清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)際比較與借鑒

中國(guó)人民銀行山東省分行課題組

一、引言

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)際社會(huì)對(duì)加強(qiáng)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管高度重視。國(guó)際清算銀行、各國(guó)中央銀行將支付清算系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)——清算機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作為關(guān)注的重點(diǎn)，并基于《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》，采取了一系列監(jiān)管創(chuàng)新，取得了積極成效。我國(guó)通過(guò)制定專門制度規(guī)范等方式建立健全清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架，在防控支付清算風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化金融服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用，但還存在監(jiān)管依據(jù)法律位階偏低、缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管科技應(yīng)用不足等問(wèn)題，有必要借鑒國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能，為建設(shè)廣泛覆蓋、高效安全的支付體系提供保障。

二、《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》有關(guān)清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管的規(guī)定

2012年，國(guó)際清算銀行支付結(jié)算體系委員會(huì)和國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織聯(lián)合發(fā)布《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》（以下簡(jiǎn)稱《原則》），確立了金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施①（FMI）各國(guó)中央銀行、金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)需參照并遵守的基本準(zhǔn)則。清算機(jī)構(gòu)作為支付清算系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，需要遵循《原則》中涉及清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管的12項(xiàng)要求，可概括為建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架、參與者準(zhǔn)入及違約管理、效率效力要求及運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、管理結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)和管理一般業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、托管及投資風(fēng)險(xiǎn)六個(gè)方面。

（一）建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架

一是應(yīng)具備穩(wěn)健的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，明確風(fēng)險(xiǎn)管理制度、程序和系統(tǒng)，并定期評(píng)審框架的有效性。二是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理激勵(lì)、定期評(píng)審相關(guān)外部風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理工具、制定業(yè)務(wù)恢復(fù)或有序解散計(jì)劃等手段，全面管理法律風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)。

（二）參與者準(zhǔn)入及違約管理

一是應(yīng)建立客觀、基于風(fēng)險(xiǎn)、公開(kāi)披露的參與標(biāo)準(zhǔn)，支持參與者公平公開(kāi)準(zhǔn)入，持續(xù)監(jiān)測(cè)并及時(shí)有序清退不合規(guī)定的參與者。二是應(yīng)建立分級(jí)參與安排，收集間接參與者的關(guān)鍵信息，對(duì)于分級(jí)參與安排引起的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)制定定期審查制度及處置方案。三是應(yīng)制定并公開(kāi)披露違約規(guī)則和程序，允許參與者和相關(guān)利害人參與測(cè)試和評(píng)審，確保金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施履行義務(wù)及資源補(bǔ)充的連續(xù)性。

（三）效率效力要求及運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)控制

一是應(yīng)明確可衡量、可實(shí)現(xiàn)的運(yùn)行效力目標(biāo)，如設(shè)定最低服務(wù)水平、風(fēng)險(xiǎn)管理期望以及業(yè)務(wù)優(yōu)先級(jí)等；系統(tǒng)應(yīng)滿足參與者和市場(chǎng)的要求，特別是在清算和結(jié)算安排的選擇、運(yùn)行結(jié)構(gòu)、清算結(jié)算和記錄產(chǎn)品的范圍以及對(duì)技術(shù)和制度的使用方面。二是建立健全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)管理框架，明確各部門權(quán)責(zé)，配備適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)、制度、程序和控制措施，識(shí)別、監(jiān)測(cè)及管理運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；制定運(yùn)行可靠性目標(biāo)、全面的物理和信息安全策略等制度；制定業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃，并定期評(píng)估測(cè)試。

（四）應(yīng)對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

一是應(yīng)建立穩(wěn)健的信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理框架，識(shí)別、度量、監(jiān)測(cè)并使用風(fēng)險(xiǎn)管理工具化解風(fēng)險(xiǎn)。二是應(yīng)制定明確的規(guī)則和程序，全面應(yīng)對(duì)可能面臨的任何信用損失及流動(dòng)性短缺情況，確保參與者違約時(shí)結(jié)算業(yè)務(wù)的連續(xù)性。三是應(yīng)持有足夠的相關(guān)幣種流動(dòng)性資源，明確流動(dòng)性資源最低要求，定期開(kāi)展流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試并建立反饋評(píng)估程序。

