以產權交易“小平臺”激活農村交易“大市場”
——揚州市江都區(qū)農村產權交易平臺發(fā)展帶來的思考

張 艷

（揚州市江都區(qū)委黨校，江蘇 揚州 225200）

農村集體產權制度改革對推動農村改革發(fā)展、完善農村治理、保障農民權益具有十分重要的意義。黨的二十大報告指出，要鞏固和完善農村基本經營制度，發(fā)展新型農村集體經濟?！掇r業(yè)農村部關于落實黨中央國務院2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作部署的實施意見》進一步指出，要深化農村集體產權制度改革，推進農村產權流轉交易市場規(guī)范化建設，加強服務機構和隊伍建設[1]。建好用好農村產權交易平臺能讓市場發(fā)現農村產權價值，實現農村資源效益最大化。

一、揚州市江都區(qū)促進農村產權交易平臺發(fā)展的主要做法及成效

近年來，揚州市江都區(qū)（下文簡稱江都區(qū)）按照中央、省、市的要求，區(qū)鎮(zhèn)兩級持續(xù)推進農村產權交易市場發(fā)展，促進了農村集體“三資”保值增值和農民增收。區(qū)農村產權交易中心連續(xù)6年在全省農村產權交易市場監(jiān)測評價中取得優(yōu)異的成績。

1.搭建交易平臺，實現“私下成交”到“線上交易”

農業(yè)是江都區(qū)的支柱產業(yè)，農村產權交易涉及面廣、需求旺盛，在平臺建成之前，無論是農村集體資產還是其他產權的交易模式主要是以私下成交為主。過去由于缺乏統(tǒng)一的線上交易平臺，導致出現了交易信息不對稱、渠道不暢通、交易不規(guī)范等風險隱患，群眾的合法權益較難保障。2014年4月，江都區(qū)建成蘇中地區(qū)首家農村產權交易中心，成立農村產權改革工作領導小組和農村產權交易監(jiān)督管理委員會。交易中心嚴格按照“六統(tǒng)一”的模式為農村產權交易提供配套服務。近年來，區(qū)鎮(zhèn)兩級政府繼續(xù)推進農村產權交易市場發(fā)展，全區(qū)13個鎮(zhèn)農村產權交易服務中心均按照標準化建設的要求，設置報名窗口、開標大廳、洽談室、檔案室等，統(tǒng)一配置了液晶大屏、實時監(jiān)控系統(tǒng)、電腦、攝像機等?！皡^(qū)有交易中心、鎮(zhèn)有服務中心、村有網絡終端”的三級服務體系已經建成。江都區(qū)積極開展交易服務，率先在全省實現村級線上交易全覆蓋。截至目前，全區(qū)農戶承包土地經營權、農村養(yǎng)殖水面經營權、“四荒”使用權、集體林地林木、農村集體資產、涉農資金項目等11類農村產權已進場交易。自農村產權交易平臺運行到2023年3月，全區(qū)農村產權累計成交標段數39005筆，交易額32.6億元，溢價8952萬元，溢價率2.8%，其中線上交易2743筆，交易金額4.4億元[2]。

2.健全交易制度，實現“隨意無序”到“標準規(guī)范”

江都區(qū)結合揚州市農村產權交易管理辦法制定細則，出臺《關于進一步明確農村產權交易相關重點事項的通知》《關于進一步規(guī)范農村產權交易相關工作的通知》等文件，使得項目申請、受理審核、信息發(fā)布、組織交易、督查問責、矛盾仲裁等各個環(huán)節(jié)實現了有規(guī)可依，為維護交易秩序提供了有力的制度保障。同時還參與標準制定，2016年11月，江都區(qū)被正式列入全國第二批綜合改革（農村產權流轉交易服務）標準化試點，先后參與8項省級相關標準的制定，完成了7類主要交易項目的服務規(guī)范及其他29項服務標準的設計與實踐，為全省農村產權交易提供了江都實踐。

3.發(fā)揮市場效能，實現“低效收益”到“增收節(jié)支”

農村產權交易服務平臺改變了傳統(tǒng)面對面談價和“一錘子”投標競價的交易模式，通過充分競爭全面提高資源效益和交易效率。如江都區(qū)仙女鎮(zhèn)同橋村一事一議獎補項目徐廈組道路工程，村里委托第三方預算造價為26.69萬元，參加投標單位有24家，最后中標價20.82萬元，節(jié)省支出5.87萬元。江都區(qū)農村產權交易中心將仙女鎮(zhèn)樊套村仙城學生公寓樓250臺空調采購項目納入市場，采取公開競價方式，三家公司參與競價，最終成交價為2500元/臺，每臺比市場價減少250元，降幅達9.1%，節(jié)約支出6.25萬元。丁溝鎮(zhèn)榮臣村215.5畝耕地發(fā)包項目，底價880元/畝/年，7個大戶經過多輪報價，最終成交價格1080元/畝/年，增幅22.7%。

4.壓縮權力尋租，實現“暗箱操作”到“陽光透明”

