)單位通過擠占科研經(jīng)費解決人員費用和公用經(jīng)費不足的問題，這已成為我國科研體系的“頑疾”。一些單位在不同預算科目間隨意調節(jié)、平衡，預算編制和預算執(zhí)行“兩張皮”，預算約束性不高。

2、預算對科學研究的保障作用無法體現(xiàn)。調查發(fā)現(xiàn)，科研事業(yè)單位決算列入的科學研究項目資金中，用于基本建設項目和條件保障建設項目的資金比例過大。這種本末倒置的科研資金分配和使用現(xiàn)實，值得引起高度重視。

3、同等規(guī)模科研事業(yè)單位間收入差距巨大。近年來，部分科研事業(yè)單位蓬勃發(fā)展，但同時，更多的科研事業(yè)單位因為專業(yè)限制、得不到國家相關政策支持等原因,業(yè)務出現(xiàn)萎縮。以事業(yè)編制接近、在職人員相當?shù)膬杉已芯克鶠槔?，效益好的研究所人均年收入是效益不好的研究所人均年收入?.5倍。

（三）預算監(jiān)督方面

按照誰付費誰監(jiān)管的原則，科研事業(yè)單位主要接受來自于上級集團公司、上級主管部門的價格審核、科研經(jīng)費專項審計和科研專項資金審計。對財政資金使用情況、資產保值增值情況、財會制度執(zhí)行情況、結余資金和國有權益管理等，中央財政僅利用單位上報的預算和決算報告等資料了解相關情況，財政部作為預算管理部門的審核和監(jiān)督職能未得到有效發(fā)揮。對科研事業(yè)單位而言，以預算管理、資產監(jiān)督為主要內容的全面外部監(jiān)管工作亟待加強。

二、存在問題的原因分析

綜上所述，各科研事業(yè)單位及其上級部門編制的預算，僅在形式上滿足了預算管理的要求，預算數(shù)據(jù)既不真實也不完整，預算管理工作已經(jīng)失去實質意義。究其原因，有歷史形成的體制機制引發(fā)的“后遺癥”，也有管理跟不上形勢發(fā)展造成的制度缺陷，長期與短期的因素交織重疊、錯綜復雜，科研事業(yè)單位預算管理改革迫在眉睫。

（一）不適宜的體制機制是影響和制約科研事業(yè)單位發(fā)展的根本原因

計劃經(jīng)濟時期，每一家科研事業(yè)單位均有其特定的任務使命、研究方向和專業(yè)技術力量配備，可以說國家配置的資源也造成了其研究方向和任務分工上的局限性。隨著我國戰(zhàn)略重點的調整，重點發(fā)展的科研機構得到了政策強有力的支持，研制任務十分飽滿，應對市場選擇的能力明顯增強。但同時，未列入國家戰(zhàn)略發(fā)展重點的科研事業(yè)單位則出現(xiàn)業(yè)務萎縮，基本不具備自我調整和自主發(fā)展的能力，出現(xiàn)了強者恒強、弱者萎縮的分化局面。調研中發(fā)現(xiàn)，雖然財政部門對于這些困難的科研事業(yè)單位加大了資金投入力度，但仍然無法緩解這些單位的窘迫困境。

（二）不完善的管理制度是影響和制約科研事業(yè)單位發(fā)展的現(xiàn)實短板

現(xiàn)實存在的制度缺陷以及管理缺位仍然成為制約科研事業(yè)單位健康發(fā)展的“絆腳石”。一是預算科目設置不合理。如在科學技術（科目編碼206）類下設款和項，其中03款01項的名稱為應用研究——行政運行，03款03項的名稱為應用研究——高技術研究。這就為部分單位在科學技術支出中，列支房屋建筑物、專用設備等資本類支出提供了空間。二是定額標準不合理。如截至目前，財政對科研事業(yè)單位在職人員、離退休人員定額標準定得比較低。導致一些單位在編制預算時，刻意壓低人員工資薪酬預算數(shù)額，并對其他項目的預算進行人為的調整，最終影響預算的真實性和可靠性。三是預算編制程序不合理。多數(shù)單位沒有執(zhí)行“兩上兩下”的預算管理流程，上級單位為所屬單位代編預算的現(xiàn)象普遍存在，預算編制缺乏嚴肅性和科學性。四是預算編制方法不科學、不精細，預算編制范圍不完整。

