地緣競爭與安全轉(zhuǎn)向：歐盟發(fā)展政策調(diào)整及現(xiàn)實挑戰(zhàn)

趙雅婷

【關(guān)鍵詞】歐盟??發(fā)展政策??發(fā)展援助??戰(zhàn)略自主??地緣競爭

歐盟/歐共體的發(fā)展政策也被稱為發(fā)展合作政策或發(fā)展援助政策，最初形成于1957年《羅馬條約》簽訂之時。經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，歐盟發(fā)展政策在理念、規(guī)范、制度和行動等方面建立了較為完善的體系。發(fā)展援助作為歐盟實施發(fā)展政策的主要工具，是歐盟開展對外行動的重要支柱。長期以來，歐盟及其成員國是全球官方發(fā)展援助主要的提供方。在發(fā)展政策指導(dǎo)下，歐盟通過提供發(fā)展援助向“全球南方”輸出歐洲規(guī)范、塑造歐洲形象、擴大歐洲影響。

近年來，大國博弈和地緣政治競爭加劇，歐盟的共同外交和安全戰(zhàn)略正經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型。2016年，歐盟發(fā)布《共同愿景，共同行動：一個更強大的歐洲》，在共同外交和安全政策方面提出追求歐洲“戰(zhàn)略自主”。2019年馮德萊恩上臺后，提出將新一屆歐盟委員會打造為“地緣政治委員會”，被視作歐盟對國際秩序變革和地緣政治競爭的一種回應(yīng)。歐盟的身份定位也由“規(guī)范性力量”逐步轉(zhuǎn)向“地緣政治力量”。在加速推進對外戰(zhàn)略地緣政治轉(zhuǎn)型的背景下，歐盟對發(fā)展政策進行相應(yīng)調(diào)整，并配套實施相關(guān)舉措，試圖實現(xiàn)發(fā)展政策的升級與優(yōu)化，為“戰(zhàn)略自主”提供助力。

歐盟發(fā)展政策的導(dǎo)向性變化

長期以來，歐盟發(fā)展政策的價值導(dǎo)向總體上與全球發(fā)展議程的規(guī)劃和官方發(fā)展援助政策的調(diào)整相匹配，但本質(zhì)上仍堅守歐盟關(guān)于發(fā)展的基本認知和規(guī)范。2006年，歐盟發(fā)布首份發(fā)展政策文件——《歐洲發(fā)展共識》，聚焦支出承諾和促進歐洲內(nèi)部援助方在既定規(guī)范和價值觀方面的合作，包括關(guān)注貧困和最不發(fā)達國家的需求。在大國博弈和地緣競爭加劇背景下，歐盟為拓展影響和實現(xiàn)戰(zhàn)略自主目標(biāo)，逐步對發(fā)展政策作出調(diào)整。2017年歐盟新版《歐洲發(fā)展共識》重新定義歐洲為落實《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》而開展發(fā)展合作的行動框架。2019年馮德萊恩主政歐盟委員會后，歐盟發(fā)展政策進入快速調(diào)整期。歐盟于2020年推出對非洲全面戰(zhàn)略，并分別于2021年和2022年與相關(guān)發(fā)展中國家達成全新《非加太地區(qū)國家與歐共體及其成員國伙伴關(guān)系協(xié)定》《第六屆歐盟—非盟峰會：2030聯(lián)合愿景》等重要區(qū)域發(fā)展政策文件。上述文件展現(xiàn)出發(fā)展政策內(nèi)容一致性增強、綠色轉(zhuǎn)型和數(shù)字化議題優(yōu)先性上升、發(fā)展問題進一步安全化，以及私營部門深度參與發(fā)展援助等導(dǎo)向性變化。

2024年4月15日，法國巴黎，在蘇丹武裝沖突爆發(fā)一周年之際，由法國、德國和歐盟牽頭，蘇丹及其鄰國國際人道主義會議在巴黎舉行。歐盟宣布認捐8.96億歐元，向蘇丹提供人道主義和發(fā)展援助。

