《民事強制執(zhí)行法（草案）》及執(zhí)行制度回望

[摘 要]我國的民事強制執(zhí)行制度雖然經歷漫長發(fā)展，但始終未能妥善地處理執(zhí)行實務中出現(xiàn)的問題。在立法機關對《民事訴訟法》進行數次修改和發(fā)布了上百部的司法解釋以及相關法律文件后，在理論界和實務界的共同呼吁下，《民事強制執(zhí)行法（草案）》終于出臺。這一草案是在總結借鑒既往執(zhí)行相關法律文件的基礎上起草的，而且創(chuàng)新性地制定了諸多新規(guī)，極大地提高了執(zhí)行的效率和威懾力，可謂亮點紛呈。

[關鍵詞]民事強制執(zhí)行；執(zhí)行效率；制裁措施

一、我國民事強制執(zhí)行制度的歷史沿革

我國的民事強制執(zhí)行制度最早要追溯到清朝的《大清民事訴訟律草案》，到了新民主主義革命時期，中國共產黨建立了一套人民民主的民事強制執(zhí)行制度。新中國成立以后，由于當時的特殊國情，民事訴訟制度的發(fā)展陷入停滯。改革開放以來，為了應對執(zhí)行實務中出現(xiàn)的日益復雜的問題，我國的民事強制執(zhí)行制度不斷修改，最終迎來了《民事強制執(zhí)行法（草案）》的出臺。

（一）新中國成立前民事強制執(zhí)行立法的發(fā)展

1911年由清末法學家沈家本主持起草的《大清民事訴訟律草案》，是我國第一部現(xiàn)代意義上的民事強制執(zhí)行法。這一草案對民事強制執(zhí)行做出了41條具體規(guī)定，但是由于1912年清政府就滅亡了，于是這一草案并未能在當時頒布實施[1]。所幸的是，到了北洋政府時期，這一草案得以被采用。1931年，南京國民政府時期，南京國民政府積極編撰各種法規(guī)法典，其中就有《強制執(zhí)行法》。

隨著新民主主義革命的深入推進，中國共產黨勇于探索，以全新的視角構筑起一套民主法治體系。其中1939年陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會會議通過了《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》以及1941年晉冀魯豫邊區(qū)高等法院公布了《晉冀魯豫邊區(qū)高等法院組織條例》。新中國成立以后，為了應對當時的國內外環(huán)境，我國十分重視經濟發(fā)展，法治建設則相對滯后。

（二）新中國成立后民事強制執(zhí)行立法的發(fā)展

1976年，“四人幫”被粉碎以后，法治工作終于得以恢復。1979年，《人民法院組織法》強調，為了保障公平正義，各級人民法院必須建立執(zhí)行機構，以便有效地實施法院的民事判決和裁定[2]。1982年，《民事訴訟法》頒布后，以24條條文細化了民事訴訟的程序，為當時的司法實踐提供了重要指導，強制執(zhí)行問題得到了一定的解決。1991年的《民事訴訟法》，旨在有效緩解當時的執(zhí)行困境，保障當事人的合法權益，還完善了委托執(zhí)行制度，以提高執(zhí)行效率和質量。

1992年7月14日，《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》正式生效，《適用意見》共49條，為法院的審判工作提供了全面而細致的指導。2007年，《民事訴訟法》迎來了一次很大的調整，但即使2007年的《民事訴訟法》從九個方面對執(zhí)行程序進行了局部調整，卻依舊沒能很好地解決“執(zhí)行難”的問題[3]。到了2012年，《民事訴訟法》再次迎來修改，但是對于執(zhí)行難的問題仍然未能觸及其根本。

雖然人們一直在積極探索解決“執(zhí)行難”問題的方法，也積極地對《民事訴訟法》進行了多次修改，但總體而言，執(zhí)行規(guī)定依然不夠詳細完善，單獨的《民事強制執(zhí)行法》成為眾望所歸。

