食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證制度研究綜述

張海強(qiáng) 孫秀梅 肖利 王艷

廣元市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，四川 廣元

食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證（以下簡稱合格證）是生產(chǎn)主體對其生產(chǎn)、銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行的一項(xiàng)自我承諾。合格證，既是上市農(nóng)產(chǎn)品的“身份證”，也是生產(chǎn)者的“承諾書”，更是質(zhì)量合格的“新體現(xiàn)”[1]。從合格證制度概念的提出到試點(diǎn)試行再到全國推廣實(shí)施，歷經(jīng)10年時(shí)間的完善，其制度已基本完善。2023年1月1日正式施行的新版《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對合格證制度的推行提出了具體要求，規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者要開具合格證、收購者要收取保存并重新開具合格證、市場要查驗(yàn)合格證，并明確了各主體相應(yīng)法律責(zé)任，進(jìn)一步保障了合格證在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作中的長期性、基礎(chǔ)性地位[2]。

1 合格證制度實(shí)施的目的與意義

合格證制度不僅是一項(xiàng)轉(zhuǎn)變農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管方式的重要制度創(chuàng)設(shè)，而且在推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中具有重要意義。

一是農(nóng)產(chǎn)品銷售實(shí)行承諾合格制，有效落實(shí)了生產(chǎn)者主體責(zé)任。我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售等過程一直處于默認(rèn)合格，而合格證制度要求生產(chǎn)主體在嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的同時(shí)開具合格證，保證其產(chǎn)品質(zhì)量安全，落實(shí)好生產(chǎn)主體質(zhì)量安全第一責(zé)任人責(zé)任。根據(jù)新版《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》要求，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體、產(chǎn)地收購者、屠宰場應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量安全控制措施，開具承諾證并對其真實(shí)性負(fù)責(zé)。

二是農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管方式由終端監(jiān)管向全過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，責(zé)任更加明確。近年來，國家投入了大量人力、財(cái)力、物力在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升上，建立了以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、評估預(yù)警、監(jiān)督抽檢、執(zhí)法檢查為主要手段的監(jiān)管體系，但面對我國面廣量多的小散戶和家庭農(nóng)場，目前的監(jiān)管體系還不能有效監(jiān)管，必須加快監(jiān)管方式由終端向全過程轉(zhuǎn)變，構(gòu)建更科學(xué)、高效的監(jiān)管體系。開具合格證易操作、低成本，對提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全過程監(jiān)管提供了有效手段。

三是由單兵作戰(zhàn)轉(zhuǎn)向部門間協(xié)同作戰(zhàn)，準(zhǔn)入、準(zhǔn)出銜接更加有序。按照部門職責(zé)劃分，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品零售、批發(fā)市場、生產(chǎn)加工企業(yè)的安全監(jiān)管，市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督進(jìn)入市場、生產(chǎn)加工企業(yè)后農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。早在2014年國家出臺文件要求推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)田到餐桌全過程監(jiān)管，構(gòu)建以質(zhì)量合格為核心的農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)出準(zhǔn)入管理機(jī)制。合格證制度的建立，低成本實(shí)現(xiàn)全域追蹤溯源，也可以作為提高產(chǎn)地準(zhǔn)出、市場準(zhǔn)入機(jī)制的有力抓手。

四是消費(fèi)者選購農(nóng)產(chǎn)品從外觀判斷向合格標(biāo)識轉(zhuǎn)變，增加了辨別產(chǎn)品質(zhì)量的憑證。長期以來，消費(fèi)者在選購農(nóng)產(chǎn)品時(shí)主要通過外觀品相來判斷，對其質(zhì)量安全情況和產(chǎn)銷信息等無從得知。而合格證不僅可以提供農(nóng)產(chǎn)品溯源信息，而且標(biāo)注農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體和質(zhì)量安全承諾合格方式等重要信息，為大眾選購優(yōu)質(zhì)、安全農(nóng)產(chǎn)品提供了依據(jù)。

