精細化管理視角下城市“三舊”改造的現(xiàn)實困境與路徑探索

胡煒熙 陳思行 潘雅純 徐蘇瑩

摘?要：從粗放型發(fā)展到精細化發(fā)展，是城市發(fā)展的基本趨勢。精細化管理是中國實現(xiàn)從舊式城市向新型城市化轉(zhuǎn)型的必由之路。文章基于精細化管理的視角，以廣州市黃埔區(qū)舊村改造為例，運用歸納分析與理論演繹的方法，通過分析政府、開發(fā)商及村民三方的互動博弈，總結(jié)廣州市黃埔區(qū)舊村改造的現(xiàn)實困境。研究發(fā)現(xiàn)：目前廣州市黃埔區(qū)新型城市化發(fā)展的創(chuàng)新舉措不斷，但質(zhì)量相對滯后，無法完全滿足群眾日益增長的需求；廣州市黃埔區(qū)對舊村莊開展了改造或重建工作，在此過程中產(chǎn)生了各方利益的交織與沖突。最終，文章對廣州市黃埔區(qū)舊村改造提出針對性的對策建議，以供其他城市參考借鑒。

關(guān)鍵詞：城市精細化管理；舊村改造；黃埔區(qū)；區(qū)域經(jīng)濟

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）14-0028-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.007

1?問題提出

近年來，我國國民經(jīng)濟迅速發(fā)展，城市化進程的步伐也相應加快。超大城市需要及時邁入新型城市化階段，然而超大城市管理背后的社會階層、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域相互交織、相互聯(lián)系所形成的復雜情況是傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展所不能應對的，而單純地細化又會陷入碎片化管理的困境。發(fā)展水平的差異要求各城市在精細化管理時向縱深推進，根據(jù)自身情況進行精細化更新。為提升城市精細化管理水平，城市舊城改造的管理中關(guān)系的整合與協(xié)調(diào)成為亟待解決的問題。

針對城市管理工作產(chǎn)生的相關(guān)問題，2017年，習近平總書記提出，“城市管理應該像繡花一樣精細”，強調(diào)了城市精細化管理的重要性。在城市精細化管理模式的理論中，城市精細化管理就是在城市管理中引入管理理念，將現(xiàn)代管理理念和新一代信息技術(shù)貫穿城市管理各個工作環(huán)節(jié)，以精準管理為目標，以網(wǎng)格化管理、信息化控制、標準化操作、定量化考核為手段，建立資源配置、工作流程、管理標準、量化考核等一系列的規(guī)章制度和措施，實現(xiàn)城市管理常態(tài)化、無縫隙、全覆蓋、零缺陷的管理模式[1]。從世界城市發(fā)展經(jīng)驗來看，城市管理的精細化水平是衡量城市治理質(zhì)量和效能的重要標志。據(jù)此，2008年廣東省人民政府提出了“三舊”改造的城市發(fā)展戰(zhàn)略，以“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造為依托，旨在促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市精細更新、人地關(guān)系和諧，為舊城注入新活力。其中，舊村改造主要圍繞有一定歷史年限的、處于發(fā)展中的、發(fā)展停滯或者發(fā)展較為落后階段的，需要更新改造升級以適應當前城鄉(xiāng)發(fā)展需要的村莊。

黃埔區(qū)地處廣州市東部，具有大量可開發(fā)土地，具有重要意義。在2012年廣州規(guī)劃中，未來廣州將在天河區(qū)打造出廣州的第三中軸線，串聯(lián)起“科學城、天河智慧城、金融城、琶洲?CBD”，黃埔區(qū)將承接東進使命[2]。綜合黃埔區(qū)的各項優(yōu)勢，廣州市黃埔區(qū)成為全國首個區(qū)級“三舊”改造改革創(chuàng)新試點。黃埔區(qū)政府啟動了“三舊”改造創(chuàng)新政策的編制，重點聚焦于規(guī)劃管控、容缺審批、模式創(chuàng)新等領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，宣傳了“黃埔速度”。連續(xù)三年，黃埔都在廣州“三舊”改造工作年度考核中排名第一，甚至在城市更新及舊村改造方面走在全國前列。因此，對黃埔區(qū)目前舊村改造的實踐進行研究及分析，對廣東省其他城市的舊村改造具有重要的意義。

