商業(yè)銀行助力地方化債：政策背景、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與應(yīng)對策略

摘?要：近年來，地方政府債務(wù)壓力攀升，“財(cái)政+金融”化債組合拳陸續(xù)落地。鑒于商業(yè)銀行作為地方化債的重要參與主體，文章首先從中央與地方推動(dòng)“銀政企”合作化債安排切入，厘清化債頂層設(shè)計(jì)邏輯；其次，梳理商業(yè)銀行參與地方化債的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；最后，深入分析商業(yè)銀行如何應(yīng)對地方化債。文章認(rèn)為，商業(yè)銀行不僅要在“化債進(jìn)行時(shí)”對接各方資源，推動(dòng)化債進(jìn)程；更要在“化債后”，從加強(qiáng)前瞻性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、探索投融新模式、助力城投市場化轉(zhuǎn)型等層面綜合施策，從根本上推動(dòng)地方債務(wù)問題的解決。

關(guān)鍵詞：地方化債；?“銀政企”合作；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；?PPP新政；?城投轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F832文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-6432（2024）14-0001-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.001

1?引言

當(dāng)前，地方債務(wù)區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)較為突出（袁海霞等，2023），反映出傳統(tǒng)的債務(wù)治理模式以及地方投融資體制缺乏可持續(xù)性，難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需求（楊萍和杜月，2020）。2023年10月，中央金融工作會議提出“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適宜的政府債務(wù)管理機(jī)制”，旨在解決地方償債“燃眉之急”的同時(shí)，推動(dòng)長遠(yuǎn)舉債融資體制改革。鼓勵(lì)各地充分考慮區(qū)域財(cái)政金融資源稟賦和債務(wù)特征差異，因地制宜適時(shí)調(diào)配資源、制定化債方案。商業(yè)銀行積極助力地方化債，既能優(yōu)化自身業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，又有利于推動(dòng)各地形成可持續(xù)的投融資模式。

2?政策鼓勵(lì)“銀政企”合作化債的背景

2.1?中央層面：“財(cái)政+金融”化債組合拳陸續(xù)落地

第一，支持高債務(wù)負(fù)擔(dān)區(qū)域更多發(fā)行特殊再融資債以置換存量隱債。2023年10月重啟的特殊再融資債覆蓋范圍、發(fā)行節(jié)奏以及單省市發(fā)行規(guī)模均超出市場預(yù)期。特殊再融資債的重啟進(jìn)一步推動(dòng)了財(cái)政、地方政府、政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行等形成合力，全面系統(tǒng)助力地方化債的進(jìn)行。

第二，督促地方政府統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和支持性政策措施。要求發(fā)揮好地方黨委金融委員會和金融工委的作用，落實(shí)屬地責(zé)任。緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隱性債務(wù)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，逐步緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)豐富化債工具箱，充分對接化債。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)完善工作機(jī)制，與重點(diǎn)區(qū)域融資平臺開展平等協(xié)商、分類施策，豐富防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工具和手段，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、評估和防控機(jī)制。通過展期、降息、置換和重組等方式，合理降低債務(wù)成本、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。

2.2?地方層面：多地敲定金融化債框架

各地政府正有條不紊地落實(shí)“一攬子化債方案”，措施涉及展期、降息、打折兌付等。盡管各地地情不同，區(qū)域所能調(diào)動(dòng)的財(cái)政資源、金融資源、國企資源的充裕程度有所差異，但協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)置換債務(wù)是最重要的化債共性。例如，云南省推動(dòng)政策性銀行、全國性銀行對省屬企業(yè)的支持，與浦發(fā)銀行、國開行等數(shù)家銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，涵蓋授信、債券包銷等；除此之外，云南省還通過省屬國有企業(yè)之間非金融資源的騰挪，緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。西安市設(shè)立區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展基金，由市財(cái)政、市國有平臺公司、市場化金融資本按照“4∶3∶3”共同出資組建?！皷|三省”從2018年至今，各級政府為降低區(qū)域負(fù)面輿情影響、優(yōu)化金融環(huán)境，在爭取銀行債務(wù)展期與置換、債轉(zhuǎn)股方面給予高度重視。