（五）管理結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)

一是應(yīng)明確定義“結(jié)算最終性時(shí)點(diǎn)”，當(dāng)日完成最終結(jié)算，并保證最終結(jié)算的不可撤銷性。二是可選擇中央銀行貨幣結(jié)算或在嚴(yán)格控制信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)前提下使用商業(yè)銀行貨幣結(jié)算，結(jié)算銀行應(yīng)嚴(yán)格遵守監(jiān)管政策。三是應(yīng)與結(jié)算銀行簽訂法律協(xié)議，明確單個(gè)結(jié)算銀行賬簿上的轉(zhuǎn)賬發(fā)生時(shí)點(diǎn)，轉(zhuǎn)賬一旦完成即具有最終性，并盡快轉(zhuǎn)移收到的資金。

（六）管理一般業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、托管及投資風(fēng)險(xiǎn)

一是應(yīng)建立一般業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、控制及化解機(jī)制，持有優(yōu)質(zhì)、充足流動(dòng)性的權(quán)益凈資產(chǎn)，且資產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不少于六個(gè)月的當(dāng)前運(yùn)營(yíng)成本。二是應(yīng)制定與整體風(fēng)險(xiǎn)管理策略一致的投資策略，了解并評(píng)估資產(chǎn)托管方或接受投資方的內(nèi)控制度建設(shè)、資產(chǎn)、信用及風(fēng)險(xiǎn)情況，確保投資風(fēng)險(xiǎn)較低并可快速變現(xiàn)。

三、清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)際實(shí)踐

鑒于清算機(jī)構(gòu)在金融體系中的重要性，美國(guó)、歐盟、英國(guó)、新加坡等國(guó)家（地區(qū)）中央銀行（以下簡(jiǎn)稱主要經(jīng)濟(jì)體中央銀行）普遍建立了較為完善的清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架（見(jiàn)表1），通過(guò)法律賦予中央銀行對(duì)清算機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，從準(zhǔn)入退出管理、公司治理、業(yè)務(wù)管理、關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、監(jiān)督管理六大維度，對(duì)清算機(jī)構(gòu)開(kāi)展全生命周期監(jiān)管，在保障清算資金安全、優(yōu)化清算服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。

（一）準(zhǔn)入退出管理

英國(guó)《2009年銀行法》賦予英格蘭銀行對(duì)指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、變更、退出的權(quán)力；新加坡《支付服務(wù)法》規(guī)定新加坡金融管理局在實(shí)行準(zhǔn)入或撤銷準(zhǔn)入制度時(shí)，應(yīng)綜合考慮指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入或退出對(duì)利益相關(guān)者的影響。

（二）公司治理

1. 股權(quán)結(jié)構(gòu)。歐洲中央銀行根據(jù)《歐洲中央銀行系統(tǒng)重要性支付系統(tǒng)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《SIPS條例》），要求系統(tǒng)重要性支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)）應(yīng)持有股權(quán)出資的流動(dòng)凈資產(chǎn)，且金額應(yīng)結(jié)合一般業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等狀況確定。英格蘭銀行要求指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立包含參與成員的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，平衡各利益相關(guān)者的合法權(quán)益。新加坡金融管理局有控制指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)的權(quán)力，可對(duì)指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)持有股份額度進(jìn)行事前審批、變更審批和撤銷。

2. 組織架構(gòu)。歐洲中央銀行要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立清晰透明的治理架構(gòu)，明確董事會(huì)和各委員會(huì)的角色定位、人員結(jié)構(gòu)組成、職責(zé)范圍等。英格蘭銀行對(duì)執(zhí)行董事、獨(dú)立董事、董事會(huì)主席的數(shù)量及組成做出了具體規(guī)定，以確保董事會(huì)的適當(dāng)平衡。