2 合格證制度的發(fā)展過程

2.1 實(shí)施歷程

根據(jù)合格證制度實(shí)施的過程，可以分為四個(gè)階段。第一階段：制度設(shè)計(jì)階段（2012年～2016年7月）。農(nóng)業(yè)部門在2012年就開始探索并起草了《農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》；2014年，國家出臺了《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》，文件要求兩部門共同建立以食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入監(jiān)管制度，有關(guān)文件的出臺為合格證制度的研究問世提供了政策依據(jù)[3]。第二階段：局部試點(diǎn)階段（2016年7月～2019年12月）。2016年7月原農(nóng)業(yè)部提出將河北、陜西、湖南、浙江、山東、黑龍江等6 省作為試點(diǎn)推行合格證。2017年8月，原農(nóng)業(yè)部召開合格證試點(diǎn)成果匯報(bào)會，肯定了合格證制度作為質(zhì)量興農(nóng)載體的重要意義，并強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)合格證的全國統(tǒng)一管理[4]。第三階段：全國試行階段（2019年12月～2021年11月）。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《全國試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》，要求在全國范圍開始試行合格證制度，重點(diǎn)要貫徹好“四個(gè)統(tǒng)一”“三個(gè)范圍”“兩個(gè)負(fù)責(zé)”“一個(gè)職責(zé)”等要求。第四階段：加速推進(jìn)階段（2021年11月以后）。2021年11月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)通知，要求加大合格證制度試行力度，根據(jù)前期實(shí)施情況調(diào)整了合格證參考樣式和名稱，正式確定為“承諾達(dá)標(biāo)合格證”。同時(shí)，把合格證制度推行情況作為各級政府食品安全考核重要內(nèi)容。

2.2 合格證的變化

2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證改名為承諾達(dá)標(biāo)合格證，主要做了以下調(diào)整。第一強(qiáng)調(diào)質(zhì)量安全“達(dá)標(biāo)”?！斑_(dá)標(biāo)”即生產(chǎn)者在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)質(zhì)量控制要求，確保其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品符合國家標(biāo)準(zhǔn)。新版合格證將之前承諾內(nèi)容中“遵守農(nóng)藥安全間隔期、獸藥休藥期規(guī)定”修改為“常規(guī)農(nóng)藥獸藥殘留不超標(biāo)”，更重視質(zhì)量安全達(dá)標(biāo)[5]。第二突出“承諾”定位。合格證是生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)者對其產(chǎn)品質(zhì)量安全作出的自我承諾。新版合格證將承諾內(nèi)容位置放在了最上端，更加突出了合格證作為質(zhì)量承諾的定位，同時(shí)對承諾內(nèi)容作出了規(guī)定。第三增加承諾依據(jù)。在新版合格證中增加了可勾選的“委托檢測、自我檢測、內(nèi)部質(zhì)量控制、自我承諾”等4 項(xiàng)承諾方式。生產(chǎn)主體在開具合格證時(shí)可根據(jù)其承諾合格采用的方式，自主勾選。

3 合格證制度實(shí)施現(xiàn)狀

合格證制度經(jīng)過7年的摸索完善和創(chuàng)新，已成為一套成熟的制度，不管是從法律依據(jù)、制度頂層設(shè)計(jì)、政府管理職責(zé)，還是生產(chǎn)、經(jīng)銷、運(yùn)輸環(huán)節(jié)和生產(chǎn)經(jīng)銷者主體責(zé)任落實(shí)上都有了質(zhì)的提升。目前，合格證制度的創(chuàng)新是將“合格證”和“追溯碼”兩證合一，消費(fèi)者可通過掃描合格證上二維碼查看該產(chǎn)品生產(chǎn)銷售全過程記錄，為實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品從基地到餐桌全過程監(jiān)管、全過程溯源提供了簡單、高效和低成本的方式[6]。陜西省寶雞市根據(jù)合格證和質(zhì)量追溯開展情況，創(chuàng)新合格證管理和推廣機(jī)制，于2019年推出合格證和追溯二維碼“二合一”的新模式[7]。甘肅省酒泉市全面推進(jìn)“合格證+追溯碼”，特別是在“一證一碼、證碼合一”標(biāo)識管理上取得了一定成效[8]。上海市根據(jù)國家推行合格證內(nèi)容，創(chuàng)新性地加入了“本產(chǎn)品由安信農(nóng)保承保農(nóng)產(chǎn)品安全責(zé)任保險(xiǎn)”的承諾，引進(jìn)第三方社會化服務(wù)，試行農(nóng)產(chǎn)品安全責(zé)任保險(xiǎn)[9]。浙江省蒼南縣創(chuàng)新開發(fā)集追溯、合格證、生產(chǎn)記錄、檢測信息及誠信等級等全程溯源信息的“智能云碼”合格證，操作簡單，易于推廣[10]。

4 合格證制度研究述評

4.1 存在的問題及不足

4.1.1 合格證推行主體目錄不清

目前合格證的推行主體主要是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、專合社、規(guī)模較大的家庭農(nóng)場和大戶，中小散戶由于其生產(chǎn)的不確定性，不能實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管部門對合格證的推行主體底數(shù)不清，與目前加快推進(jìn)合格證的要求差距較大。