一是增強發(fā)展政策內(nèi)容的一致性，以新版《歐洲發(fā)展共識》引領(lǐng)區(qū)域性發(fā)展合作框架協(xié)議的制定。為匹配《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》設(shè)置的具體目標(biāo)，新版《歐洲發(fā)展共識》提出“5P”原則，即人（People）、地球（Planet）、繁榮（Prosperity）、和平（Peace）和伙伴關(guān)系（Partnership）。其中，人指人類發(fā)展與尊嚴、移民，地球指保護環(huán)境、管理自然資源和應(yīng)對氣候變化，繁榮指包容性可持續(xù)增長與就業(yè)，和平指人人享有和平和普惠的社會、民主、有效可靠的機制、法治及普遍人權(quán)，伙伴關(guān)系則明確歐盟是實施《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要力量。此后，在制定與更新區(qū)域性發(fā)展合作文件的過程中，歐盟在重點合作領(lǐng)域選擇上強化與“5P”原則的協(xié)調(diào)和同步。例如，2020年3月，歐盟對非洲全面戰(zhàn)略提出五大優(yōu)先領(lǐng)域，其中移民和人員流動屬于“人”的范疇，能源綠色轉(zhuǎn)型歸屬“地球”的范疇，和平與治理隸屬“和平”范疇，數(shù)字化轉(zhuǎn)型與可持續(xù)增長和就業(yè)則歸類于“繁榮”范疇。2021年通過的《與南部鄰國重新建立伙伴關(guān)系：地中海新議程》中，“人、地球、繁榮和安全”分別對應(yīng)的合作內(nèi)容為“推動人類發(fā)展、良治與法治，移民和人員流動；綠色轉(zhuǎn)型—氣候變化韌性，能源與環(huán)境；加強韌性，促進繁榮，抓住數(shù)字換轉(zhuǎn)型機遇；促進和平安全”。在全新《非加太地區(qū)國家與歐共體及其成員國伙伴關(guān)系協(xié)定》中，歐盟根據(jù)地區(qū)特性分設(shè)三份區(qū)域協(xié)議，在非洲地區(qū)協(xié)定中，和平與安全、移民和人員流動是歐非合作的重點領(lǐng)域，加勒比地區(qū)協(xié)定的重點是環(huán)境保護、氣候變化和自然資源的可持續(xù)管理，而太平洋地區(qū)則關(guān)注海洋和漁業(yè)發(fā)展等問題。上述文件提出的合作領(lǐng)域在不同程度上強調(diào)促進繁榮、綠色轉(zhuǎn)型、數(shù)字化、和平與安全、保護人權(quán)、社會發(fā)展等議題。由此可見，雖優(yōu)先次序略有不同，但歐盟具體區(qū)域政策的發(fā)展目標(biāo)均與新版《歐洲發(fā)展共識》的“5P”原則相匹配。