二、《民事強制執(zhí)行法（草案）》的出臺背景

我國的強制執(zhí)行制度在經歷了漫長的發(fā)展以后，特別是改革開放以來，雖然民事強制執(zhí)行制度數次修改，不斷有新的司法解釋和相關法律文件出臺，但始終未能很好地應對實踐中出現(xiàn)的執(zhí)行難問題。在經歷了諸多調整和嘗試后，理論界和實務界都有了更為明確的認知。由此，單獨的《民事強制執(zhí)行法》成為理論界和實務界的共同呼吁，同時這也是完善民事強制執(zhí)行制度的迫切需要。

（一）《民事強制執(zhí)行法（草案）》的出臺是完善民事強制執(zhí)行制度的迫切需要

即使相比《民事訴訟法》而言，司法解釋對于強制執(zhí)行的規(guī)定更為具體詳細，但司法解釋的效力層級很低，無法與《民事訴訟法》相提并論。正如上文所言，雖然《民事訴訟法》的執(zhí)行程序經歷了數次修改，但始終無法妥善地解決實務工作中“執(zhí)行難”的問題。筆者認為原因有：1.我國的民事強制執(zhí)行制度只是作為民事訴訟程序的終結程序來規(guī)定的，并未賦予其與一般的審判程序以不同的地位，而執(zhí)行程序作為民事法律關系的終點，尤為關鍵，但由于對執(zhí)行程序的重視程度不足，導致執(zhí)行程序始終未能得到合適的完善；2.最重要的是，一直以來，民事規(guī)則的細化、增加，主要還是通過司法解釋及具有司法解釋性質的其他規(guī)范性文件，這對于解決“執(zhí)行難”的問題而言，無法觸及其根本；3.缺少單獨性的執(zhí)行立法是致命傷，無論《民事訴訟法》修改多少次或者頒布了多少有關執(zhí)行的司法解釋，只要沒有單獨性的執(zhí)行立法，那么執(zhí)行這一程序在普通民眾乃至執(zhí)行人員心中就沒有那么重要。而且沒有單獨性的執(zhí)行立法，僅憑在《民事訴訟法》或者司法解釋里零零散散的規(guī)定，執(zhí)行程序的發(fā)展和完善會受到很大的限制。這一點，可以參考《知識產權法》在立法上獨立于民法之后，所引起的強有力的重視及后續(xù)獲得的蓬勃發(fā)展。

（二）《民事強制執(zhí)行法（草案）》出臺有堅實的現(xiàn)實基礎

任何一部法律的制定都需要以體系完整的理論以及大量的實務經驗積累為基礎，而法律的制定也是為了更好地解決實務中出現(xiàn)的問題。在制定單獨的《民事強制執(zhí)行法》已經成為理論界與實務界的共同呼吁后，立法機關一直在積極地推進執(zhí)行的單獨立法，從十二屆全國人大開始就把民事強制執(zhí)行法明確到了立法規(guī)劃中。十三屆全國人大常委會強調，應當盡快制定民事強制執(zhí)行法，并且在必要時及時提出審議，以確保公民的合法權益得到有效的保護，維護社會的正常運行。到了2022年，在專家學者以及社會各界人士的殷殷期待中，《民事強制執(zhí)行法（草案）》終于被全國人大常委會列入初次審議，并在之后不久閉幕的第十三屆全國人大常委會第35次會議上，就該草案向全國公眾征求意見。