3. 高管人員管理。英國(guó)要求FMI對(duì)其關(guān)鍵職位的任命需報(bào)英格蘭銀行審查同意，關(guān)鍵職位通常包括董事長(zhǎng)、首席執(zhí)行官、首席風(fēng)險(xiǎn)官、首席財(cái)務(wù)官、風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)主席、高級(jí)獨(dú)立非執(zhí)行董事、內(nèi)部審計(jì)主管等。新加坡的指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在任命首席執(zhí)行官或董事前需報(bào)新加坡金融管理局批準(zhǔn)。

（三）業(yè)務(wù)管理

1. 業(yè)務(wù)范圍確定。歐洲中央銀行要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)提供滿足市場(chǎng)需求的服務(wù)，明確清算和結(jié)算安排、運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)、清算和結(jié)算的產(chǎn)品范圍、技術(shù)和程序的使用等事項(xiàng)。新加坡金融管理局要求指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照法律規(guī)定運(yùn)營(yíng)支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)及附帶業(yè)務(wù)，并及時(shí)報(bào)告業(yè)務(wù)范圍變化情況。

2. 業(yè)務(wù)規(guī)則制定。美國(guó)《HH條例》②明確了FMI結(jié)算最終性、貨幣結(jié)算等方面的業(yè)務(wù)規(guī)則。歐洲中央銀行《SIPS條例》要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)制定違約規(guī)則和程序、自由裁量程序、非歧視性程序等，以便暫停和有序終止違約參與者權(quán)限。英格蘭銀行要求指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)制定系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平協(xié)議，確保系統(tǒng)能承受極端但合理的壓力測(cè)試。

3. 清算賬戶管理。美聯(lián)儲(chǔ)、英格蘭銀行和新加坡金融管理局均要求支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)須持有中央銀行賬戶開(kāi)展清算結(jié)算活動(dòng)，通過(guò)制定賬戶條款或與支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)簽訂開(kāi)戶協(xié)議明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，綜合采取控制結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管代理關(guān)系、持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等多種措施加強(qiáng)賬戶管理。《HH條例》規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)可根據(jù)其賬戶協(xié)議限制或終止FMI的賬戶或服務(wù)。

4. 參與者管理。美國(guó)《HH條例》規(guī)定FMI應(yīng)制定明確的規(guī)則和程序管理參與者違約問(wèn)題，至少每年或發(fā)生重大變化后對(duì)參與者進(jìn)行審查。歐洲中央銀行要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立并公開(kāi)披露非歧視性準(zhǔn)入和參與標(biāo)準(zhǔn)，識(shí)別、監(jiān)控和管理關(guān)鍵參與者。英格蘭銀行要求日均業(yè)務(wù)量超過(guò)1.5億英鎊的間接參與者接入實(shí)時(shí)全額結(jié)算系統(tǒng)（RTGS）時(shí)須通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，要求直接參與者識(shí)別、評(píng)估、記錄和緩解為間接參與者提供英國(guó)清算所自動(dòng)支付系統(tǒng)（CHAPS）服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，并按季度報(bào)告間接參與者相關(guān)數(shù)據(jù)。

（四）關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)管理

1. 全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架建立。美國(guó)《HH條例》從建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，完善風(fēng)險(xiǎn)管理政策、程序和系統(tǒng)，制定機(jī)構(gòu)復(fù)蘇和淘汰計(jì)劃三個(gè)方面要求FMI加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理；紐約聯(lián)儲(chǔ)銀行規(guī)定采用三道防線管理聯(lián)邦儲(chǔ)備電子資金調(diào)撥系統(tǒng)（FEDWIRE）的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)第一道防線（業(yè)務(wù)運(yùn)行）和第二道防線（集中風(fēng)險(xiǎn)管理）間的相互協(xié)調(diào)，并保持第三道防線（審計(jì)）的獨(dú)立性。歐洲中央銀行要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立明確的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，提高風(fēng)險(xiǎn)管理效率。英格蘭銀行構(gòu)建CHAPS風(fēng)險(xiǎn)管理框架，涵蓋中央銀行提供CHAPS服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)和三道防線模型，通過(guò)水平掃描、壓力測(cè)試和情景分析等措施識(shí)別、度量、監(jiān)控和管理風(fēng)險(xiǎn)。

