我國(guó)地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)形成的三重邏輯與治理出路

摘? ?要：我國(guó)的地方政府專項(xiàng)債（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)債）已成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。從近些年全國(guó)與各省的審計(jì)情況看，我國(guó)的專項(xiàng)債既有包裝、謊報(bào)、虛報(bào)收益違規(guī)發(fā)行問題，也有閑置不用、挪作他用、低效使用的情況，這些與國(guó)家的政策導(dǎo)向和發(fā)債初衷相悖離，難以達(dá)到政策預(yù)期效果，甚至出現(xiàn)收不抵支、以債養(yǎng)債現(xiàn)象，影響代際公平。本文在分析專項(xiàng)債主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從專項(xiàng)債的財(cái)政屬性視角剖析專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)形成的理論邏輯、制度邏輯與實(shí)踐邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：理論上，對(duì)專項(xiàng)債發(fā)揮財(cái)政政策工具作用的方向界定不準(zhǔn)；制度安排上，賦予專項(xiàng)債過多的財(cái)政職能；實(shí)踐中，地方政府存在“財(cái)政幻覺”。這些因素在監(jiān)督約束機(jī)制不完善的情況下，使專項(xiàng)債不僅“偏航”，而且“走樣”，不斷泛化為“萬(wàn)能債”。對(duì)此，本文提出三點(diǎn)建議：第一，理論上追本溯源，厘定專項(xiàng)債的職能范圍；第二，制度上革故鼎新，為專項(xiàng)債穩(wěn)根固本；第三，實(shí)踐中審時(shí)度勢(shì)，用區(qū)塊鏈技術(shù)為專項(xiàng)債保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：地方政府專項(xiàng)債；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)治理；財(cái)政職能

中圖分類號(hào)：F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? 文章編號(hào)：1674-2265（2024）04-0064-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.04.007

我國(guó)的專項(xiàng)債與美國(guó)等國(guó)家的市政債類似，是省級(jí)政府（含省級(jí)政府批準(zhǔn)自行發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行債券形成的債務(wù)，該類債務(wù)約定在一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息。專項(xiàng)債是中央為地方拓展財(cái)政空間的主要手段（李永友，2023）[1]，也是國(guó)家穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，在穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板方面發(fā)揮了積極作用（韓文琰和張家瑋，2023）[2]。為管好、用好專項(xiàng)債，2020年財(cái)政部發(fā)布《地方政府債券發(fā)行管理辦法》，開始嚴(yán)格管控專項(xiàng)債；同年頒布《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》，首次提出對(duì)專項(xiàng)債“穿透式、全過程監(jiān)控”，要求層層壓實(shí)相關(guān)主體責(zé)任，強(qiáng)化問責(zé)；2021年，為強(qiáng)化專項(xiàng)債管理，防控專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布《地方政府債券信息公開平臺(tái)管理辦法》《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測(cè)工作方案》《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》與《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》，明確專項(xiàng)債禁止投向的領(lǐng)域、項(xiàng)目調(diào)整的條件與程序、專項(xiàng)債監(jiān)測(cè)的范圍與內(nèi)容以及績(jī)效管理的原則等。然而從歷年審計(jì)結(jié)果看，專項(xiàng)債既有閑置不用、違規(guī)使用、挪作他用的表象問題，也有收益不達(dá)預(yù)期的實(shí)質(zhì)問題，并且在橫向上存在“同群效應(yīng)”，縱向上存在“屢審屢犯”“邊改邊犯”偏好（韓文琰，2022）[3]。這些問題引起政界與學(xué)界的廣泛關(guān)注，中央多次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持不救助、不兜底，要防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)；學(xué)者們也提出未來需剝離地方債的“類國(guó)債”用途（毛捷，2023）[4]，理順專項(xiàng)債借用管還的運(yùn)行機(jī)制（崔竹和姜江華，2022）[5]，建立專項(xiàng)債規(guī)?？刂频臏y(cè)算依據(jù)（李永友，2023）[1]。但這些措施發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于厘清專項(xiàng)債的職能與專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的形成邏輯，只有理論上正本定向，制度上穩(wěn)根固本，方能在實(shí)踐中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。本文的邊際貢獻(xiàn)有：第一，從財(cái)政屬性視角分析專項(xiàng)債的職能范圍，從理論上界定專項(xiàng)債能夠支持的范圍，為我國(guó)發(fā)行專項(xiàng)債提供理論依據(jù)；第二，從理論、制度與實(shí)踐三個(gè)層面分析我國(guó)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的形成邏輯，探究防范與化解專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的出路。