2.3?化債與地方投融資體制改革并舉

中央推進(jìn)化債的同時(shí)，同步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，正是考慮到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在提高社會福利的同時(shí)，帶來地方政府及融資平臺債務(wù)的不斷積累（譚艷艷等，2019）。我國國家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“PPP新政”）提出，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)格限制政府支出，嚴(yán)防新增地方隱性債務(wù)的同時(shí)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過預(yù)期收益質(zhì)押融資、REITs等路徑介入特許經(jīng)營項(xiàng)目。PPP新政打通了新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目與存量資產(chǎn)盤活間的壁壘，也對商業(yè)銀行專業(yè)能力提出了更高要求，如立足項(xiàng)目全生命周期、深入研究項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、研判項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、交付綜合服務(wù)方案等。

3?商業(yè)銀行參與地方債務(wù)化解風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理

3.1?債務(wù)置換引致的資產(chǎn)負(fù)債缺口

對商業(yè)銀行而言，無論是貸款展期還是置換高息非標(biāo)，該部分資產(chǎn)的低成本存款派生能力有限，一定程度上造成存貸款增速失衡。為補(bǔ)充負(fù)債缺口，銀行或?qū)⒃黾油瑯I(yè)及其他金融機(jī)構(gòu)的存拆放款項(xiàng)，推高負(fù)債綜合成本。疊加銀行資產(chǎn)端在房貸、基建等領(lǐng)域的低息政策任務(wù)，一定程度上對銀行維持合理息差形成掣肘。

3.2?債務(wù)重組與短期內(nèi)金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分類下調(diào)

根據(jù)2023年7月實(shí)施的《商業(yè)銀行金融資產(chǎn)分類辦法》，首先，原先政府債務(wù)廣泛適用的借新還舊、展期等操作可能被認(rèn)定為重組；并明確界定多次重組，即再次重組的資產(chǎn)至少歸為次級類，并重新計(jì)算觀察期，進(jìn)而限制了重組化債的操作次數(shù)。其次，在以“債務(wù)人”為核心的分類理念下，沒有現(xiàn)金流或現(xiàn)金流無法覆蓋債務(wù)本息的項(xiàng)目，或?qū)⒚媾R嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)分類下調(diào)的沖擊。最后，不良判定引入“連坐”機(jī)制，一旦分類下調(diào)，在聯(lián)合授信或銀團(tuán)貸款等模式下，或?qū)⑸婕岸嗉毅y行信用風(fēng)險(xiǎn)上升，導(dǎo)致?lián)軅溆?jì)提增加，沖減銀行當(dāng)期利潤。

3.3?土地市場承壓與銀行“流動(dòng)性+信用”風(fēng)險(xiǎn)

首先，地方政府專項(xiàng)債依賴項(xiàng)目現(xiàn)金流或地方政府性基金收入來償還，截至2023年11月底，全國地方本級政府性基金累計(jì)收入（土地出讓收入占比約87.2%）同比降幅至-14.4%；國有土地使用權(quán)出讓收入同比降幅至-17.9%；國有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出同比下滑15.7%。2022年年底，土地出讓收入下滑超50%的省份有吉林（-65.7%）、天津（-65.1%）、黑龍江（-64.4%）、青海（-60.5%）、遼寧（-59.5%）、甘肅（-51.7%）、云南（-50.8%）。其次，地方隱性債高度依賴土地，融資多以土地為擔(dān)保。近年來，土地市場不景氣，一方面，使地方政府財(cái)政自給能力承壓，影響還本付息現(xiàn)金流；另一方面，引致2023年以來的城投非標(biāo)違約高峰，且風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)發(fā)酵。綜合來看，給商業(yè)銀行帶來流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)以及信用風(fēng)險(xiǎn)。

