全方位筑牢農(nóng)用地保護(hù)司法屏障

朱迪

糧食安全是“國(guó)之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。近期，最高人民法院發(fā)布依法保護(hù)農(nóng)用地典型案例，展示人民法院堅(jiān)持落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)維護(hù)耕地安全、糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全的舉措和成效。近年來(lái)，違法行政行為導(dǎo)致農(nóng)用地被破壞的案例時(shí)有發(fā)生。針對(duì)未批先征、未批先用，不履行法定職責(zé)和監(jiān)督責(zé)任不到位等問(wèn)題，各級(jí)法院行政審判部門(mén)把農(nóng)用地保護(hù)類(lèi)案件作為重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)土地征收、違法占地等案件的審查力度，嚴(yán)把土地用途及用地程序關(guān)。堅(jiān)持系統(tǒng)保護(hù)理念，堅(jiān)持對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行“全環(huán)節(jié)、全要素、全鏈條”保護(hù)，在依法懲治非法占用農(nóng)用地犯罪的同時(shí)，積極引導(dǎo)被告人修復(fù)受損土地，避免一判了之、一罰了之。

案例一：統(tǒng)一執(zhí)法司法尺度形成耕地保護(hù)合力

基本案情：2020年9月7日，江蘇省鹽城市自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)鹽城市自規(guī)局）發(fā)現(xiàn)鹽城市某建材有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)在亭湖區(qū)南洋鎮(zhèn)柴壩村二組境內(nèi)占用土地8538平方米（折合12.81畝）堆放砂石及硬化水泥場(chǎng)地、新建辦公房。經(jīng)勘測(cè)定界，其中，占用耕地3139平方米，占用園地2242平方米，占用其他農(nóng)用地3149平方米，占用交通運(yùn)輸用地8平方米。鹽城市自規(guī)局于2021年11月25日作出鹽亭國(guó)土資罰〔2020〕40號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，責(zé)令鹽城市某建材有限公司十五日內(nèi)將非法占用的土地退還，并自行拆除土地上新建的建筑物和其他設(shè)施。2022年2月14日，鹽城市自規(guī)局向鹽城市某建材有限公司郵寄送達(dá)了履行行政處罰決定催告書(shū)，但鹽城市某建材有限公司未履行上述義務(wù)，故鹽城市自規(guī)局于2022年3月1日向江蘇省東臺(tái)市人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。在該案審查過(guò)程中，鹽城市某建材有限公司辯稱(chēng)，案涉建筑于2009年之初即修建完成，案涉行政處罰已過(guò)處罰期限。

裁判結(jié)果：江蘇省東臺(tái)市人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，案涉鹽亭國(guó)土資罰〔2020〕

40號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，認(rèn)定事實(shí)清楚，主要證據(jù)充分，處罰程序合法，適用法律、法規(guī)正確，關(guān)于鹽城市某建材有限公司辯稱(chēng)的案涉行政處罰已過(guò)處罰期限問(wèn)題，案涉查處行為發(fā)生在2020年9月7日，《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。該款規(guī)定的期限，系從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算，但違法行為有連續(xù)或者持續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。即便案涉建筑于2009年之初即修建完成，但該違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，故鹽城市自規(guī)局作出的行政處罰未過(guò)處罰期限。法院裁定：鹽亭國(guó)土資罰〔2020〕40號(hào)《行政處罰決定書(shū)》中的行政處罰，準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

典型意義：本案是人民法院對(duì)發(fā)生時(shí)間雖早但一直持續(xù)的非法占地行為，依法支持行政機(jī)關(guān)收回農(nóng)用地的行政處罰典型案例。案涉被占土地含有大量耕地，且非法占用時(shí)間較長(zhǎng)。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于如何計(jì)算土地違法行為追訴時(shí)效的答復(fù)》，不法狀態(tài)被恢復(fù)原樣之前，該非法占用行為處于繼續(xù)狀態(tài)。同理，非法占用土地建造建筑亦是如此。本案裁判表明土地行政主管部門(mén)無(wú)論何時(shí)發(fā)現(xiàn)非法占用農(nóng)用地的行為，只要違法事實(shí)依舊存在，均應(yīng)依法作出處罰。人民法院通過(guò)準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁判有力地支持了行政機(jī)關(guān)依法查處違法占用土地行為，對(duì)亂占耕地行為堅(jiān)持“零容忍”的態(tài)度和立場(chǎng)，依法保障土地資源合理有效利用。