為了防止交易過程中出現利用制度漏洞進行人情、暗箱交易等違規(guī)行為，江都區(qū)積極探索構建高效管用的監(jiān)督機制[3]。產權交易監(jiān)督管理委員會對全區(qū)農村產權交易工作進行協調指導、監(jiān)督管理。2023年區(qū)交易中心出臺《關于加強農村產權交易平臺綠色通道項目監(jiān)管的通知》，為防止拆分項目走綠色通道的現象發(fā)生，要求所有項目在交易前均須填報《綠色通道工程項目申請表》[4]。出臺《關于進一步規(guī)范農村產權交易工作的通知》，對可能出現的串標、吃拿卡要、拆分項目等行為進行了嚴密規(guī)范。堅持“應進必進”，全面清查農村集體資產，建立動態(tài)監(jiān)督，突出對第三方代理機構的監(jiān)管。在追責方面堅持問責要嚴、追責到底，對于觸碰紀律“紅線”的行為，對相關票據不報銷、資金不撥付，并嚴肅追究相關責任人的責任。

二、江都區(qū)推進農村產權交易平臺發(fā)展中存在的現實難題

1.部分轉讓主體參與意愿不強

筆者在訪談中感受到部分村干部對農村產權交易平臺認同感不強。原因多樣，既有主觀因素也有客觀因素。主觀因素：一是部分村干部對農村產權交易平臺的重要性認識不夠，誤認為傳統(tǒng)交易模式不需要走各項審批程序，可以更好地照顧“自己人”，沒有認識到公開透明的交易程序其實是對自己的保護，可以避免權力濫用帶來的“尷尬”；二是受本身文化程度的影響，部分村民和村干部因對操作流程不適應而產生了畏難情緒?？陀^因素：主要因公共服務配套不足帶來的部分交易成本高。按照規(guī)定，預算金額10萬元及以上的涉農資金項目均需委托第三方代理公司公開招投標，第三方服務機構作為市場主體為了盈利必然會按照標的額收取代理費，給村集體增加額外的支出。訪談中部分村干部反映一些通過平臺競價的工程項目，由于中標方是外地公司，在施工過程中會與當地群眾存在溝通不暢問題，影響了施工進度。因此，為了方便工程施工，他們更傾向于自己協商，找本村熟人進行施工[5]。

2.區(qū)鎮(zhèn)兩級平臺服務能力薄弱

目前，區(qū)交易中心、各鎮(zhèn)農村產權交易中心法人地位不明確，均是非行政事業(yè)單位，工作人員沒有固定編制，流動性大。平臺工作人員專業(yè)能力參差不齊，部分人員對農村產權流轉交易程序不熟悉，審核交易材料不嚴格，把關不到位，流轉交易信息發(fā)布不及時，對交易問題溝通解釋不夠專業(yè)細致。區(qū)產權交易中心目前租用廣州路春和人家安置區(qū)門市房，與周邊縣市區(qū)如金湖、沛縣、贛榆等地相比已明顯落后，標準化規(guī)范建設、服務能力與服務規(guī)模不匹配，不利于農村產權交易市場長期穩(wěn)定發(fā)展。經費保障難以維持現有運轉，資金缺口較大。如要通過適當收費來維持運行，又缺乏統(tǒng)一的收費依據。

3.監(jiān)督管理機制不健全

一是監(jiān)管部門和業(yè)務主管部門不明確，鎮(zhèn)級農村產權交易服務中心與鎮(zhèn)公共資源交易中心的業(yè)務交叉模糊，職責不夠清晰；二是監(jiān)督執(zhí)法主體模糊，農村產權交易的處罰權尚不在行政權力清單內，出現違規(guī)交易行為處罰方式、處罰主體、處罰程序仍缺乏較有力的規(guī)范依據。

4.金融扶持服務不足

由于農村產權交易標的物的價值、產權的復雜性、融資收益率、流動性不足、金融風險等因素導致金融機構的扶持意愿不強。目前平臺開展的“兩權抵押”即承包地經營權和林權抵押，根據《農村土地流轉經營權管理辦法》規(guī)定，受讓方將流轉的土地經營權向金融機構融資擔保的，應當事先取得原承包人的書面同意，并向發(fā)包方備案。抵押的前置條件嚴格，這也影響著新型農業(yè)經營主體利用土地經營權融資的意愿，加上風險防范機制的缺乏，金融機構也不愿意開展此類貸款業(yè)務，經營主體更傾向于選擇蘇農貸這些便捷的貸款模式。

三、農村產權交易平臺發(fā)展的對策建議

農村產權交易平臺發(fā)展事關國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，關系到農村的切身利益。為進一步賦能農村產業(yè)發(fā)展，促進農村產權交易規(guī)范、高效、高質運行，有關部門應借鑒江都區(qū)產權交易平臺發(fā)展的實踐做法，正視江都區(qū)產權交易平臺發(fā)展中遇到的現實難題，采取以下“四化”措施：