一、我國(guó)專項(xiàng)債的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

延長(zhǎng)期限、降低利率、“以債養(yǎng)債”成為維持專項(xiàng)債可持續(xù)性的重要方法，這些方法為我國(guó)化解專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)贏得了時(shí)間，但治標(biāo)不治本，為未來經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

第一，專項(xiàng)債期限延長(zhǎng)，規(guī)?？焖贁U(kuò)大，加大未來的償債壓力，影響代際公平。地方政府2015年開始發(fā)行專項(xiàng)債券，2018年以后陸續(xù)到期，到2022年底，80%以上還本金額來源于再融資專項(xiàng)債券（見表1），可見專項(xiàng)債“以債養(yǎng)債”現(xiàn)象早現(xiàn)端倪，并持續(xù)未改。這種借新還舊形成的再融資債券，年限延長(zhǎng)積累的專項(xiàng)債（根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，平均發(fā)行年限由2018年的6.1年延長(zhǎng)至2023年的15.2年，剩余年限由2018年的4.6年延長(zhǎng)至2023年底的10.9年），以及過度依賴專項(xiàng)債投資形成的新增債券，使得專項(xiàng)債余額從2017年末的6.14萬(wàn)億快速增長(zhǎng)到2023年末的24.87萬(wàn)億元，占地方債務(wù)余額（40.74萬(wàn)億元）的61.05%，相當(dāng)于2023年GDP（126.06萬(wàn)億元）的19.73%。專項(xiàng)債規(guī)模的急劇擴(kuò)大，使其利息支出壓力在利率下降（由2018年的3.90%降為2022年的3.09%）的情況下非但沒有降低，反而由2018年的1864億元上升至2022年的6347億元①。

第二，專項(xiàng)債地區(qū)分布不均，部分地區(qū)償債風(fēng)險(xiǎn)較大，限額分配與使用中的“馬太效應(yīng)”不利于地區(qū)均衡發(fā)展。從人均專項(xiàng)債余額、專項(xiàng)債付息壓力看，專項(xiàng)債的地區(qū)差異較為明顯。根據(jù)CELMA和萬(wàn)得數(shù)據(jù)庫(kù)公布的數(shù)據(jù)計(jì)算整理發(fā)現(xiàn)，2022年天津、黑龍江、內(nèi)蒙古、寧夏、遼寧、青海和云南共7個(gè)省市的付息支出超過政府性基金支出的10%，最高的為天津（18.94%），最低為江蘇（3.05%），中位數(shù)為7.22%，均值為8.16%。這表明專項(xiàng)債的償債風(fēng)險(xiǎn)不僅要看總體，更要注意地區(qū)性結(jié)構(gòu)差異。從各省分配限額和余額情況看，盡管中央政府按照各地發(fā)展需要與財(cái)力狀況分配新增專項(xiàng)債券限額，但專項(xiàng)債本身要求的收支平衡會(huì)產(chǎn)生正向激勵(lì)：廣東、山東、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)大省的項(xiàng)目收益能力強(qiáng)、還款比較有保障，分配的限額比較高，專項(xiàng)債余額已超過萬(wàn)億元；而西藏、青海、寧夏等西部省份的項(xiàng)目收益能力不高，分配的限額比較低，專項(xiàng)債余額低于千億元。如果過度依賴專項(xiàng)債投資，這種“馬太效應(yīng)”會(huì)加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。