二是關(guān)注重點議題，在優(yōu)先領(lǐng)域選擇上積極配合歐盟戰(zhàn)略導(dǎo)向。近年來，歐盟極為關(guān)注綠色轉(zhuǎn)型、氣候變化和數(shù)字化等議題。在應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護領(lǐng)域，歐盟積累了較為豐富的治理經(jīng)驗，擁有較大國際話語權(quán)。在地緣政治轉(zhuǎn)型背景下，歐盟試圖擴大在氣候變化領(lǐng)域的影響，在規(guī)范層面進一步提升領(lǐng)導(dǎo)力。為此，歐盟將環(huán)境和氣候議題加速融入發(fā)展政策中。新版《歐洲發(fā)展共識》中的“地球”原則，明確包含“確保健康的環(huán)境和應(yīng)對氣候變化”與“可持續(xù)能源”兩大議題，并將強化全球環(huán)境和氣候治理以及歐盟政策規(guī)劃中的環(huán)境和氣候融合等作為主要目標(biāo)。[1]2019年歐盟推出《歐洲綠色協(xié)議》，大幅增加對環(huán)境和氣候領(lǐng)域的資金投入，促進環(huán)境、氣候變化與援助議題的深度融合。在數(shù)字化領(lǐng)域，“技術(shù)主權(quán)”“數(shù)字主權(quán)”等話語近幾年來頻繁出現(xiàn)在歐盟的官方戰(zhàn)略文件中，成為歐盟制定數(shù)字化政策和推進新興領(lǐng)域發(fā)展的首要目標(biāo)。為配合歐盟的戰(zhàn)略雄心，其發(fā)展政策愈發(fā)關(guān)注數(shù)字轉(zhuǎn)型的價值觀和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。歐盟頒布《非歐數(shù)字創(chuàng)新橋梁》倡議等文件，提出在非洲等發(fā)展中地區(qū)推進以人為中心和包容性的數(shù)字化，還通過推出“非洲數(shù)字治理歐洲團隊倡議”、建立非盟—歐盟數(shù)字促進發(fā)展中心等方式強化數(shù)字化領(lǐng)域?qū)Ψ怯绊懥Α?022年6月，歐盟發(fā)布《2022年戰(zhàn)略前瞻報告：在新的地緣政治背景下實現(xiàn)綠色與數(shù)字轉(zhuǎn)型》，明確指出在對外援助中加入對綠色和數(shù)字雙轉(zhuǎn)型的政策關(guān)切，不但能持續(xù)發(fā)揮歐盟的技術(shù)優(yōu)勢，還能迎合“全球南方”國家的需求，以使歐盟在未來全球發(fā)展領(lǐng)域掌握更多話語權(quán)和主動權(quán)。

三是加大安全關(guān)切，注重維護歐洲地緣政治利益。一方面，管控移民以維護地區(qū)安全逐漸成為歐盟發(fā)展政策的重要目標(biāo)。自2010年歐洲難民危機爆發(fā)以來，難民和移民問題日益成為歐盟發(fā)展政策關(guān)注的重點。該項內(nèi)容調(diào)整被視為在歐盟發(fā)展政策中確立了“短期政治利益”的主導(dǎo)地位。[2]盡管歐盟也認同解決移民問題的關(guān)鍵在于受援國的發(fā)展，但其相繼推出的政策仍不斷收緊邊境管控，大力打擊非法移民。2023年底，歐洲議會就《歐洲移民與難民庇護公約》談判達成一致，同意收緊移民政策、解決難民安置問題。這也預(yù)示著歐盟發(fā)展政策將進一步偏離發(fā)展屬性，這一調(diào)整也遭到歐洲社會組織的嚴厲批評。另一方面，歐盟發(fā)展政策日益聚焦介入受援國安全事務(wù)。在新版《歐洲發(fā)展共識》中歐盟就提出利用綜合性方法應(yīng)對受援國的安全危機。在此政策導(dǎo)向下，歐盟于2021年4月推出《歐盟在薩赫勒地區(qū)的綜合戰(zhàn)略》，試圖超越傳統(tǒng)發(fā)展援助，轉(zhuǎn)向“聚焦治理”的綜合干預(yù)方式。同年歐盟新設(shè)歐洲和平基金（EPF），該基金不再受限于歐盟預(yù)算不能用于軍事支持的規(guī)定，為歐盟利用發(fā)展援助介入受援國安全事務(wù)創(chuàng)造了更大空間。在2022年第六屆歐非峰會上，歐盟著重強調(diào)發(fā)展與安全之間的關(guān)系，提出將在非盟框架下加大對非洲安全事務(wù)的支持力度，包括提供軍事培訓(xùn)和設(shè)備、增強維和與執(zhí)法能力建設(shè)等。由此可見，當(dāng)前歐盟愈發(fā)關(guān)注自身利益和安全，發(fā)展政策已轉(zhuǎn)向支持歐盟實現(xiàn)地緣政治目標(biāo)。