除了立法機關的努力，司法機關一直以來的努力也同樣重要。在《民事強制執(zhí)行法（草案）》出臺以前，除了民事訴訟法，最高人民法院還頒布了一系列關于民事執(zhí)行程序的司法解釋，其中就包括了1988年9月最高人民法院做出且至今仍然有效的《最高人民法院經濟審判庭關于被執(zhí)行主體雖未倒閉但又另外承包且無償還能力可否由按承包合同償還原債務的主管單位作為被執(zhí)行主體問題的電話答復》、2018年出臺的《最高人民法院關于執(zhí)行和解若干問題的規(guī)定》等。通過實施更嚴格的法律措施，能夠確保民事執(zhí)行的有效性。最高人民法院積極采取措施，制定了一系列嚴格的規(guī)范性文件，以應對司法實踐中日益增多的新挑戰(zhàn)，包括：批復、意見、復函、答復、通知、紀要等規(guī)范性法律文件。盡管這些文件的法律地位無法與法律及其相關的司法解釋相提并論，但它們在處理民事強制執(zhí)行方面的影響卻是極其顯著的。更有意義的是，這些文件加之最高人民法院頒布的司法解釋，都是針對以往民事執(zhí)行領域問題的智慧結晶，對于現(xiàn)在《民事強制執(zhí)行法》的制度設計有著重要的參考價值?？偨Y過去的經驗，可以更好地走向未來，因此，在大量實務經驗的積累和足夠的理論體系的支撐下，《民事強制執(zhí)行法（草案）》的出臺便有了堅實的現(xiàn)實基礎。

三、《民事強制執(zhí)行法（草案）》的主要內容及其亮點

草案一共有4編17章，具體條文有207條。草案上借鑒了最新頒布的《民法典》，體例采用了編章節(jié)的體例，結構上呈現(xiàn)總分的特點[4]。同時在立法結構上草案力求精簡，在保持內容完整系統(tǒng)的基礎上，盡可能地減少了條文。草案在內容上，既做到了對既往執(zhí)行實務經驗的總結和借鑒，也保留了具有中國特色的執(zhí)行查控等制度。

《民事強制執(zhí)行法（草案）》雖然是在總結借鑒既往執(zhí)行相關法律文件的基礎上起草的，尤其是對《民事訴訟法》執(zhí)行程序內容的承襲，但草案卻并未僅僅局限于這些法律文件，這體現(xiàn)在草案的部分內容和《民事訴訟法》的規(guī)定就存在區(qū)別。草案205條規(guī)定，民事強制執(zhí)行，本法沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法的有關規(guī)定?？梢酝茢鄡烧咧g應該適用一般法與特殊法的關系，正式適用的《民事強制執(zhí)行法》的效力將優(yōu)于現(xiàn)行的《民事訴訟法》。那么未來具有優(yōu)先效力的《民事強制執(zhí)行法》存在哪些亮點呢？

（一）加快實現(xiàn)當事人勝訴權益，提高執(zhí)行效率

民事強制執(zhí)行是否能夠及時、迅速地進行，對于維護市場交易秩序、保持市場活力具有很大的影響。近幾年來，中國的民事執(zhí)行案件數量急劇攀升，涉及的執(zhí)行金額也呈爆炸式增加。為了保護當事人的正當利益，加快執(zhí)行進度，提升民事強制執(zhí)行的效率，已經成為司法機關必須努力追求的重大目標[5]。對此，《民事強制執(zhí)行法（草案）》給出了明確的回應，其中多次強調了執(zhí)行效率的重要性。根據草案第三章的規(guī)定，申請執(zhí)行的時效被納入訴訟時效的范疇，以便更好地遵守民法典的相關條款，同時還將時效不滿三年的情形作為特別情形處理。草案在第五章“執(zhí)行程序中”中，規(guī)定了送達地址確認書制度，便捷了執(zhí)行人員的執(zhí)行工作，并且還縮短了執(zhí)行公告的送達期限，有效地應對了長期以來執(zhí)行過程中的諸多難題，例如，被執(zhí)行人的行蹤難以確定、執(zhí)行過程的拖延等，極大提升了執(zhí)行的效率和質量。草案對于執(zhí)行效率的考慮還體現(xiàn)在執(zhí)行調查、執(zhí)行停止和終結方面。