第三，專項(xiàng)債項(xiàng)目變形走樣，多數(shù)地區(qū)收支難以平衡?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，重點(diǎn)審計(jì)的54個(gè)地區(qū)中有20個(gè)地區(qū)通過虛報(bào)項(xiàng)目收入、低估成本等手段“包裝”項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券198.21億元；5個(gè)地區(qū)將50.03億元專項(xiàng)債違規(guī)投向景觀工程、商業(yè)性項(xiàng)目等禁止類領(lǐng)域；47個(gè)地區(qū)違規(guī)挪用157.98億元專項(xiàng)債；5個(gè)地區(qū)虛報(bào)33個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目支出進(jìn)度，至2022年底有60.27億元結(jié)存未用。如果通過二次“包裝”發(fā)行再融資債券為這些專項(xiàng)債還本，勢(shì)必會(huì)越走越遠(yuǎn)。

第四，專項(xiàng)債能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有不確定性。專項(xiàng)債對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用見仁見智：有學(xué)者認(rèn)為這種作用是非線性的（張賀，2022；肖建華和熊如意，2023）[6，7]；也有學(xué)者認(rèn)為專項(xiàng)債在減稅降費(fèi)、遏制地方政府違規(guī)舉債背景下，可以緩解財(cái)政壓力，提升債券市場(chǎng)化水平，拉動(dòng)民間投資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（高國(guó)華，2019）[8]，但專項(xiàng)債需在合理范圍內(nèi)才能拉動(dòng)民間投資，超過合理范圍則會(huì)抑制民間投資（龍小燕等，2020）[9]，并且專項(xiàng)債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用主要通過拉動(dòng)政府投資實(shí)現(xiàn)，而對(duì)民間投資的引導(dǎo)作用不夠（尹李峰等，2021）[10]。還有學(xué)者從對(duì)微觀企業(yè)影響的視角進(jìn)行研究，認(rèn)為專項(xiàng)債不僅會(huì)加劇企業(yè)融資約束和金融化，影響就業(yè)，不利于經(jīng)濟(jì)“脫虛向?qū)崱保ㄓ嗝鞴鸷屯蹩眨?022）[11]，而且專項(xiàng)債的財(cái)政屬性在影響地方政府行為的同時(shí)，會(huì)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新績(jī)效產(chǎn)生長(zhǎng)期影響（高文亮等，2017；郭景先和苑澤明，2018）[12，13]，抑制企業(yè)的全要素生產(chǎn)率（胡衛(wèi)升和陳鑫麗，2021）[14]。可見專項(xiàng)債對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用并非確定的，而這種不確定性會(huì)影響項(xiàng)目收益，進(jìn)而會(huì)增加專項(xiàng)債償債的不確定性。因此，在使用專項(xiàng)債這一政策工具時(shí)，既要考慮其償債風(fēng)險(xiǎn)，也要考慮其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的作用的不確定性所引致的風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)形成的三重邏輯

（一）理論邏輯

被視為財(cái)政政策重要抓手的專項(xiàng)債與地方一般債、國(guó)債都可以籌措資金、彌補(bǔ)財(cái)政赤字，但三者在屬性上又不完全相同。毛捷（2023）[4]認(rèn)為地方債更多體現(xiàn)為財(cái)政屬性，金融屬性比較弱；崔竹和姜江華（2022）[5]則認(rèn)為與一般債相比，專項(xiàng)債具有財(cái)政與金融雙重屬性，且偏好市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)行。財(cái)政屬性是指財(cái)政作為一種經(jīng)濟(jì)行為或現(xiàn)象的特性，其主體是國(guó)家或政府，具有公共性和階級(jí)性；金融屬性是指商品或交易具有資產(chǎn)的特性，如流動(dòng)性、收益性與風(fēng)險(xiǎn)性等。盡管不同學(xué)者對(duì)專項(xiàng)債金融屬性的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，但都認(rèn)同專項(xiàng)債的本質(zhì)屬性為財(cái)政屬性。