四是平衡“援助—貿(mào)易—投資”間的關(guān)系，強化發(fā)展領(lǐng)域的地緣政治競爭。盡管歐盟是世界上最大的援助方，但這并沒有為其作為整體提升在受援國的影響力帶來相應(yīng)助益。為在地緣政治競爭中獲得更多籌碼，歐盟積極運用貿(mào)易和投資工具，撬動更多資金以維護歐盟在發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)勢與影響。在新版《歐洲發(fā)展共識》發(fā)布后，歐盟發(fā)展政策表現(xiàn)出試圖超越發(fā)展援助、同“全球南方”國家建立更加互利互惠的伙伴關(guān)系、陸續(xù)加強對鄰國和非洲地區(qū)的投資等特征。2017年歐洲可持續(xù)發(fā)展基金（EFSD）的推出被視為歐盟發(fā)展融資政策“私人轉(zhuǎn)向”的關(guān)鍵節(jié)點。[3]?在全新《非加太地區(qū)國家與歐共體及其成員國伙伴關(guān)系協(xié)定》談判過程中，歐盟努力維護與非加太國家的貿(mào)易關(guān)系，大力推進《經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》的拓展與更新。作為歐盟加大發(fā)展領(lǐng)域投資的關(guān)鍵項目，2020年歐盟推出?“全球門戶”計劃，提出將出資3000億歐元促進發(fā)展中國家經(jīng)濟的包容性增長，重點支持可持續(xù)和高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。歐盟運用投資、貿(mào)易和援助相結(jié)合的混合發(fā)展援助工具，秉持“民主價值、高質(zhì)量、良治、透明、平等伙伴關(guān)系、綠色清潔和安全”等原則，力爭將“全球門戶”計劃打造為歐洲發(fā)展合作的代表性工程，以持續(xù)輸出歐盟發(fā)展模式，增強其全球影響力。

歐盟發(fā)展政策的改革性舉措

為使發(fā)展政策調(diào)整順利推進和有效落實，歐盟不僅對相關(guān)機構(gòu)進行改革完善，而且出臺一系列新舉措，這背后反映出歐盟內(nèi)部相關(guān)主體間的博弈與協(xié)調(diào)。一方面，歐盟機構(gòu)尋求更大發(fā)言權(quán)，通過主導(dǎo)發(fā)展政策提升歐盟整體在發(fā)展中伙伴國的知名度，在大國博弈中增強競爭力和影響力。另一方面，歐盟機構(gòu)的角色變化也影響了新政策的具體實施。其中歐盟委員會主導(dǎo)發(fā)展政策與對外政策的融合，協(xié)調(diào)指揮作用得以加強，[4]歐盟理事會注重政策包容性和成員國利益，歐洲議會則更加積極與強勢，努力維護發(fā)展政策的本質(zhì)屬性。從某種程度上看，歐盟發(fā)展政策相關(guān)執(zhí)行機構(gòu)改革和具體舉措的出臺，是歐盟機構(gòu)復(fù)雜博弈和協(xié)調(diào)的結(jié)果。

一是對發(fā)展政策執(zhí)行機構(gòu)進行改革。歐盟發(fā)展政策在2011年之前主要由國際合作與發(fā)展總司（DG?DEV）和援助總司（DG?AIDCO）共同負責(zé)。發(fā)展總司的主要目標(biāo)是減少并最終消除發(fā)展中國家的貧困，并促進可持續(xù)發(fā)展、民主、和平與安全。援助總司則代表歐盟委員會負責(zé)協(xié)調(diào)對外援助與管理援助過程中的所有行動。2011年1月，發(fā)展總司與援助總司進行機構(gòu)合并，并在2015年正式更名為歐盟國際合作與發(fā)展總司（DG?DEVCO），推動歐盟發(fā)展政策制定與實施相統(tǒng)一。2019年起，歐盟發(fā)展政策開啟深度轉(zhuǎn)型，國際合作與發(fā)展總司在2021年轉(zhuǎn)變?yōu)閲H伙伴關(guān)系總司（DG?INTPA），而且職能和地位得到提升。名稱的變化反映出歐盟更加注重國際伙伴關(guān)系建設(shè)，以期在全球消除貧困和促進可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中發(fā)揮更大作用。同時，歐盟還對歐洲發(fā)展金融架構(gòu)進行相應(yīng)改革，以官方發(fā)展援助撬動更多私人資金的投入。為使歐洲發(fā)展金融架構(gòu)更加強大、靈活，提升一體化、連貫性和戰(zhàn)略性，以應(yīng)對氣候變化和發(fā)展需求，歐盟理事會于2019年通過一項名為《關(guān)于加強歐洲金融架構(gòu)促進發(fā)展》的決議，再次明確歐洲發(fā)展金融架構(gòu)應(yīng)在世界范圍內(nèi)促進歐洲價值和戰(zhàn)略優(yōu)先事項，以實現(xiàn)歐盟對外行動的目標(biāo)和原則。[5]此次改革的總體思路是發(fā)揮歐委會的核心管理職能，充分協(xié)調(diào)多邊國際伙伴的融資行動、公私部門的資金工具以及借鑒成員國金融機構(gòu)和歐洲投資銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的有益經(jīng)驗，實現(xiàn)資源利用效率最大化。