2. 信用風(fēng)險(xiǎn)及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理。美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)《HH條例》要求FMI通過(guò)每日回溯測(cè)試、每月敏感性分析和風(fēng)險(xiǎn)管理模型驗(yàn)證等方式控制風(fēng)險(xiǎn)；根據(jù)《美聯(lián)儲(chǔ)支付系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)政策》（PSR），F(xiàn)EDWIRE參與者須具備良好財(cái)務(wù)狀況及常規(guī)貼現(xiàn)渠道才能日間透支，鼓勵(lì)參與者提供質(zhì)押，并在特定情形下強(qiáng)制參與者提供質(zhì)押。歐洲中央銀行要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)制定規(guī)則或合同安排，管理參與者流動(dòng)性情況，并綜合考慮抵押品、擔(dān)保資金等金融資產(chǎn)的信用風(fēng)險(xiǎn)。英格蘭銀行要求指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)至少保持最低流動(dòng)性水平，并制定規(guī)則和程序應(yīng)對(duì)參與者間流動(dòng)性短缺。

3. 運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)三個(gè)途徑保障FEDWIRE實(shí)現(xiàn)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)：合理的系統(tǒng)資源和管理規(guī)則；掌握專業(yè)技能、知識(shí)以及運(yùn)維工具的系統(tǒng)運(yùn)維人員；提高應(yīng)急管理水平。歐洲中央銀行要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)制定服務(wù)水平和運(yùn)行可靠性目標(biāo)以及業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃，確保關(guān)鍵信息系統(tǒng)能在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后兩小時(shí)內(nèi)恢復(fù)運(yùn)行，SIPS始終能在發(fā)生中斷的工作日結(jié)束前結(jié)算所有到期款項(xiàng)。英格蘭銀行從三個(gè)方面管理CHAPS的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)：系統(tǒng)變更前需經(jīng)充分評(píng)估和測(cè)試，了解直接參與者變更對(duì)CHAPS的潛在影響；CHAPS業(yè)務(wù)在主站點(diǎn)運(yùn)行，數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)復(fù)制到冗余站點(diǎn)的備份服務(wù)器；建設(shè)額外的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施MIRS，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，CHAPS運(yùn)行可延長(zhǎng)到20∶00，確保參與者完成關(guān)鍵業(yè)務(wù)的當(dāng)日結(jié)算。

4.一般業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。美國(guó)《貨幣控制法案》規(guī)定：FEDWIRE服務(wù)定價(jià)以長(zhǎng)期收回所有成本為原則，通過(guò)費(fèi)率設(shè)置確保長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)成本不超過(guò)收入。歐洲中央銀行要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)管理投資風(fēng)險(xiǎn)并確定優(yōu)質(zhì)債務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)，投資應(yīng)由高質(zhì)量債務(wù)人擔(dān)保，選擇信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)最小的工具。英國(guó)RTGS的主要投資項(xiàng)目受英格蘭銀行投資委員會(huì)監(jiān)管，其涉及的財(cái)務(wù)狀況、成本和收入都由中央銀行財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理。

（五）內(nèi)部控制

1.內(nèi)控體系建設(shè)?！禨IPS條例》明確了SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度、程序、職能部門角色定位、人員組成等要求，要求其制定全面的物理和信息安全政策。英格蘭銀行要求指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立明確的內(nèi)部控制框架，包括風(fēng)險(xiǎn)容忍政策、績(jī)效管理和責(zé)任追究、危機(jī)及緊急情況解決方案等事項(xiàng)。新加坡《支付服務(wù)法》明確規(guī)定了指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的審計(jì)制度、審計(jì)師任免、審計(jì)師權(quán)利和義務(wù)等事項(xiàng)。

2.開(kāi)展自評(píng)估。美聯(lián)儲(chǔ)規(guī)定FMI必須對(duì)自身信用狀況、日間資金管理和控制、客戶信用政策及運(yùn)營(yíng)控制和應(yīng)急程序進(jìn)行自評(píng)估。歐洲中央銀行要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)每年至少審查一次關(guān)鍵運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、系統(tǒng)恢復(fù)和有序清算計(jì)劃、投資策略、業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃、準(zhǔn)入和參與標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)參與安排、重大變更的規(guī)則和程序等情況。英格蘭銀行要求指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展自評(píng)估。