2?廣州市黃埔區(qū)舊村改造的創(chuàng)新舉措

2.1?創(chuàng)新政策改革，多方協(xié)商洽談

廣州市黃埔區(qū)在舊村改造中推出了多項創(chuàng)新性政策舉措，如《城市更新10條》中提出的“負面清單”政策、“連片改造”方法和“先拆后批”政策。在城市更新項目中引入負面清單制度是廣州黃埔的創(chuàng)新亮點。該政策將不符合舊改規(guī)劃的項目排除在實施計劃外，清晰地展示出舊改項目的準入門檻，解決了“改什么”的基本問題。同時，負面清單制度為在舊改中叫停不合規(guī)項目等監(jiān)管措施提供了政策依據(jù)，便于高質(zhì)量地完成舊改項目，亦更大程度保護了被拆遷人的權(quán)益。除此以外，負面清單制度還提出每季度編報各分區(qū)的計劃與重點項目的要求，促進了黃埔區(qū)舊改計劃與政府重大決策的匹配，使頂層設(shè)計落實得更為精準和科學。

“連片改造”即在統(tǒng)一地價公示下進行成片舊改。統(tǒng)一地價標準在保障被拆遷人公正獲得補償?shù)耐瑫r，解決了各項目地價參差不齊的問題，減小了成片舊改規(guī)?；贤恋乜臻g資源的阻力，有效解決了土地零散導致難以推進舊改項目的問題，同時也更便于黃埔區(qū)政府依據(jù)成片區(qū)域的建筑與地形因地制宜，有差異地和靈活地對各區(qū)域城市更新速度規(guī)模及程度進行調(diào)控，使舊改在規(guī)劃中穩(wěn)步推進。

“先拆后批”政策則助力了推進舊改效率的提升。在傳統(tǒng)的“容缺審批”模式基礎(chǔ)上，黃埔區(qū)政府創(chuàng)造性地落實容缺并聯(lián)審批政策。該政策不僅允許征拆主體將涉及重點征拆任務的舊村改造項目委托給村集體及合作企業(yè)先行收購安置，還簡化了其中的流程，如審批流程時長從一年半縮減為最快三個月。此舉大幅節(jié)省了開發(fā)商等待審批的時間成本和各項手續(xù)成本。

黃埔區(qū)在舊村改造中的多方洽談協(xié)商也有所建樹。如在龍湖街和棠下村聯(lián)星社與五星社，為推進舊改項目在此地的實施，村社干部積極響應，動員黨員，為村民講解拆遷有關(guān)政策，最終與村民達成一致，在15天內(nèi)拆除了170棟祖屋老宅。而在后續(xù)的安置上，開發(fā)商們也同意優(yōu)先建設(shè)老年安置房以解決村社老人租房難的問題。這個例子反映了政府、開發(fā)商與被拆遷的村民進行有效溝通協(xié)商后的互利共贏。由此可見，積極去爭取各方的利益共同點是黃埔區(qū)協(xié)商成果良好的法寶。

2.2?引進優(yōu)質(zhì)開發(fā)企業(yè)，推進區(qū)域經(jīng)濟與舊改居民經(jīng)濟共贏

黃埔區(qū)在舊改中積極吸納投資，靈活挖掘各區(qū)域發(fā)展?jié)摿ΓB加“新環(huán)境、新鏈條、新活力”，積極打造新業(yè)態(tài)。在新溪村舊改項目中，黃埔區(qū)關(guān)注到新溪村地緣條件優(yōu)秀，緊靠廣州第二CBD核心區(qū)，且處于黃埔臨港經(jīng)濟區(qū)的優(yōu)越地理位置，交通潛能與商業(yè)開發(fā)潛能巨大。黃埔區(qū)政府因勢引入華潤集團旗下商業(yè)品牌“萬象城”。萬象城約20萬平方米的商務辦公面積和17萬平方米的商業(yè)服務區(qū)域，提供了大量就業(yè)崗位。同時，區(qū)政府也在此處規(guī)劃了地鐵7號線，此舉不僅有利于周圍居民通勤，而且推動了商圈人流的持續(xù)增加。目前，該項目預計經(jīng)濟總產(chǎn)值高達205億元，切實提升了黃埔中心區(qū)的核心競爭力。

黃埔區(qū)同樣推進了區(qū)域經(jīng)濟與舊改居民經(jīng)濟的共贏。在很多項目中，黃埔區(qū)借助灣區(qū)科創(chuàng)走廊地理位置的優(yōu)勢，將優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)引入舊村改造當中，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)片區(qū)經(jīng)濟的同時，也帶動了村集體和村民個人的經(jīng)濟收入。如大塱舊村改造中，國家級人力資源產(chǎn)業(yè)園等科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)載體的引進，使村集體僅通過出租場地獲得的年租金就高達2.4億元，而村民人均年收入更是漲幅可觀，由原來的6000元增至12萬元。且科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)載體也可以利用黃埔的區(qū)位優(yōu)勢進行前瞻規(guī)劃調(diào)研，進而帶動區(qū)域的科創(chuàng)活力，打響黃埔區(qū)科創(chuàng)走廊品牌。