國(guó)債、地方一般債和專項(xiàng)債的財(cái)政屬性也不盡相同。一方面，三者彌補(bǔ)財(cái)政赤字依托的信用不同。國(guó)債通過全國(guó)預(yù)算收入償還，依托中央政府信用發(fā)行；地方債中的一般債由各地預(yù)算收入償還，通過省級(jí)政府發(fā)行，依托省級(jí)政府背書的地方政府信用發(fā)行；專項(xiàng)債由政府性基金收入和專項(xiàng)收入償還，要求通過省級(jí)政府發(fā)行并且收支平衡，因此依托省級(jí)政府和地方政府雙重背書的項(xiàng)目信用發(fā)行。另一方面，公債既要遵循財(cái)政規(guī)律，也要受財(cái)政政策和政治制度的約束，專項(xiàng)債除這些約束外，還要受收支平衡的市場(chǎng)規(guī)律約束。專項(xiàng)債的上述特殊性決定了其財(cái)政職能有較大局限性。

按照穆斯格雷夫（1987）[15]的經(jīng)典分析，財(cái)政具有配置資源、分配收入和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三大職能，國(guó)債由擁有事權(quán)、財(cái)權(quán)決定權(quán)的中央政府發(fā)行，是國(guó)家處理全國(guó)性公共事務(wù)和彌補(bǔ)一國(guó)財(cái)政赤字的融資工具，可以與利率、稅率、匯率等宏觀手段配合使用，其財(cái)政職能更容易發(fā)揮。地方政府盡管可以通過調(diào)整專項(xiàng)債投向領(lǐng)域、投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)等手段在一定程度上引導(dǎo)民間投資、促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，但所受約束較多，除要服務(wù)于地方民眾的公共需要外，還難以與稅收、補(bǔ)貼等手段配合使用，因此，其發(fā)行的主要目的是彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字（Mikesell，2002）[16]。與一般債相比，專項(xiàng)債要求收支平衡，因此，其發(fā)揮的財(cái)政職能小于國(guó)債，甚至小于地方一般債。

專項(xiàng)債的初衷是支持由于市場(chǎng)失靈不能通過市場(chǎng)化方式提供，而地方政府較中央政府履職更為有效且收益能夠覆蓋本息的公益事業(yè)。發(fā)行專項(xiàng)債需同時(shí)滿足必要性和可行性，即專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目是支持地方發(fā)展必需的、服務(wù)公共需要的項(xiàng)目；專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目屬于公益類項(xiàng)目，收益一般比較低，難以通過市場(chǎng)獲得融資，但是項(xiàng)目本身有需求，能被市場(chǎng)接納，且能夠產(chǎn)生與支出平衡的收益。因此，從理論上講，除經(jīng)濟(jì)不確定性引致的風(fēng)險(xiǎn)外，專項(xiàng)債償債風(fēng)險(xiǎn)比較小，但我國(guó)不僅賦予專項(xiàng)債地方政府融資的職能，也賦予其穩(wěn)投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、支持國(guó)家重大戰(zhàn)略等多重職能，過度依托專項(xiàng)債投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)無異于“小馬拉大車”，尤其在專項(xiàng)債規(guī)模超過市場(chǎng)接納能力時(shí)，其必要性和可行性大打折扣，投資邊際效益遞減，項(xiàng)目收益和項(xiàng)目實(shí)施效果偏離預(yù)期，不僅影響本息償還，而且增加了專項(xiàng)債發(fā)揮財(cái)政職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不確定性。

（二）制度邏輯

我國(guó)專項(xiàng)債源于“開前門、堵后門”的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范思路，2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》賦予了地方政府依法適度舉借專項(xiàng)債融資的權(quán)限，規(guī)定“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還”，這與財(cái)政屬性界定的專項(xiàng)債一致。2016年財(cái)政部發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，提出規(guī)范地方專項(xiàng)債預(yù)算管理的具體要求。兩項(xiàng)制度明確了地方政府可以通過專項(xiàng)債為有收益的公益性事業(yè)融資以及還本付息的原則，沒有明確公益性事業(yè)的具體范圍。從發(fā)行結(jié)果看，主要是置換債券。如表1所示，2015—2017年發(fā)行的置換債券占比分別為90.16%、83.93%和60.24%。