3.信息披露要求。美聯(lián)儲(chǔ)、歐洲中央銀行、英格蘭銀行及新加坡金融管理局均要求指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立信息公開(kāi)披露機(jī)制，披露內(nèi)容包括系統(tǒng)設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)的明確說(shuō)明、規(guī)則和關(guān)鍵程序、風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、準(zhǔn)入和參與標(biāo)準(zhǔn)、參與者的權(quán)利和義務(wù)、費(fèi)用和其他材料成本及相關(guān)數(shù)據(jù)等。

（六）監(jiān)督管理

各主要國(guó)家中央銀行一般在董事會(huì)或中央銀行執(zhí)委會(huì)下設(shè)多個(gè)專業(yè)委員會(huì)，從不同角度對(duì)支付系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管。委員會(huì)主要分為兩類，一類是涉及整個(gè)中央銀行業(yè)務(wù)或治理結(jié)構(gòu)的委員會(huì)，包括提名與公司治理、薪酬、審計(jì)等；一類是單獨(dú)針對(duì)支付系統(tǒng)的專業(yè)委員會(huì)，包括支付系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理、系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)等。

1.法律授權(quán)。美國(guó)《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》《貨幣控制法案》《HH條例》《J條例》等明確了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)FMI的監(jiān)管權(quán)力。歐盟《SIPS條例》明確歐洲中央銀行對(duì)SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力。英國(guó)《2009年銀行法》等賦予英格蘭銀行對(duì)指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力。新加坡《支付服務(wù)法》授予新加坡金融管理局對(duì)指定支付系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)管的權(quán)力。

2.監(jiān)督檢查。英格蘭銀行有權(quán)指派專人檢查支付系統(tǒng)運(yùn)行情況，定期審查運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，抽查特定的規(guī)則或操作。新加坡金融管理局有權(quán)在保密的條件下，查閱指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的賬簿等信息，判斷其對(duì)客戶或支付系統(tǒng)參與者的利益維護(hù)情況、支付系統(tǒng)操作及業(yè)務(wù)開(kāi)展適當(dāng)性。

3. 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。美聯(lián)儲(chǔ)可要求FMI提供必要信息，評(píng)估重大變更對(duì)支付、清算或結(jié)算活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)或水平及風(fēng)險(xiǎn)管理的影響。英格蘭銀行建立對(duì)指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的年度評(píng)估制度，定期與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的高管、外部審計(jì)師、職能部門聯(lián)系，對(duì)機(jī)構(gòu)及工作人員進(jìn)行評(píng)估，并據(jù)此實(shí)施差異化監(jiān)管。

4. 重要事項(xiàng)報(bào)告。美國(guó)《HH條例》要求FMI將涉及本機(jī)構(gòu)規(guī)則、程序或操作的10項(xiàng)重大變更通知監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐洲中央銀行要求SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)報(bào)告其適用法律、規(guī)則、程序及合同等重要信息。英格蘭銀行要求指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)及時(shí)報(bào)告涉及規(guī)則和系統(tǒng)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)運(yùn)行情況、風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)等重大變更情況。新加坡金融管理局要求指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)及時(shí)報(bào)告以下重要事項(xiàng)：操作規(guī)則、結(jié)算程序重要變更；阻礙支付系統(tǒng)或結(jié)算業(yè)務(wù)正常運(yùn)作的事件；接受的民事或刑事訴訟；面臨的破產(chǎn)、無(wú)法履行合同或其他義務(wù)等重大事件及其變化情況。

5. 懲戒約束措施。美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)命令FMI及關(guān)聯(lián)方（控股股東、董事、管理人員等）終止違法違規(guī)行為，并可采取取消管理資格、罰款等處罰措施。歐洲中央銀行有權(quán)對(duì)SIPS運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)違反《SIPS條例》的行為處以罰款，并制定了罰款金額的計(jì)算方法。英格蘭銀行有權(quán)對(duì)違反法律的指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或個(gè)人，采取罰款、關(guān)閉系統(tǒng)、取消管理資格等制裁措施。新加坡《支付服務(wù)法》規(guī)定，違反相關(guān)法律條款的指定支付系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或個(gè)人應(yīng)處以罰款。