3?廣州市黃埔區(qū)舊村改造存在的現(xiàn)實困境

3.1?舊村改造政策仍不完善，部分政策未滿足現(xiàn)實需要

第一，政府設(shè)立的“容缺審批”模式一定程度上降低了城市管理的質(zhì)量。“容缺審批”模式下，開發(fā)商在相關(guān)資料未齊全的情況下便可進行項目開發(fā)，且只需將資料在半年內(nèi)補齊。有學者評價，“容缺審批”是一種“殺敵一千，自損八百”的模式[3]。因為通過“容缺審批”模式，政府可以極大地提高審批效率和拉動經(jīng)濟增長。然而，又由于這種內(nèi)在規(guī)制，廣大民眾、企業(yè)、個體工商戶等市場主體實際上成了行政審批制度改革的最大受益者，但他們無意愿也無能力成為推動改革的初級行動團體[4]。并且在“容缺審批”模式執(zhí)行的后期，弊端會愈發(fā)地顯現(xiàn)出來：未明確規(guī)定半年內(nèi)未能補交相關(guān)資料的對應措施，導致項目質(zhì)量的把關(guān)不嚴，可能產(chǎn)生回遷房質(zhì)量差、項目開發(fā)與初始協(xié)議不符的問題。

第二，部門對接不順暢導致項目審批速度跟不上拆遷速度。舊村改造方案的審批時間主要花費在技術(shù)審批上。雖然黃埔區(qū)在建設(shè)審批環(huán)節(jié)中試行“容缺審批”模式，使原有審批流程從60項壓縮為30項，大幅提升了行政審批速度；但是技術(shù)審批則需要通過城市更新局以及分管領(lǐng)導和領(lǐng)導小組的三級審批，且重要的技術(shù)審批集中在城市更新局的一級審批中，需花費大量的時間[5]。區(qū)級部門與市級部門不對稱的審批速度，使開發(fā)商在區(qū)級政府支持下提前開展的項目缺少了市級的許可。截至2021年8月，黃埔區(qū)需要開展市級核查的項目有80多個，其中有56個是“未批先拆”的項目。

第三，政府兜底政策的可行性成疑，未能為開發(fā)商、村民提供充分保障。黃埔區(qū)發(fā)布的《城市更新10條》中提出，“若項目列入實施計劃三年內(nèi)實施方案未能獲得批復，征拆費用可由區(qū)財政本息退還合作企業(yè)”。

截至2021年8月，35條“三年計劃”舊村中，有25條為?“未批先拆”，但實際上每一個舊村的投資費用少則千萬元，多則幾億元，如時代中國控股有限公司因簽約項目實施方案未能獲得批復，進而懇請黃埔區(qū)政府協(xié)調(diào)退還5個舊改項目投入的?17.1億元資金。若政府將征拆費用如數(shù)退還企業(yè)，將擴大政府財政赤字，減少對公共資源的投資，損害居民的利益；而若政府無法按約定償還企業(yè)相應資金，政府背書也就不再成立，直接導致開發(fā)商再投入意愿受挫，使得村民的拆遷費、臨遷費、棄產(chǎn)費等難以落實，最終三方利益均受到損害。

3.2?審批不確定、宏觀環(huán)境變動造成開發(fā)商資金鏈緊張

3.2.1?審批不確定性帶來的資金問題

房地產(chǎn)行業(yè)普遍具有投資資金需求大、投資回報周期長的特點。黃埔區(qū)的先拆后批政策固然能使開發(fā)商的開發(fā)周期縮短、加速資金流的回收，但這同時也意味著開發(fā)商需要在未完成審批程序前投入大量資金。

若相關(guān)項目因為政策變動等因素導致審批延后，甚至無法通過審批，開發(fā)商便需要承擔此段時間的資金成本，從而使企業(yè)現(xiàn)金流面臨巨大壓力，如開發(fā)商在村民未能入住回遷房時，按合同規(guī)定需一直支付給村民安置費，一條村的一年安置費少則百萬元，多則千萬元。