1.宣傳深入化，提升農村產權交易平臺的被認可度

一要借力主流媒體，加大對農村產權交易平臺的宣傳，使基層干部尤其是村干部了解平臺在改善干群關系、保護村干部、帶動農民增收、盤活農村資源等方面的巨大優(yōu)勢。二要定期組織培訓，常態(tài)化舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負責人及會計等人員的業(yè)務能力培訓班，強化規(guī)范、程序、政策、流程等方面的解讀，熟練掌握“線上注冊、線上報名、線上繳款、線上競價”操作流程，確保能夠正常參與產權交易項目競標，破除操作業(yè)務上的畏難情緒。對目前農村產權交易相對滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要主動上門宣傳政策，幫助他們理清交易程序、規(guī)范交易行為，加快交易進度。三要加強反面案例警示和正面典型宣傳，通過會議、村務公示等方式加強違紀違法案例的警示教育。對在推進農村產權交易市場發(fā)展過程中涌現的優(yōu)秀單位，進行表彰獎勵。通過倒逼與自覺的雙向發(fā)力，最終形成上有要求、下有需求的高度認同[6]。讓相關部門、服務機構、交易雙方等真正接受和認可農村產權交易市場，讓農戶、農民合作社、家庭農場、涉農企業(yè)等農村產權主體積極參與交易。

2.政策配套化，增強農村產權交易平臺的支撐力

以“公益性”為前提爭取更多的政策支持。一是機構性質。從各地實踐來看，農交所有的注冊為公司，有的為事業(yè)單位，關于其性質的定位觀點不一，目前全國沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和定位。但就其性質而言，更多體現的還應是其“公益性”；就實踐效果來看，產權交易市場發(fā)展走在前列的交易中心以事業(yè)性質居多。以被央視多次報道的淮安金湖縣為例，目前金湖縣農村產權交易中心共有在編人員13名，除借調等外，在崗10人專職從事產權交易工作。應盡快明確農村產權交易中心的法人地位，在政策可能的情況下，將其列為事業(yè)單位更優(yōu)，或者事業(yè)單位的下屬科室。各鎮(zhèn)農村產權交易服務中心目前一直掛靠各鎮(zhèn)農經站，隨著鎮(zhèn)級機構改革，建議可將各鎮(zhèn)農村產權服務中心與各鎮(zhèn)公共交易分中心（站）予以合并，進駐各鎮(zhèn)行政審批局，明確轉崗專職人員。二是經費保障?，F有的政策條件下，如果不能設立為事業(yè)單位，則須明確以公司形式規(guī)范運行，明確收費依據和范圍，維持其正常運轉營收。三是場所建設。結合機構改革，建議將農村產權交易中心與公共資源交易中心合署辦公或者進駐擬建設的行政審批局，設立農村產權交易窗口。四是部門職責，明確交易中心的監(jiān)管部門，尤其是鎮(zhèn)級交易中心，目前與公共交易中心的業(yè)務職責模糊，如果能與行政審批局整合，則可確定其監(jiān)管職責、業(yè)務指導部門與業(yè)務類型范圍。

3.改革精細化，優(yōu)化農村產權交易平臺的服務品質

一是交易成本。農村產權交易看似主體為出讓方和受讓方，但是交易過程中還存在著各類第三方服務，如律師、公證、金融、評估、認證等，交易中心作為服務平臺應整合各方資源，強化服務，盡可能為交易節(jié)約成本，為資產增值。前文第二部分所述進入交易平臺因第三方介入而成本提升的情況在調研中各鎮(zhèn)反映比較集中。建議30萬及以上的工程項目才需要第三方招標代理。可借鑒金湖縣的“土專家”辦法。該縣制定出臺了《金湖縣農村集體小型工程項目建造“土專家”管理暫行辦法》，交易中心建立“土專家”庫并加強管理、動態(tài)調整，按照規(guī)定，每個項目村集體只需支付每個“土專家”400—600元評審費用，減少了村集體工程項目服務費，而且管理更高效、規(guī)范、科學，節(jié)省了大量的交易成本。據測算，每年金湖縣村集體可節(jié)約工程服務費用近100萬元，節(jié)省工程投資造價約600萬元。二是金融服務。鑒于農村產權的特殊性導致的融資難，探索融資擔保形式，可借鑒浙江省永嘉縣“農村產權交易擔保貸款、農房交易法律見證”項目的部分做法，設立國有資本為主的擔保公司或與現有的國有公司拓展擔保合作業(yè)務。三是土地流轉保險。為降低土地流轉風險，需進一步完善土地流轉風險防范機制，出臺履約保證保險相關文件，最大限度地保障土地流轉農戶的合法權益。

4.監(jiān)督常態(tài)化，提高農村產權交易的規(guī)范化水平

一是加強督查。協同“三資”督查，力求臺賬完整、準確、及時，確保“應進必進”。加大村級督查，重點督查村集體經濟組織民主決策、民主管理和農村集體產權進場交易情況，嚴禁場外交易，做到應進必進。加強對第三方機構的督查，對招標文書、資料費用、工程造價等全面審核，防止出現轉包、隨意增項等違規(guī)現象。二是加強部門聯動。監(jiān)察部門要通報不按規(guī)定開展農村產權交易，干擾、妨礙農村產權正常交易等不規(guī)范行為。加強與中介機構協作，特別是加強與律師事務所、資產評估事務所等中介機構溝通合作，確保農村產權交易依法依規(guī)運行。