4?化債進(jìn)行時(shí)：商業(yè)銀行介入路徑

4.1?平衡金融資源與風(fēng)險(xiǎn)分布矛盾

銀行資源與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域分布呈現(xiàn)非對稱性。金融資源集中分布于財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)區(qū)域。而弱資質(zhì)區(qū)域，國股行網(wǎng)點(diǎn)分布密度低，部分區(qū)域中小銀行自身風(fēng)險(xiǎn)較高，導(dǎo)致銀行可參與債務(wù)重組的空間有限。針對債務(wù)壓力較大的地區(qū)，商業(yè)銀行可密切跟蹤涉及應(yīng)收賬款、商業(yè)物業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及其收益權(quán)等存量資產(chǎn)狀況，以及項(xiàng)目現(xiàn)金流狀況，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，提供定制化的盤活方案。

4.2?提升資本使用效率

針對資本使用效率的提高，從銀行自身來看，應(yīng)當(dāng)以提升資產(chǎn)的綜合收益為目標(biāo)，綜合考慮利息收入、資產(chǎn)衍生的其他收益，以及風(fēng)險(xiǎn)損失的扣除；從實(shí)體產(chǎn)業(yè)生態(tài)看，同等的資本資源應(yīng)配置到帶來更多產(chǎn)出、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條價(jià)值增值的項(xiàng)目或環(huán)節(jié)上。2024年開始實(shí)施的《商業(yè)銀行資本管理辦法》，明確下調(diào)地方政府一般債、投資級公司、中小企業(yè)等業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重系數(shù)，對商業(yè)銀行涉及政府信用類業(yè)務(wù)的資本配置做出指引。首先，商業(yè)銀行應(yīng)綜合考慮城投平臺貸款、政府購買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下貸款、PPP模式下貸款、理財(cái)資金投資產(chǎn)業(yè)基金等全渠道政信類業(yè)務(wù)，以宏觀審慎的態(tài)度確定集團(tuán)整體信用額度。其次，優(yōu)先選擇投資級城投公司，以及具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、配套資本金足額到位的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，助力城投企業(yè)加強(qiáng)板塊重組整合、優(yōu)化重塑產(chǎn)業(yè)鏈。

4.3?承接各方配套資源有序推進(jìn)化債

商業(yè)銀行參與化債須在壓實(shí)地方政府責(zé)任前提下，局部有序推進(jìn)。

第一，承接特殊再融資債發(fā)行，適時(shí)介入隱債置換。城投平臺經(jīng)營性債務(wù)被納入本輪化債進(jìn)程，“地方政府債務(wù)”口徑變?yōu)椤暗胤絺鶆?wù)”。特殊再融資債券是將存量地方債務(wù)轉(zhuǎn)為地方債券，性質(zhì)屬于“借新還舊”，并非新增融資。綜合來看，對社融總量的沖擊較小，且能降低地方政府利息支出成本。長遠(yuǎn)來看，有利于地方財(cái)力的恢復(fù)。特殊再融資債主要承接方為商業(yè)銀行，但并非所有隱債都可由商業(yè)銀行參與化解，而應(yīng)在市場化原則下，承接債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰、對應(yīng)資產(chǎn)清楚、項(xiàng)目具備財(cái)務(wù)可持續(xù)性、化債方案明確且切實(shí)可行的隱性債務(wù)。

第二，通過銀團(tuán)貸款模式參與化債。區(qū)域性中小銀行可作為參團(tuán)行，參與政策性銀行或國有大行牽頭的銀團(tuán)貸款，置換高利率、短期債務(wù)。充分發(fā)揮銀團(tuán)信息共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、放款效率高等優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)債務(wù)期限、成本、經(jīng)營收益相統(tǒng)一。待存量項(xiàng)目進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營期，適度通過資產(chǎn)證券化等方式出表，轉(zhuǎn)移信用風(fēng)險(xiǎn)，緩解資本充足壓力。

第三，參與地方信用保障基金、償債基金等債務(wù)化解基金的組建。信用保障基金多由省級政府牽頭地方國有企業(yè)、銀行等金融機(jī)構(gòu)、社會資本以集合信托方式籌資，主要以短期貸款形式緩解城投流動(dòng)性周轉(zhuǎn)壓力。此外，也可為弱資質(zhì)國有企業(yè)提供外部信用擔(dān)保，協(xié)助其降低債券發(fā)行成本，或直接投資城投債，從而適時(shí)參與債券二級市場管理等。償債基金由政府指定機(jī)構(gòu)作為普通合伙人，提供劣后級資金；合作銀行作為有限合伙人，通過資管、信托計(jì)劃等，提供優(yōu)先級資金。