2017年，專項(xiàng)債開始支持土地開發(fā)與棚戶區(qū)改造。財(cái)政部與多部門聯(lián)合，陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路以及棚戶區(qū)改造的專項(xiàng)債券管理辦法，逐步豐富專項(xiàng)債券品種，保障重點(diǎn)領(lǐng)域的融資需求②。財(cái)政部公開數(shù)據(jù)顯示，2018年和2019年土地儲(chǔ)備和棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債發(fā)行量占比高達(dá)60%以上，總體上以新增債券為主，但總規(guī)模較低，不到9.5萬(wàn)億元。2019年9月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議③叫停土地儲(chǔ)備類專項(xiàng)債，明確將專項(xiàng)債持續(xù)投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。此后，專項(xiàng)債支持范圍不斷擴(kuò)大，開啟了快節(jié)奏、大規(guī)模的發(fā)行模式。2019年，為支持國(guó)家重大戰(zhàn)略，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，首次提出“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”，將專項(xiàng)債資金的用途從政府投資項(xiàng)目的債務(wù)性資金拓展到項(xiàng)目資本金，明確投向重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目資本金的規(guī)?？烧嫉皆撌ｍ?xiàng)債規(guī)模的20%左右，2020年3月中央政治局會(huì)議將該比例提升至25%。2020年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確允許專項(xiàng)債支持中小銀行補(bǔ)充資本金。2023年8月底，陜西專項(xiàng)債用作資本金的比例已達(dá)25%的紅線，遠(yuǎn)超全國(guó)水平（8.2%）。2021年7月，財(cái)政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于梳理2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》指出，專項(xiàng)債要“優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)項(xiàng)目”，在專項(xiàng)債發(fā)行范圍上增加了國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目與保障性安居工程；當(dāng)年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提升專項(xiàng)債的積極財(cái)政政策效能，在帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、妥善應(yīng)對(duì)內(nèi)外部沖擊和經(jīng)濟(jì)下行壓力方面發(fā)揮更大作用。2022年政府工作報(bào)告提出，專項(xiàng)債券要合理擴(kuò)大使用范圍，在繼續(xù)用于九大領(lǐng)域的同時(shí)可進(jìn)一步擴(kuò)大到惠民生、解民憂、增后勁、上水平、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的項(xiàng)目建設(shè)上，將專項(xiàng)債發(fā)行范圍拓展到新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目。同年5月和8月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的33項(xiàng)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子政策和19項(xiàng)接續(xù)政策再次提及要擴(kuò)大專項(xiàng)債支持范圍，加快發(fā)行和使用專項(xiàng)債券，依法用好專項(xiàng)債地方結(jié)存限額。

從相關(guān)制度與政策導(dǎo)向看，專項(xiàng)債投資范圍不斷擴(kuò)大，被賦予的財(cái)政職能逐步放大，成為地方政府籌集資金的重要方式。這也導(dǎo)致我國(guó)專項(xiàng)債規(guī)模迅速增長(zhǎng)，因此，從某種程度上說，我國(guó)專項(xiàng)債規(guī)模迅速擴(kuò)張的一個(gè)主要?jiǎng)右蚴腔謴?fù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類體制或制度安排（Islam和Hasan，2007）[17]。一方面，職能范圍不斷擴(kuò)大需要發(fā)行新增專項(xiàng)債券；另一方面，部分專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的收入不足以覆蓋本息，需要發(fā)行再融資債券償還本金，導(dǎo)致新增債券與再融資債券都快速增長(zhǎng)，當(dāng)投資項(xiàng)目面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力無法產(chǎn)生預(yù)期收益時(shí)，償債風(fēng)險(xiǎn)增加，此時(shí)如果繼續(xù)擴(kuò)大支持范圍可能會(huì)形成惡性循環(huán)。