（二）完善和加強拒不執(zhí)行行為的制裁措施

本草案特別針對一些存在爭議的問題，提出了明確的解決方案。為了有效地懲戒不遵守法律規(guī)定的行為，提高執(zhí)法效率，建立了日計罰機制，即對拒不交付特定標的物的被執(zhí)行人可以按日計罰，但最高不超過180日；除此之外，還采取了特殊的拘留措施，對長期拒絕履行不可替代行為的被執(zhí)行人可以再次拘留，但累計不得超過六個月。草案還規(guī)定了人民法院可以在滿足法定條件下，禁止被執(zhí)行人進行超過一般消費水準的消費，而且還可以禁止相關被執(zhí)行人離境。草案還明確規(guī)定了將被執(zhí)行人納入失信名單的條件。

（三）明晰各方權利義務，建立律師調查令制度

根據草案的規(guī)定，在具體的執(zhí)行程序中，無論是有關組織還是相應的個人，都應當積極參與對被執(zhí)行人以及與其相關的人員的財產和身份信息的調查；參與查詢和尋找被執(zhí)行人、被拘留人和被羈押人的蹤跡；根據人民法院的指令對被執(zhí)行人的財產進行查封、分配，以及限制其高消費和限制出境。國家機關和其他組織應當建立信息技術網絡，以支持它們承擔社會管理職能和提供公共服務，并積極參與協(xié)助執(zhí)行人員實施執(zhí)行措施的具體工作。執(zhí)行工作繁瑣復雜，涉及對被執(zhí)行人財產狀況調查、居住地調查、人身自由限制等各個方面。為此，草案還規(guī)定了律師調查令制度和財產報告令制度。

（四）打擊執(zhí)行亂象，加強監(jiān)督制約

《民事強制執(zhí)行法（草案）》明確規(guī)定，在進行民事執(zhí)行措施時，應當堅持公正、合法、公開的原則，充分考慮當事人和相關利益相關者的權益，并嚴格控制執(zhí)行的力度。如果被執(zhí)行人拒絕履行義務，應當明確被執(zhí)行人到底是不是屬于客觀上無法履行的情況，并且在具體的執(zhí)行工作中要明確區(qū)分被執(zhí)行人與他人的財產，不能侵害無辜第三人的利益，同時要在實行執(zhí)行措施時要有合理的執(zhí)行限度，不能過度執(zhí)行。根據草案的規(guī)定，在應當執(zhí)行而未被執(zhí)行的情況下，當事人以及與執(zhí)行有關的利害關系人都可以向人民法院提出申請，人民法院本身也有自行糾錯的責任，最大限度地維護當事人和利害關系人的執(zhí)行利益。采取此舉，不僅能夠激發(fā)申請人的積極性，維護他們的正當權益，而且還能夠有效地監(jiān)督法院的執(zhí)行情況，有助于更好、更快速、更精準地實現(xiàn)司法公正。

依據《民事強制執(zhí)行法（草案）》的規(guī)定，人民檢察院有權根據當事人或利害關系人的要求，對同級或下級人民法院的執(zhí)行行為進行審查，一旦發(fā)現(xiàn)違反法律的執(zhí)行行為或者發(fā)現(xiàn)生效判決和裁定存在瑕疵，就應當及時向有關部門提出檢察建議。

結束語

總的來說，《民事強制執(zhí)行法（草案）》不僅對已有涉執(zhí)司法解釋和有關政策規(guī)定進行了全面梳理和總結，而且創(chuàng)新性地制定了諸多新規(guī)，極大地提高了執(zhí)行的效率和威懾力，可謂亮點紛呈。但必須牢記的是，民事執(zhí)行單獨立法工作的開展，首先要從思想上認識清楚民事實體法、訴訟法和執(zhí)行法之間的關系，它們之間是平行關系，而不是從屬關系。相信草案在廣泛征求各方意見的基礎上，經過進一步的修改和不斷完善，將有力保障我國民事強制執(zhí)行事業(yè)的發(fā)展，更好地應對民事執(zhí)行領域內出現(xiàn)的各種問題。

參考文獻

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作者簡介：蔣懷光（1998— ），男，漢族，江蘇連云港人，揚州大學，在讀碩士。

研究方向：民事訴訟法。