第四，對接好央行后期或?qū)⑻峁┑膽?yīng)急流動(dòng)性金融工具。必要時(shí)，央行或?qū)⒔⒒瘋鵖PV作為劣后措施。無論是根據(jù)展期金額按一定比例直接給予銀行激勵(lì)，還是購買銀行信用貸款，都旨在鼓勵(lì)銀行向地方城投提供低利率、長期限流動(dòng)性支持。配套的SPV適用于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域應(yīng)急場景，一定程度上可解決銀行化債意愿缺失問題，為銀行資產(chǎn)負(fù)債匹配贏得空間。

5?化債后：商業(yè)銀行政信類業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型機(jī)遇

各類化債資源的組合調(diào)配重在臨時(shí)性提升償債能力、阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳播，可達(dá)到治標(biāo)的效果；若要治本，更要提升地方財(cái)政的可持續(xù)性（洪源等，2024），著眼區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。于商業(yè)銀行而言，提升前瞻性的區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測能力、助力地方產(chǎn)業(yè)升級以及城投企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型，從而提升各地“造血能力”，才是助力長期化債的關(guān)鍵。因此，商業(yè)銀行除對接各類化債資源、適時(shí)審慎介入化債進(jìn)程外，更應(yīng)關(guān)注化債后助力區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的接續(xù)措施。

5.1?構(gòu)建區(qū)域維度地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

各家商業(yè)銀行可在財(cái)政部債務(wù)率指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加風(fēng)險(xiǎn)評估維度，如納入財(cái)政自給率、利息支出率等地方償債能力指標(biāo)，以及地方債發(fā)行利差、城投信用利差等市場化指標(biāo)，構(gòu)建區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指數(shù)，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，詳見表1。

以下是文章給出的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指數(shù)指標(biāo)權(quán)重示例。其中，地方債利息支出率、負(fù)債率、債務(wù)率、償還存量債務(wù)/再融資發(fā)行、地方債一級市場發(fā)行利差、城投全量債項(xiàng)信用利差、省級城投債信用利差為正向指標(biāo)，即數(shù)值越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高；財(cái)政自給率、土地使用權(quán)出讓收入增幅為逆向指標(biāo)，即數(shù)值越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越低。

其中，正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式為：

Yi=Xi－min（Xi）max（Xi）－min（Xi）

逆向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式為：

Yi=max（Xi）－Ximax（Xi）－min（Xi）

以截至2023年11月中旬的各指標(biāo)數(shù)據(jù)為例，代入模型進(jìn)行測算，信用利差采取的是各區(qū)域近一年平均利差。將測算結(jié)果排序并進(jìn)行聚類分析，按各區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)由低到高設(shè)定為四個(gè)梯隊(duì)。

其中，上海、江蘇、北京、浙江、廣東落在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最低梯隊(duì)，云南、天津、貴州、甘肅、新疆、吉林、黑龍江、青海落在風(fēng)險(xiǎn)最高梯隊(duì)，詳見表2。