（三）不科學的監(jiān)督機制是影響和制約科研事業(yè)單位發(fā)展的外部因素

對于科研事業(yè)單位而言，其上級集團公司、上級主管部門與其利益攸關，依靠這些部門監(jiān)督，效果自然十分有限。財政部門僅依據(jù)科研單位的主管部門及其相關單位反映的信息制定政策，必然存在偏差和遺漏，應加強預算編制和執(zhí)行的監(jiān)督和管理，確保財政資金規(guī)范有效使用。

三、完善科研事業(yè)單位預算管理的政策建議

（一）加快科研事業(yè)單位的分類改革

當前情況下，解決制約科研事業(yè)單位預算管理的體制機制問題是根本對策，要在充分做好“頂層設計”的前提下，適時推動科研事業(yè)單位分類改革。應將主要從事應用開發(fā)的科研機構推向市場，保留從事公益性研究開發(fā)的科研機構。這樣不但能夠減輕財政負擔，提高財政對保留的科研事業(yè)單位的保障能力，同時也能夠有效解決長期制約科研事業(yè)單位改革發(fā)展的體制機制問題。改革進行過程中，財政部門應充分發(fā)揮財政在配置資源、調節(jié)收入、促進發(fā)展方面的職能作用，建立起科研事業(yè)單位高效、節(jié)約的保障機制。

（二）進一步建立健全企業(yè)事業(yè)單位預算管理制度

一是對現(xiàn)行的科研事業(yè)單位財務制度、會計制度等規(guī)章制度進行修訂完善。現(xiàn)行的相關規(guī)章制度制訂時間較早，雖然部分規(guī)章制度又通過陸續(xù)發(fā)布的補充規(guī)定予以完善，但整體看已經(jīng)落后于科研事業(yè)單位的工作實際。二是從預算編制流程、編制依據(jù)、編制方法、預算科目設置等方面，進一步細化完善預算管理制度，提高預算編制的科學性。同時，在預算執(zhí)行、調整、考核方面，嚴格要求，提高預算的嚴肅性和約束力。

（三）加大對事業(yè)單位預算管理工作的監(jiān)督檢查

建議切實加強對科研事業(yè)單位預算編制執(zhí)行規(guī)范、有效的監(jiān)督檢查，確保預、決算反映的信息真實、完整，促進財政對科研事業(yè)單位預算管理機制的不斷完善。一是監(jiān)督預算編制。緊密結合預算“二上二下”編制程序開展監(jiān)督。具體而言，在預算“一上”流程中，監(jiān)督的重點應當放在核實編制的依據(jù)上，確保預算數(shù)據(jù)真實可信。在預算“二上”流程中，要督促科研事業(yè)單位完成“二上”工作，同時要重點關注對“一上”數(shù)據(jù)的調整原因，確保預算編制質量。二是監(jiān)督預算執(zhí)行。結合預算和決算情況，對科研事業(yè)單位預算執(zhí)行情況進行全方位監(jiān)管，保障重點科研項目順利實施；對擠占、挪用項目資金等財政違法行為進行及時查處，確保財政資金規(guī)范、安全、有效使用；對人員經(jīng)費等支出定額標準進行調研分析，及時提出調整建議，避免預算編制與預算執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象發(fā)生，提高預算的合理性。三是監(jiān)督資產使用效率。在全面掌握科研事業(yè)單位資產占有和使用情況的基礎上，嚴格控制非科研用資產的比例規(guī)模。督促科研事業(yè)單位加強科研設施和設備的維護管理，提高使用效率，減少重復購置、避免資金浪費。重點要對科研事業(yè)單位資產處置情況開展監(jiān)督檢查，防止出現(xiàn)國有資產流失等問題。