4.1.2 優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制不健全

合格證是主體對其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全做出的一個(gè)承諾，能否為生產(chǎn)主體帶來經(jīng)濟(jì)效益是影響合格證制度能不能全面高效落地的重要因素。但目前在誠信體系尚未健全的現(xiàn)狀下，合格證的真實(shí)性難以保證[11]，使得合格證真正效能難以發(fā)揮。部分生產(chǎn)主體為追求利益而未嚴(yán)格落實(shí)質(zhì)量安全控制要求，違背合格證承諾內(nèi)容出具虛假合格證，嚴(yán)重降低了合格證的公信力，造成真正按標(biāo)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，其優(yōu)勢不能體現(xiàn)，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，大大影響了生產(chǎn)者開具合格證的動力。

4.1.3 宣傳力度不夠，群眾知曉度低

合格證制度作為落實(shí)食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求的重要抓手，已被寫入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，明確了食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者、監(jiān)管者在承諾達(dá)標(biāo)合格證的開具、收取和留存等方面應(yīng)當(dāng)履行有關(guān)法律規(guī)定；并對不按要求開具、收取保存合格證的行為提出了處罰要求。但目前由于生產(chǎn)者尤其是散戶和消費(fèi)者對合格證制度的了解度還不高，生產(chǎn)端開具和消費(fèi)端查驗(yàn)合格證意識還未形成。

4.1.4 準(zhǔn)出、準(zhǔn)入機(jī)制不完善

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管由農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場監(jiān)管兩部門管理，前者負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，后者負(fù)責(zé)市場環(huán)節(jié)。目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要求規(guī)模生產(chǎn)主體對上市農(nóng)產(chǎn)品合格證應(yīng)開盡開，基本形成了“大宗產(chǎn)品全覆蓋、小宗產(chǎn)品不落空”的氛圍，但市場監(jiān)管部門未將合格證納入農(nóng)產(chǎn)品入市查驗(yàn)準(zhǔn)入的重要依據(jù)，有無合格證均可以入市銷售，市場端倒逼機(jī)制未形成，降低了主體開具合格證的積極性。

4.2 研究展望

展望未來，合格證制度的研究在繼續(xù)圍繞現(xiàn)實(shí)關(guān)鍵問題研究的同時(shí)，要更加注重政策制度的頂層設(shè)計(jì)和理論層面的深入探討，兼顧目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

4.2.1 完善制度，做好產(chǎn)地準(zhǔn)出和準(zhǔn)入銜接

將合格證列入日常監(jiān)管、巡查重點(diǎn)事項(xiàng)，強(qiáng)化市場端合格證查驗(yàn)，對不按要求開具或虛假開具合格證的產(chǎn)品不予入市銷售，虛假開具合格證主體要依法進(jìn)行懲處，從市場端發(fā)力倒逼主體積極開具合格證；加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，提高農(nóng)產(chǎn)品全程監(jiān)管能力，積極構(gòu)建屬地負(fù)責(zé)、行業(yè)主導(dǎo)、上下協(xié)同、因地制宜、通盤考慮的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)制，真正形成監(jiān)管部門重視合格證、經(jīng)營主體開具合格證、消費(fèi)者關(guān)心查驗(yàn)合格證的良好格局。

4.2.2 加大合格證宣傳力度

采用“線上+線下”結(jié)合的方式，加大力度宣傳新版《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者對合格證制度的了解，形成部門重視、大眾關(guān)注的合格證制度推行良好氛圍。

4.2.3 定期動態(tài)更新生產(chǎn)主體目錄庫

建立合格證推廣主體目錄動態(tài)更新機(jī)制，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)監(jiān)管、檢測人員結(jié)合監(jiān)管和抽檢工作，對生產(chǎn)主體開展檢查核實(shí)，對目錄庫內(nèi)的生產(chǎn)主體每年至少檢查一次。

4.2.4 強(qiáng)化基層服務(wù)體系建設(shè)

要充分發(fā)揮市縣級農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、村級服務(wù)站點(diǎn)作用，鼓勵(lì)有條件的村、寨設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品快檢、合格證開具服務(wù)點(diǎn)，方便中、小散戶開具合格證。鼓勵(lì)引導(dǎo)有條件的企業(yè)、合作社共享快檢設(shè)備，帶動周邊農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體和農(nóng)戶加強(qiáng)產(chǎn)品自控自檢。

4.2.5 加快農(nóng)安全信用體系建設(shè)

建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體信用評級制度，根據(jù)信用等級實(shí)行分類監(jiān)管，將誠信情況作為政策獎(jiǎng)補(bǔ)、推優(yōu)推選和農(nóng)產(chǎn)品參展等的重要參考因素，倒逼生產(chǎn)主體落實(shí)安全生產(chǎn)第一責(zé)任，進(jìn)行誠信生產(chǎn)[12]。建立合格證制度上墻”、誠信“紅黑”榜等制度，構(gòu)建“事前信用自我承諾、事中信用評價(jià)監(jiān)管、事后信用綜合運(yùn)用”的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用監(jiān)管制度。