二是整合發(fā)展政策資金工具。為解決歐盟發(fā)展政策工具碎片化問題，歐盟對既有發(fā)展政策工具進行了整合。在“2021年至2027年多年度財政框架”（MFF）中，歐盟正式推出“鄰國、發(fā)展與國際合作工具—全球歐洲”（NDICI-Global?Europe，簡稱“全球歐洲”）計劃。該計劃融合了歐盟11項資金工具，包括：歐洲發(fā)展基金（EDF）、發(fā)展合作工具（DCI）、歐洲睦鄰友好工具（ENI）、第三國合作伙伴關(guān)系工具（PI）、促進穩(wěn)定與和平工具（IcSP）、歐洲民主與人權(quán)工具（EIDHR）、核安全合作機制（INSC）、宏觀金融援助、支持中小企業(yè)（基礎(chǔ)設(shè)施和氣候變化）、對外行動擔(dān)?；穑℅FEA）、歐洲可持續(xù)發(fā)展基金及其擔(dān)?；穑‥FSD?Guarantee）?！叭驓W洲”是歐盟50年來首次實現(xiàn)對發(fā)展援助資金預(yù)算工具和融資工具的統(tǒng)籌實施與管理，增強了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與歐盟對外政策的有機統(tǒng)一。一方面，“全球歐洲”的推出加深了發(fā)展與安全議題的互嵌。歐盟自開啟戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型以來，更加傾向于采取整體性思路應(yīng)對安全議題，這為發(fā)展政策工具職能調(diào)整設(shè)定了方向?！叭驓W洲”發(fā)展政策工具的推出，將“促進穩(wěn)定與和平工具”納入發(fā)展領(lǐng)域，不但包含資助平民和平與安全相關(guān)行動的條款，還包括支持安全部門改革、快速反應(yīng)行動和打擊暴力極端主義的計劃。此外，“全球歐洲”提出在應(yīng)對氣候變化、公共衛(wèi)生危機等方面加大支持力度，體現(xiàn)了歐盟對非傳統(tǒng)安全問題的關(guān)注。另一方面，“全球歐洲”力圖兼顧區(qū)域、主題以及應(yīng)急反應(yīng)等多方面需求。推出“全球歐洲”的一個重要考量是，提升區(qū)域發(fā)展政策和專項發(fā)展政策的一致性，避免歐盟在援助行動中因重疊而造成資源浪費。[6]此次工具整合將專項發(fā)展目標(biāo)，如民主、人權(quán)和性別平等融入?yún)^(qū)域發(fā)展援助，試圖在國家層面實現(xiàn)上述目標(biāo)，“全球歐洲”僅將8%的資金用于應(yīng)對全球?qū)用娴淖h題。此外，“全球歐洲”設(shè)計了一項高達102億歐元的應(yīng)急資金儲備，以通過快速調(diào)配助力歐盟應(yīng)對移民和安全方面的挑戰(zhàn)。