案例二：嚴(yán)懲與其他犯罪交織的非法占用農(nóng)用地行為

基本案情：從2004年開(kāi)始，以被告人程某科為首的犯罪組織稱(chēng)霸一方，欺壓殘害群眾，先后實(shí)施違法犯罪活動(dòng)20余起，造成10余人重傷、輕傷及輕微傷，破壞了江西省浮梁縣域周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序，造成了惡劣社會(huì)影響。其間，程某科利用黑社會(huì)性質(zhì)組織影響，先后從浮梁縣興田鄉(xiāng)村民處強(qiáng)“買(mǎi)”1700余畝山林，并于2015年左右私建黃沙坑山莊建筑，硬化水泥道路、開(kāi)挖水塘及其附屬設(shè)施，違法改變土地用途。經(jīng)鑒定，浮梁縣興田鄉(xiāng)黃沙坑山莊違法占用農(nóng)用地面積34.53畝，其中，耕地約12.84畝（含基本農(nóng)田1.09畝）、毀林面積21.09畝、溝渠面積0.6畝，被毀壞的農(nóng)用地復(fù)墾費(fèi)用為34.7萬(wàn)元，制定生態(tài)修復(fù)方案費(fèi)用5800元。

裁判結(jié)果：江西省樂(lè)平市人民法院認(rèn)為，被告人程某科違反土地管理法規(guī)，非法占用農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞，其行為已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。程某科非法占用農(nóng)用地的行為導(dǎo)致原有土地失去耕種條件，破壞了土地資源，損害了社會(huì)公共利益，應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)土地復(fù)墾條件的民事責(zé)任。綜合考慮被告人坦白、認(rèn)罪認(rèn)罰及累犯等情節(jié)，以非法占用農(nóng)用地罪，判處程某科有期徒刑1年3個(gè)月，并處罰金人民幣5萬(wàn)元，與認(rèn)定的其他犯罪數(shù)罪并罰，決定執(zhí)行有期徒刑25年，并處沒(méi)收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)，剝奪政治權(quán)利5年。同時(shí)，判決程某科按照江西景德鎮(zhèn)司法鑒定中心作出的生態(tài)修復(fù)方案交納恢復(fù)復(fù)墾條件費(fèi)用34.7萬(wàn)元，同時(shí)，承擔(dān)制定生態(tài)修復(fù)方案的費(fèi)用5800元。

當(dāng)事人不服一審判決，提起上訴。江西省景德鎮(zhèn)市中級(jí)人民法院二審維持原判。

典型意義：本案是人民法院依法嚴(yán)懲與涉黑涉惡等其他犯罪相互交織的非法占用農(nóng)用地犯罪的典型案例。司法實(shí)踐中，因非法占用農(nóng)用地犯罪牽涉利益巨大，往往與非法采礦、盜伐林木、濫伐林木等其他犯罪交織，特別是很多案件還具有涉黑涉惡因素，人民群眾反映強(qiáng)烈，綜合治理難度較大。本案中，村民迫于被告人程某科黑社會(huì)性質(zhì)組織影響，不得已將名下山林轉(zhuǎn)給程某科。程某科私自改變占用農(nóng)用地用途，不僅造成農(nóng)用地大量毀壞，而且嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)卮迕裆?jì)，造成惡劣社會(huì)影響。人民法院依法追究程某科刑事責(zé)任，數(shù)罪并罰判處其25年有期徒刑，并判令程某科承擔(dān)恢復(fù)耕地、林地復(fù)墾條件及制定生態(tài)修復(fù)方案等費(fèi)用，體現(xiàn)了人民法院堅(jiān)持掃黑除惡常態(tài)化，依法嚴(yán)厲打擊土地資源領(lǐng)域涉黑涉惡犯罪，全面保障土地資源可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的決心與成效。