5.2?在PPP新機(jī)制下挖潛基建項(xiàng)目綜合收益

商業(yè)銀行應(yīng)結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)升級特點(diǎn)、自身風(fēng)險(xiǎn)偏好等，加強(qiáng)監(jiān)測、適度介入使用者付費(fèi)類項(xiàng)目投資。首先，針對垃圾固廢處理、物流樞紐、物流園區(qū)等市場化程度高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，尋求與民營企業(yè)的合作機(jī)會。其次，考慮到智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)、智慧能源等新基建項(xiàng)目收入來源較為廣泛，如基礎(chǔ)設(shè)施租賃使用費(fèi)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲冷鏈?zhǔn)杖?、充電樁充電服?wù)收入、信息服務(wù)費(fèi)、平臺收入分潤、廣告出租收入等，商業(yè)銀行可根據(jù)資金歸集節(jié)點(diǎn)與流動(dòng)方向，以支付結(jié)算、交易資金監(jiān)管、企業(yè)內(nèi)部財(cái)資管理等輕資本業(yè)務(wù)切入。最后，商業(yè)銀行可與政府引導(dǎo)基金、社會資本、產(chǎn)業(yè)資本合作，利用資本招商引資，發(fā)揮資金、項(xiàng)目投資、投貸聯(lián)動(dòng)等優(yōu)勢，解決企業(yè)全生命周期資金需求。

5.3?抓住城投轉(zhuǎn)型機(jī)遇，提供多元化金融服務(wù)

傳統(tǒng)城投企業(yè)多以重資產(chǎn)、公益性項(xiàng)目投融資為主（溫來成，2023），經(jīng)營性業(yè)務(wù)創(chuàng)收規(guī)模較小；理念上偏重設(shè)計(jì)、施工環(huán)節(jié)的短期項(xiàng)目，忽視了包括項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理、運(yùn)維服務(wù)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的長期營運(yùn)項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目各環(huán)節(jié)難以形成聯(lián)動(dòng)和支撐。未來，以輕資產(chǎn)業(yè)務(wù)做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈一體化運(yùn)作是城投轉(zhuǎn)型的必然趨勢。

因此，供應(yīng)鏈金融與城投企業(yè)轉(zhuǎn)型具有良好的契合機(jī)遇，有利于提高城投企業(yè)形成主體信用、交易信用、數(shù)字信用等相結(jié)合的創(chuàng)新治理能力。針對城投企業(yè)探索?“基建+”“地產(chǎn)+”“公用事業(yè)+”“貿(mào)易+”等場景，商業(yè)銀行可匹配數(shù)字化應(yīng)收債權(quán)憑證、資產(chǎn)證券化、倉單融資、商業(yè)保理等產(chǎn)品或服務(wù)助力營運(yùn)，通過銀企直連等系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)字化能力輸出。

針對城投企業(yè)向綜合性控股集團(tuán)轉(zhuǎn)型（如設(shè)立保理、租賃公司等），商業(yè)銀行可依托核心城投優(yōu)質(zhì)股東背景和三方擔(dān)保，面向類金融板塊及鏈上貿(mào)易公司提供綜合授信業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)批量獲客。

此外，依托貿(mào)易與類金融板塊優(yōu)質(zhì)底層資產(chǎn)，開展資產(chǎn)支持票據(jù)等業(yè)務(wù)。與此同時(shí)，需警惕城投企業(yè)轉(zhuǎn)型定位不明確、盲目多元化經(jīng)營，以及在公司治理、財(cái)務(wù)控制、項(xiàng)目管理等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)。

6?結(jié)語

文章從中央“財(cái)政+金融”頂層化債設(shè)計(jì)、地方落地化債框架以及投融資體制改革三方面，明晰“銀政企”合作化債政策的導(dǎo)向性和必要性。

對此，針對商業(yè)銀行提出以下幾項(xiàng)建議。首先，商業(yè)銀行參與化債需要在充分考慮短期內(nèi)面臨的資產(chǎn)負(fù)債缺口、信用風(fēng)險(xiǎn)分類下調(diào)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，審慎參與化債。其次，商業(yè)銀行應(yīng)在考慮風(fēng)險(xiǎn)分布、提升自身資本使用效率基礎(chǔ)上，承接各方化債資源，協(xié)同推進(jìn)化債。最后，商業(yè)銀行應(yīng)從加強(qiáng)區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、在PPP新政下挖潛項(xiàng)目綜合收益、助力城投轉(zhuǎn)型等方面探索政信業(yè)務(wù)新機(jī)遇，以金融“活水”賦能區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

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［作者簡介］李純元（1995—），女，漢族，安徽六安人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士后研究員，中級經(jīng)濟(jì)師，研究方向：銀行監(jiān)管、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行戰(zhàn)略。