（三）實(shí)踐邏輯

央地財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配被普遍認(rèn)為是地方債擴(kuò)張的主要原因（賈康和白景明，2002）[18]，但由于中央政府需要有足夠財(cái)力進(jìn)行宏觀調(diào)控來促進(jìn)各地的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展、應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，因此，二者完全匹配只是一種理想狀態(tài)，實(shí)踐中很難做到，這就需要平衡中央政府的職能發(fā)揮與地方的發(fā)展。中央政府通過專項(xiàng)債制度賦予地方政府舉借債務(wù)、彌補(bǔ)財(cái)政赤字的權(quán)利，有利于化解隱性債務(wù)，解決財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題，但部分地方政府過分?jǐn)U大專項(xiàng)債的財(cái)政職能范圍，反而進(jìn)一步破壞了二者平衡。進(jìn)而導(dǎo)致如下結(jié)果：第一，違規(guī)發(fā)行使用。地方政府在財(cái)政資金緊張、專項(xiàng)債發(fā)行限額較為寬裕時(shí)，使用專項(xiàng)債替代一般債補(bǔ)充財(cái)力，或者通過包裝、虛報(bào)和謊報(bào)收益申請(qǐng)專項(xiàng)債，讓原本“小馬拉大車”的專項(xiàng)債進(jìn)一步擴(kuò)張，泛化為“萬(wàn)能債”。從各省的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告看，廣西2個(gè)市、4個(gè)縣將44.91億元專項(xiàng)債資金用于房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)與其他債務(wù)還本付息；遼寧2個(gè)市、7個(gè)縣將6.06億元專項(xiàng)債資金用于“三?！钡戎С?；北京2020年個(gè)別區(qū)的老舊小區(qū)電網(wǎng)配電設(shè)施改造工程在無對(duì)應(yīng)收入來源的情況下發(fā)行專項(xiàng)債券2000萬(wàn)元。此外，河北、內(nèi)蒙古等地也都有不同程度的違規(guī)發(fā)行、使用專項(xiàng)債券問題。第二，救助預(yù)期。盡管中央多次強(qiáng)調(diào)不救助、不兜底原則，但中央對(duì)地方債務(wù)的“救助預(yù)期”內(nèi)嵌于央地財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的財(cái)政分權(quán)體系之中（郭玉清等，2016）[19]。在地方政府不能破產(chǎn)的情況下，地方政府專項(xiàng)債本息無法通過對(duì)應(yīng)項(xiàng)目收益償還時(shí)，中央政府不得不給予地方政府新的化債政策，如允許發(fā)行再融資債券償還舊債等。這使得地方政府在“以債養(yǎng)債”的同時(shí)強(qiáng)化了中央政府間接救助預(yù)期。

如果有較好的監(jiān)管機(jī)制，上述結(jié)果會(huì)有所改善。2021年2月，財(cái)政部發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測(cè)工作方案》，目前多數(shù)省份已建立穿透式監(jiān)測(cè)體系， 但各自為政，與財(cái)政部的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)形成“串聯(lián)式”監(jiān)測(cè)（韓文琰和張家瑋，2023）[2]。這種“串聯(lián)式”監(jiān)測(cè)不能解決專項(xiàng)債借用管還各環(huán)節(jié)的“信息不對(duì)稱”問題，比如依靠土地出讓金“一女多嫁”的虛增收益問題，“上有政策下有對(duì)策”的違規(guī)使用問題，過度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的資金閑置不用問題等。審計(jì)依然是主要監(jiān)督手段，專項(xiàng)債被列為收支預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)，但缺乏獨(dú)立的專項(xiàng)債審計(jì)，并且預(yù)算執(zhí)行審計(jì)覆蓋率不高，《國(guó)務(wù)院關(guān)于 2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》 顯示，2022年重點(diǎn)審計(jì)36個(gè)市縣，大約占市縣總數(shù)的1%，降低了地方政府違規(guī)舉借、使用專項(xiàng)債被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)治理的出路

我國(guó)專項(xiàng)債既有超財(cái)政職能范圍、不斷通過政策和制度安排賦予新職能導(dǎo)致的偏航問題，也有監(jiān)督約束機(jī)制不嚴(yán)、地方政府舉債籌資幻覺帶來的實(shí)踐走樣問題。對(duì)此，筆者認(rèn)為在理論上應(yīng)立足本國(guó)實(shí)踐，追本溯源，明確專項(xiàng)債的財(cái)政職能，確定專項(xiàng)債的使用方向；制度上應(yīng)依據(jù)專項(xiàng)債職能范圍，嚴(yán)格規(guī)范專項(xiàng)債的借用管還；實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)讓穿透式監(jiān)測(cè)體系充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