案例三：集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包土地不得改變用途

基本案情：2016年初，被告人梁某友、梁某斌、梁某明在分別擔(dān)任或代理廣東省肇慶市鼎湖區(qū)某村委會(huì)村民小組組長(zhǎng)期間，為增加村集體收入，經(jīng)村民會(huì)議討論決定，將村屬耕地通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式發(fā)包出去挖塘養(yǎng)魚(yú)。被告人梁某東中標(biāo)后，上述3被告人代表各村民小組作為發(fā)包方分別與梁某東簽訂魚(yú)塘承包合同。合同簽訂后，

在沒(méi)有辦理合法用地相關(guān)手續(xù)，且缺少相應(yīng)職能部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管情況下，被告人梁某東在承包的耕地上挖掘魚(yú)塘、搭建豬舍。經(jīng)勘測(cè)和鑒定，涉案的54.53畝耕地規(guī)劃用途為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，毀壞前地類(lèi)為水田；非法占用的耕地耕作層、灌溉設(shè)施被完全毀壞，難以恢復(fù)。2017年12月，被告人梁某東等4人先后主動(dòng)到公安機(jī)關(guān)投案，如實(shí)交代了本案犯罪事實(shí)。

裁判結(jié)果：廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院認(rèn)為，被告人梁某友、梁某斌、梁某明作為鼎湖區(qū)某村委會(huì)村民小組的組長(zhǎng)，違反土地管理法規(guī)，代表村集體將村數(shù)量較大的耕地非法發(fā)包，致被告人梁某東違反土地管理法規(guī)，在沒(méi)有辦理合法用地相關(guān)手續(xù)及缺乏統(tǒng)一監(jiān)管的情況下，在承包的耕地上挖掘魚(yú)塘、搭建豬舍，非法占用耕地54.53畝，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成農(nóng)用地大量毀壞。被告人梁某東、梁某明、梁某友、梁某斌的行為均已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。鑒于4被告人主動(dòng)投案，如實(shí)供述本案犯罪事實(shí)，系自首，且均認(rèn)罪、悔罪，可依法予以從輕處罰；以非法占用農(nóng)用地罪分別判處梁某東、梁某明、梁某友、梁某斌有期徒刑10個(gè)月至8個(gè)月，并處罰金人民幣5萬(wàn)元，并依法對(duì)梁某友、梁某斌適用緩刑。

宣判后，梁某明、梁某東提出上訴。梁某明在二審階段撤回上訴。廣東省肇慶市中級(jí)人民法院裁定準(zhǔn)許梁某明撤回上訴，駁回上訴人梁某東的上訴，維持原判。

典型意義：本案是人民法院依法懲處村民小組組長(zhǎng)在土地發(fā)包過(guò)程中，違反土地管理法規(guī)變更土地用途、毀壞耕地典型案例。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，發(fā)包土地、收取土地承包金是提高村集體收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)最常見(jiàn)的方式之一。但由于法律意識(shí)不強(qiáng)，一些村集體不按照土地管理法規(guī)的規(guī)定隨意變更土地用途、毀壞耕地，導(dǎo)致在承包土地過(guò)程中非法占用農(nóng)用地的問(wèn)題比較突出。即使是為了村集體利益，村集體也無(wú)權(quán)擅自改變土地性質(zhì)和用途。本案中，某村委會(huì)3個(gè)村民小組長(zhǎng)隨意變更土地性質(zhì)、用途將土地發(fā)包，承包人梁某東也以為按合同約定使用土地不是違法犯罪行為，致使梁某東違反土地性質(zhì)使用土地，造成耕地耕作層、灌溉設(shè)施完全毀壞。梁某東應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，梁某友、梁某斌、梁某明是村民小組組長(zhǎng)，作為直接負(fù)責(zé)的主管人員，對(duì)此亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。人民法院充分發(fā)揮審判職能作用，依法對(duì)本案4名被告人予以刑事處罰，對(duì)于教育和警示基層組織應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)發(fā)包土地、忠誠(chéng)履職盡責(zé)、充分發(fā)揮耕地保護(hù)的先鋒表率作用具有重要意義。