3.2.2?宏觀環(huán)境波動帶來的資金問題

隨著中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情、俄烏戰(zhàn)爭等“黑天鵝”事件的發(fā)生，全球資本市場進入寒冬。此前，部分開發(fā)商的自持資金并不足以支撐舊改項目的完成，因此便依賴通過銀行等金融機構(gòu)進行貸款來為舊改項目籌集資金。然而隨著宏觀政策的調(diào)控，銀行等金融機構(gòu)不斷收縮放貸額度，市場利率上升，使得開發(fā)商的融資渠道減少，融資成本增加，因而在舊村改造中就不可避免地出現(xiàn)了“蛇吞象”的現(xiàn)象。

3.3?村民處于弱勢地位，失去應得權(quán)益

第一，政府利益與開發(fā)商利益綁定，村民失去應得福利。由于在拆遷成本相對不變的情況下，開發(fā)商給被拆遷戶的相關(guān)補償費用越低，就越有可能支付政府更多的土地出讓金[6]。因此，從總體上看，地方政府的經(jīng)濟立場同開發(fā)商利益正相關(guān)，使得政府偏好與開發(fā)商結(jié)成利益共同體一同推進拆遷改造工作。

第二，政策透明度不高，村民缺失知情權(quán)。單一決策模式下，參與政策制定的主體往往是政府、開發(fā)商、專家，而制定出來的政策往往會選擇性地公開，如被多篇報紙報道的《廣州市黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)決勝三年完成舊村拆遷攻堅任務工作方案》卻在政府網(wǎng)站中搜索不出相關(guān)文件，導致政策規(guī)劃內(nèi)容密不透風，更新規(guī)劃的內(nèi)容缺乏透明度。即使有關(guān)政策被公開發(fā)表在政府網(wǎng)站上，村民也難以理解政策的內(nèi)容。

4?廣州市黃埔區(qū)舊村改造的主要路徑及對策建議

4.1?政府要健全審批監(jiān)督機制，規(guī)范高效執(zhí)行政策

4.1.1?完善現(xiàn)有政策，確保政策對開發(fā)商的激勵和約束作用

“容批省缺”模式允許開發(fā)商在材料未補齊時便進行項目開發(fā)，但沒有政策細則約束開發(fā)商在半年內(nèi)補齊相關(guān)資料，使政府難以監(jiān)督項目進行的質(zhì)量。為此，政府需在政策中要求資料不齊全的開發(fā)商簽訂補充協(xié)議，在這份協(xié)議中，應該提及半年內(nèi)補齊相關(guān)材料的要求，并明確逾期后開發(fā)商需承擔的責任。在半年期內(nèi)，政府應該起到相應的監(jiān)督監(jiān)管職能，每兩個月查看一次開發(fā)商的資料補充進度，并提醒開發(fā)商補交材料。若半年后開發(fā)商仍未補齊相關(guān)資料，政府應及時跟進。若是因為其他政府部門導致材料欠缺，黃埔區(qū)政府應幫助開發(fā)商從中協(xié)商。若是開發(fā)商自身原因，則撤銷開發(fā)商對該項目的開發(fā)許可，拆遷過程中的經(jīng)濟損失和其他損失由開發(fā)商自主承擔，并引入合適的開發(fā)商繼續(xù)項目的開發(fā)。

4.1.2?成立區(qū)級技術(shù)審核小組，提高審速度

以前，實施方案需要在通過區(qū)級部門審核后提交到市級技術(shù)部門進行技術(shù)審核，但因黃埔區(qū)立下三年完成66個項目的軍令狀，導致短期內(nèi)審核材料大量增加，技術(shù)審核部門的壓力驟增，難免出現(xiàn)待審核材料堆積的情況，影響項目開發(fā)進度。

因此，黃埔區(qū)可以向市級審核部門提出申請：外調(diào)部分市級專家成立黃埔區(qū)舊村改造審核小組，使其直接對接區(qū)級行政審核部門，形成部門協(xié)同效應，加快對改造項目的審批速度[7]。

4.1.3?建立內(nèi)外部監(jiān)督機制，讓改造流程更加透明

由于開發(fā)商與被拆遷戶利益對立，在協(xié)商過程中難免會出現(xiàn)為實現(xiàn)一方利益而損害另一方利益的情況，例如在成本不變的情況下開發(fā)商降低村民的補償費用以追求自身利益最大化。因此，政府需要保障處于弱勢地位的村民的利益。