三是推出“歐洲團隊倡議”（TEIs）。在發(fā)展政策執(zhí)行和發(fā)展融資運作方面，歐盟創(chuàng)新推出“歐洲團隊倡議”，其目標(biāo)主要有：在全球舞臺上加強歐洲團結(jié)并向伙伴國發(fā)出歐洲聯(lián)合的強烈信號；在國際伙伴關(guān)系和發(fā)展合作方面更具戰(zhàn)略性，建立具有明確歐洲特色的合作領(lǐng)域，使歐盟逐步統(tǒng)一歐洲發(fā)展模式；加強協(xié)調(diào)一致，利用集體資源產(chǎn)生可持續(xù)影響；宣傳歐盟及其成員國的干預(yù)措施，為歐盟集體身份創(chuàng)造更多的知名度和認可度。[7]“歐洲團隊倡議”的設(shè)想最初來自歐盟應(yīng)對新冠疫情時采取的聯(lián)合行動，即通過集體力量對伙伴國給予支持，這一做法隨后延伸擴展到歐盟其他政策領(lǐng)域。當(dāng)前，歐盟已將“歐洲團隊倡議”作為品牌項目向全球推廣。在行動主體上，“歐洲團隊倡議”提升了多主體的參與度和積極性。歐洲團隊由歐盟機構(gòu)、歐盟成員國及其執(zhí)行機構(gòu)、發(fā)展金融機構(gòu)以及歐洲投資銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行組成?！皻W洲團隊倡議”創(chuàng)造了一種新的合作模式，要求多方力量發(fā)揮自身優(yōu)勢，其實踐增強了歐盟機構(gòu)（主要是歐委會）的領(lǐng)導(dǎo)地位、調(diào)動了歐盟成員國（尤其是此前較少參與對外援助成員國）的積極性，更鼓舞了政策性銀行等發(fā)展融資機構(gòu)的投資信心，受到歐盟各方力量的普遍歡迎。在投入?yún)^(qū)域和領(lǐng)域上，“歐洲團隊倡議”充分體現(xiàn)歐盟的政策需求和戰(zhàn)略導(dǎo)向。截至2024年3月，歐盟總共宣布實施了168個“歐洲團隊倡議”項目，其中國家項目132個，區(qū)域項目32個，全球項目4個，投入撒哈拉以南非洲地區(qū)的項目占比達50%以上。從領(lǐng)域看，“歐洲團隊倡議”涵蓋了歐盟地緣政治的優(yōu)先事項，其中綠色新政占比高達28.5%，其次是人類發(fā)展?（24%）以及可持續(xù)增長和就業(yè)（20.2%）。[8]在實施過程中，“歐洲團隊倡議”采取聯(lián)合干預(yù)政策對項目全過程進行監(jiān)督和管理。聯(lián)合干預(yù)政策是指通過為項目設(shè)計總體實施框架，使各部分有機結(jié)合起來，進而增強合力。同時，歐盟及其成員國為“歐洲團隊倡議”建立了共同的監(jiān)測、報告和評估框架（MORE框架），以此實現(xiàn)參與方之間經(jīng)驗與教訓(xùn)的快速共享。

歐盟發(fā)展政策面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

雖然歐盟出臺一系列舉措以推動發(fā)展政策取得實效，但在具體實踐中存在多重固有矛盾，包括發(fā)展目標(biāo)與后續(xù)支持的失配、歐盟內(nèi)部多層治理架構(gòu)利益協(xié)調(diào)困境，以及歐盟處理利己與利他需求之間的兩難等，這些問題嚴重制約了歐盟發(fā)展政策的實施效果。

2023年12月18日，肯尼亞內(nèi)羅畢，肯尼亞同歐盟簽署一項旨在促進彼此間商品流動的貿(mào)易協(xié)定，肯尼亞商品在進入歐盟市場時將享受免關(guān)稅、免配額的待遇，肯尼亞也將對歐盟商品逐步降低關(guān)稅。