（一）理論上追本溯源，厘定專項(xiàng)債的職能范圍

專項(xiàng)債在我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中功不可沒，但絕非“靈丹妙藥”，而是一把“雙刃劍”。從專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀看，應(yīng)在理論上依據(jù)專項(xiàng)債的財(cái)政屬性，明確專項(xiàng)債作為財(cái)政政策工具、助力財(cái)政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方向。為此，需要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，在明確財(cái)政政策目標(biāo)方向的基礎(chǔ)上，厘定專項(xiàng)債的財(cái)政職能范圍。盡管中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)難以做到完全匹配，但可以依據(jù)專項(xiàng)債的本質(zhì)屬性對(duì)專項(xiàng)債支持項(xiàng)目進(jìn)行剝離：屬于國(guó)家重大戰(zhàn)略的由中央財(cái)政支持；屬于地方發(fā)展必需、可行的一般公益性事業(yè)，或者無收益、收益難以覆蓋本息支出的公益性事業(yè)由地方財(cái)政一般預(yù)算支持；真正能夠收支平衡的地方發(fā)展必需、可行的公益性事業(yè)通過發(fā)行專項(xiàng)債券支持。

（二）制度上革故鼎新，為專項(xiàng)債穩(wěn)根固本

我國(guó)已發(fā)布多項(xiàng)專項(xiàng)債制度與政策文件，但從現(xiàn)實(shí)情況看，還不夠完善，比如現(xiàn)有制度規(guī)定了再融資專項(xiàng)債在不超過到期還本數(shù)額度內(nèi)發(fā)行，原則上發(fā)行期限要與同一項(xiàng)目剩余期限匹配，但未對(duì)發(fā)行條件做出嚴(yán)格限制。而且全國(guó)人大只對(duì)專項(xiàng)債余額限額和新增債務(wù)限額進(jìn)行審批，不對(duì)再融資債務(wù)限額進(jìn)行審批（崔竹和姜江華，2022）[5]，這給了省級(jí)財(cái)政部門通過再融資債券“以債養(yǎng)債”的自由裁量權(quán)。此外，應(yīng)重新梳理現(xiàn)有政策與制度，對(duì)有些已經(jīng)超越專項(xiàng)債發(fā)揮財(cái)政職能范圍的制度或政策要及時(shí)廢止；對(duì)理論上確需專項(xiàng)債支持的公益性事業(yè)，要制定和完善相關(guān)制度，讓專項(xiàng)債的發(fā)行、使用、管理與償還有必要的制度保障。

（三）實(shí)踐中審時(shí)度勢(shì)，利用區(qū)塊鏈技術(shù)從監(jiān)督機(jī)制上為專項(xiàng)債保駕護(hù)航

在明確專項(xiàng)債的理論定位和完善制度的基礎(chǔ)上，其風(fēng)險(xiǎn)治理還離不開相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。盡管專項(xiàng)債管理領(lǐng)域已引入了審計(jì)、穿透式監(jiān)測(cè)等監(jiān)督手段，但如前所述，還不盡如人意。未來可借助區(qū)塊鏈技術(shù)，加大審計(jì)力度與范圍，實(shí)施穿透式監(jiān)測(cè)。具體可以由財(cái)政部作為盟主方構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的“并聯(lián)式”監(jiān)測(cè)聯(lián)盟鏈，對(duì)專項(xiàng)債實(shí)施穿透式監(jiān)測(cè)?！安⒙?lián)式”監(jiān)測(cè)主要借助區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化、時(shí)間戳和智能合約機(jī)制解決地方專項(xiàng)債數(shù)據(jù)、項(xiàng)目資料物理分散與中央監(jiān)管邏輯統(tǒng)一的不協(xié)調(diào)問題，形成“一數(shù)一源、一源多用”的共建共享機(jī)制，讓專項(xiàng)債在實(shí)踐中不偏航、不走樣。

注：

①2023年專項(xiàng)債的還本付息數(shù)據(jù)尚未公布，所以用2022年的數(shù)據(jù)。

②具體政策包括《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62 號(hào)）、《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97 號(hào)）、《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕28 號(hào)）等。

③會(huì)議提出專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備、房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、債務(wù)置換與完全商業(yè)化運(yùn)作項(xiàng)目。

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