對此，政府需要設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)進行內(nèi)部監(jiān)督。但因為政府的經(jīng)濟立場同開發(fā)商利益呈正相關(guān)，還需聘請專家對補償方案進行合理評估，監(jiān)督開發(fā)商提供合理補償以實現(xiàn)外部監(jiān)督。

4.2?開發(fā)商要吸納多方資金，因地制宜差異化開發(fā)

4.2.1?引入多方資金，拓寬融資渠道

受宏觀環(huán)境波動的影響，部分開發(fā)商的現(xiàn)有資金不足以完成舊改項目，導致部分舊改項目無法繼續(xù)推進。為走出困境，開發(fā)商可以與其他開發(fā)商合作，共同出資完成項目，分攤項目所需的資金，減少單個開發(fā)商的資金壓力，避免“蛇吞象”的現(xiàn)象。

除此之外，開發(fā)商可以與上游供應商協(xié)商延長應付賬款的付款期限，并在項目創(chuàng)造收入后，按一定比例讓利作為回報。開發(fā)商加強多方合作，不僅使項目具有足夠的資金支持，還使項目資金結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，更有利于抵御宏觀環(huán)境變動的影響。

4.2.2?因地制宜，進行差異化開發(fā)

在舊村改造中，開發(fā)商的項目定位相似，開發(fā)后的商品房多聚焦于剛需階層。隨著宏觀經(jīng)濟波動導致剛需階層購買力下降，不可避免地導致大量房產(chǎn)積壓，開發(fā)商資金無法回流。

為此，房地產(chǎn)開發(fā)商需要因地制宜，結(jié)合項目地理優(yōu)勢，制定差異化的開發(fā)方案，如地鐵上蓋剛需公寓、自然環(huán)境優(yōu)美的項目則改建高級住宅等，由此實現(xiàn)項目的差異化，滿足不同階層的需求。差異化的項目開發(fā)可以使開發(fā)商在市場同質(zhì)化嚴重的情況下建立競爭優(yōu)勢，增強開發(fā)商的議價能力。

4.3?村民要攜手基層內(nèi)外力量，平衡各方權(quán)益

4.3.1?尋求第三方幫助，保障村民自身權(quán)益

舊村改造項目的村民文化素養(yǎng)普遍不高，易出現(xiàn)無法辨認政策中不合理的地方。

為此，村民可以協(xié)商后共同引入第三方機構(gòu)的幫助，如法律援助機構(gòu)、區(qū)域性人大代表等。邀請第三方的專業(yè)機構(gòu)以通俗易懂的方式為村民普及相關(guān)知識，幫助村民分析政策帶來的影響，提供可以維權(quán)的手段，以此喚起村民的維權(quán)意識。村民可從村集體收入中給予第三方機構(gòu)合適報酬，使該方法具有可持續(xù)性。

4.3.2?發(fā)揮村委會的代表作用，以村為單位與開發(fā)商協(xié)商

關(guān)于舊村改造項目中，開發(fā)商的補償方案被大部分村民接納，卻損害了少部分村民合法權(quán)益的情況。究其原因：一是開發(fā)商的行為只損害了少數(shù)村民的利益；二是村民的集體意識不強，導致少數(shù)村民無力對抗開發(fā)商的強制拆遷。

因此，應在根源上減少類似情況的發(fā)生。如在選擇改造的開發(fā)商時，可通過公開競標的方式，結(jié)合村委會前期收集的村民改造意愿，選出能夠讓村民集體利益最大化的開發(fā)商；在改造過程中若出現(xiàn)損害村民利益的情況，村委會應及時召開村民大會，向村民說明被侵害利益的具體的情況，獲取村民的理解與支持后，帶領(lǐng)村民集體向開發(fā)商施壓以迫使其做出改變。

5?結(jié)論與展望

文章以“三舊”改造中舊村改造為切入點，探討了精細化管理視角下舊村改造的現(xiàn)實困境，最終得出以下結(jié)論：在廣州市黃埔區(qū)城市更新過程中，創(chuàng)新舉措如“容缺審批”模式僅解決了速度問題，無法兼顧穩(wěn)定性。加上頂層設(shè)計不完善、審批流程優(yōu)化不徹底，加劇了改造推進的困難程度。而政府兜底政策缺乏科學性，則導致三方利益都無法得到保證，使得舊改效果不盡如人意。為此，文章針對舊改各利益主體，對黃埔區(qū)“三舊”改造進行經(jīng)驗總結(jié)后，提出了優(yōu)化現(xiàn)有政策流程、進行差異化項目開發(fā)、動員基層力量等創(chuàng)新性建議。

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