第一，歐盟整體實力下降，發(fā)展援助資金支持后勁不足。在國際變局與危機交織共振背景下，歐盟整體實力與國際影響力有所下降是不爭的事實。歐盟整合發(fā)展政策工具，推出“全球歐洲”舉措背后的深層原因正是歐盟發(fā)展政策資金的短缺。2021—2027年歐盟“全球歐洲”計劃的預(yù)算總額為795億歐元，而2014—2020年度預(yù)算中，組成“全球歐洲”的11項政策工具預(yù)算總和為770億歐元，[9]這表明歐盟援助資金的增長幅度非常有限。2023年6月，歐盟在多年度財政框架（MFF）修訂案中指出，俄烏沖突、移民問題、通貨膨脹和供應(yīng)鏈中斷等全球性危機已將歐盟預(yù)算資源推向枯竭的地步，阻礙了歐盟應(yīng)對最緊迫挑戰(zhàn)的能力，必須對有限的優(yōu)先領(lǐng)域采取針對性舉措，以確保歐盟預(yù)算能夠繼續(xù)實現(xiàn)最基本的目標(biāo)。目前，“全球歐洲”80%的規(guī)劃資金已計劃使用到2027年，這將嚴重削弱援助工具的靈活性，甚至威脅歐盟對外政策目標(biāo)的實現(xiàn)。此外，“全球歐洲”的快速反應(yīng)資金已全部投入烏克蘭。外界普遍擔(dān)憂歐盟對烏克蘭的支持最終將以犧牲世界其他國家和地區(qū)的利益為代價。[10]

第二，歐盟內(nèi)部多行為體之間利益和行動協(xié)調(diào)困難重重。歐盟發(fā)展政策調(diào)整的核心導(dǎo)向是加強政策統(tǒng)籌，減少利益分歧，集合多方優(yōu)勢以擴大影響力。由此，在機構(gòu)、融資、工具和方式方法的調(diào)整上歐盟均遵循上述導(dǎo)向。但更多行為體與機構(gòu)的參與不可避免地給歐盟內(nèi)部本就困難且龐雜的利益協(xié)調(diào)體系帶來新的挑戰(zhàn)，從長遠看可能損害部分行動者的利益，并給發(fā)展政策的實施制造更大麻煩。首先，歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會之間圍繞對發(fā)展政策施加影響的斗爭日趨激烈。歐洲議會運用其預(yù)算控制和監(jiān)督方面的力量在博弈中愈發(fā)強勢。三者之間的利益協(xié)調(diào)仍將影響未來發(fā)展政策的實施效果。其次，“歐洲團隊倡議”實施過程存在固有局限，包括較小成員國能力有限、歐盟行政和官僚程序繁瑣、發(fā)展項目參與者之間存在競爭等問題。最后，歐盟發(fā)展政策加強對混合融資工具的使用，致使傳統(tǒng)發(fā)展援助機構(gòu)與發(fā)展金融機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問題凸顯。許多發(fā)展金融機構(gòu)不太習(xí)慣與援助方機構(gòu)合作，雙方在決策周期和運營時間安排、融資工具和運作方式等方面存在顯著差異。但在現(xiàn)實中，發(fā)展金融機構(gòu)與私營部門間聯(lián)系更加密切，為調(diào)動更龐大的發(fā)展資金，歐盟仍需探索更有效的方式。

第三，歐盟強調(diào)地緣競爭導(dǎo)致發(fā)展政策偏離初始目標(biāo)，與受援國實際需求脫節(jié)，政策效果大打折扣。在發(fā)展政策調(diào)整之前，歐盟的發(fā)展共識更加注重幫助受援國減少貧困，并對最不發(fā)達國家給予額外的資金支持。近年來，歐盟在發(fā)展政策中逐步建立起將發(fā)展、安全、經(jīng)濟利益和移民問題聯(lián)系起來的新框架，努力推行以利益為導(dǎo)向的發(fā)展援助，采取混合金融工具，試圖以聯(lián)合行動方式打造歐盟發(fā)展援助新品牌。該政策引發(fā)相關(guān)學(xué)者、社會組織以及受援國的強烈擔(dān)憂。一方面，地緣競爭背景下歐盟發(fā)展政策的制定更多從自身利益出發(fā)，政策初始的發(fā)展訴求很可能讓位于歐盟的戰(zhàn)略追求。目前，歐盟對安全和移民的擔(dān)憂正逐步超越其對消除貧困和可持續(xù)發(fā)展的承諾。在“全球歐洲”的援助過程中，對歐盟戰(zhàn)略意義有限的最不發(fā)達國家可能面臨更加糟糕的境況。另一方面，作為招牌項目推進的“全球門戶”計劃，在項目選擇和實施過程中明顯追求歐洲利益，受援國民眾的相關(guān)權(quán)益可能受到損害。從“全球門戶”計劃已公布的項目情況看，歐盟控制戰(zhàn)略走廊和維護原材料供應(yīng)鏈安全的企圖昭然若揭。[11]此外，該計劃試圖以混合融資發(fā)展工具撬動大量私人投資，鑒于資本逐利的本質(zhì)，受援國的環(huán)境、人權(quán)等問題將遭到破壞。