四、對(duì)完善我國(guó)清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管的啟示與建議

（一）健全頂層設(shè)計(jì)和法律框架，提高清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管有效性

各主要經(jīng)濟(jì)體普遍通過(guò)法律明確中央銀行承擔(dān)清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)制定相關(guān)配套法規(guī)、條例、專項(xiàng)制度，明確相應(yīng)監(jiān)管規(guī)則。建議：一是通過(guò)修訂《中國(guó)人民銀行法》或制定專項(xiàng)條例，提升清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管的法律位階，強(qiáng)化中國(guó)人民銀行對(duì)清算機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)，明確清算機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入退出管理、公司治理、高管任命、業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)管處罰、破產(chǎn)清算接管等監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)清算機(jī)構(gòu)的全流程監(jiān)管。二是加強(qiáng)清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)，由中國(guó)人民銀行牽頭證監(jiān)會(huì)等部門建立金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)作、提高監(jiān)管效率。

（二）推進(jìn)監(jiān)管科技應(yīng)用，提高清算機(jī)構(gòu)監(jiān)管的科學(xué)化水平

各主要經(jīng)濟(jì)體中央銀行普遍通過(guò)開(kāi)發(fā)應(yīng)用信息化監(jiān)管工具，提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效率。建議：一是強(qiáng)化監(jiān)管科技應(yīng)用，由中國(guó)人民銀行組織建設(shè)覆蓋各清算機(jī)構(gòu)的支付清算系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，實(shí)時(shí)收集系統(tǒng)異常運(yùn)行和清算風(fēng)險(xiǎn)信息，提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的靈敏度和全面性，為監(jiān)管決策提供數(shù)據(jù)支持。二是建立健全針對(duì)清算機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、計(jì)量、評(píng)估、監(jiān)測(cè)、報(bào)告、控制機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置風(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)化和規(guī)范化。三是借鑒紐約聯(lián)儲(chǔ)銀行、英格蘭銀行等建立三道防線的做法，探索構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的清算機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理的運(yùn)行維護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)控制和審計(jì)“三道防線”，提高風(fēng)險(xiǎn)管理資源配置效率。

（三）壓實(shí)清算機(jī)構(gòu)主體責(zé)任，提高風(fēng)險(xiǎn)管理針對(duì)性

各主要經(jīng)濟(jì)體中央銀行普遍制定了專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理策略，對(duì)提高監(jiān)管效能發(fā)揮了重要作用。建議：一是推動(dòng)清算機(jī)構(gòu)建立健全全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架，明確風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)、規(guī)則、程序、計(jì)劃等事項(xiàng)，全面管理信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，有序?qū)嵤﹨⑴c者分層管理，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化參與者服務(wù)與有效防范風(fēng)險(xiǎn)的有機(jī)統(tǒng)一。二是推動(dòng)清算機(jī)構(gòu)聚焦主責(zé)主業(yè)，提高自身財(cái)務(wù)能力建設(shè)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，開(kāi)展常態(tài)化的內(nèi)部審計(jì)和自評(píng)估，并建立重要信息公開(kāi)披露機(jī)制，提高監(jiān)管雙方信息對(duì)稱性。三是督促清算機(jī)構(gòu)結(jié)合《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》等法律法規(guī)，建立全流程數(shù)據(jù)安全管理制度，提升信息安全管理能力，保障支付清算系統(tǒng)安全運(yùn)行。

注：

①主要包括支付清算系統(tǒng)、中央證券存管（CSD）、證券結(jié)算系統(tǒng)（SSS）、中央對(duì)手（CCP）和交易數(shù)據(jù)庫(kù)（TR）。

②又稱《認(rèn)定金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施條例》，作為獨(dú)立的法規(guī)收錄于美國(guó)《聯(lián)邦法規(guī)電子法典》。

（責(zé)任編輯? ? 王? ?媛；校對(duì)? ?JS，WY）