總之，在地緣政治沖突和大國博弈日趨激烈的背景下，歐盟開啟戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，塑造“地緣政治歐洲”，同時應(yīng)對諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為配合該戰(zhàn)略的實施，歐盟發(fā)展政策逐漸由發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)向利益導(dǎo)向，政策手段的調(diào)整也旨在擴大歐盟整體影響力、積極配合地緣競爭。目前，發(fā)展政策已成為歐盟追求“戰(zhàn)略自主”的有力抓手，其地緣政治轉(zhuǎn)向?qū)⑦M一步加速。但歐盟發(fā)展政策從根本上背離了歐盟長期以來塑造的“規(guī)范性力量”這一國際形象，也無法解決與“全球南方”國家間的深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾，其前景仍待觀察。

[1]?張超、唐毓璇：《歐盟發(fā)展援助中的環(huán)境政策融合論析》，載《德國研究》2022年第4期，第102頁。

[2]?Patrick?Holden，?“Irreconcilable?Tensions？?The?EUs?Development?Policy?in?an?Era?of?Global?Illiberalism，”?Journal?of?Contemporary?European?Research，?Vol.16，?No.2，?2020，?p.109.

[3]?Erik?Lundsgaarde，?“The?European?Fund?for?Sustainable?Development：?Changing?the?Game？”?2017，?https：//www.idos-research.de/uploads/media/DP_29.2017.pdf.

[4]?匡舒嘯：《歐盟最新發(fā)展融資制度改革及其對“全球門戶”戰(zhàn)略的影響》，載《歐洲研究》2024年第1期，第57頁。

[5]?Council?of?European?Union，?“Council?Conclusions?on?Strengthening?the?European?Financial?Architecture?for?Development，”?December?2019，?https：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14434-2019-INIT/en/pdf.

[6]?Loes?Debuysere，?Steven?Blockmans，?“A?Jumbo?Financial?Instrument?for?EU?External?Action？”?February?18，?2019，?https：//www.bertelsmann-stiftung.de/en/publications/publication/did/a-jumbo-financial-instrument-for-eu-external-action.

[7]?Alexei?Jones，?Chloe?Teevan，?“Team?Europe：?Up?to?the?Challenge？”?January?2021，?https：//ecdpm.org/work/team-europe-up-to-the-challenge.

[8]?Alexei?Jones，?Katja?Sergejeff，?“Half-time?Analysis：?How?is?Team?Europe?Doing？”?September?2022，?https：//ecdpm.org/work/half-time-analysis-how-team-europe-doing.

[9]?Beatrix?Immenkamp，?“A?New?Neighbourhood，?Development?and?International?Cooperation?Instrument?-?Global?Europe，”?July?2021，?https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/628251/EPRS_BRI（2018）628251_EN.pdf.

[10]?Alexei?Jones，?“The?Mid-Term?Reviews?of?the?NDICI?and?MFF：?Navigating?Geopolitical?Consequences?of?the?War?in?Ukraine，”?August?30，?2023，?https：//ecdpm.org/work/mid-term-reviews-ndici-and-mff-navigating-geopolitical-consequences-war-ukraine.

[11]?Andreas?Bohne，?“The?‘Global?Gateway?Deception，”?March?2023，?https：//www.rosalux.de/en/news/id/51019/the-global-gateway-deception.