實用性村莊規(guī)劃編制實踐與探索

0 引言

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入和推進，村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村建設中扮演著愈發(fā)重要的指引角色。村莊規(guī)劃不僅關乎鄉(xiāng)村的空間布局和土地利用，還在提升鄉(xiāng)村功能品質、促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉型升級等方面具有重要作用。廬江縣湯池鎮(zhèn)百花村交通區(qū)位優(yōu)勢明顯、山水人文資源豐富，然而該村在人口流動、資源配置等方面存在一系列亟待破解的難題。因此，如何科學合理地編制村莊規(guī)劃，以推動百花村的鄉(xiāng)村振興進程，成為一個亟須深入探索和研究的重要課題。

1實用性村莊規(guī)劃編制思路與方法

1.1以實用為導向，“分層次、分階段”構建村莊規(guī)劃成果體系

1.1.1“分層次\"確定編制重點

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃往往僅側重于居民點的布局與建設，而對于生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等非建設性區(qū)域則缺乏足夠的關注與研究。國土空間規(guī)劃體系下的實用性村莊規(guī)劃強調全域、全要素的規(guī)劃理念，要求對村域內的所有國土空間要素進行全面規(guī)劃與安排[1]。因此，村莊規(guī)劃應從村域整體和重點建設區(qū)內2個維度入手，各自突出重點，明確具體的編制內容和管制要求[2]。在村域層面，一是嚴格落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、村莊建設邊界等重要控制線，以及上級國土空間總體規(guī)劃確定的各項控制指標，確保村莊發(fā)展的底線不被突破；二是在底線約束基礎上，結合村莊自身發(fā)展訴求，科學合理地劃分出不同的用途管制區(qū)域，并清晰界定各類國土空間的用途管制要求，為村莊的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。在村莊重點建設區(qū)域層面，一是保障村莊居住生活功能，重點規(guī)劃布局宅基地、公共服務設施及基礎設施，提升村民的生活品質和幸福感；二是保障村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，明確村莊集體經(jīng)營性建設用地的布局，并制定相應的管控措施，促進村莊產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，為村莊的繁榮注入新的活力[2]。

1.1.2“分階段\"安排實施計劃

村莊發(fā)展內在的多變性和不確定性，使得村莊規(guī)劃不能僅僅依賴于一份固定不變的藍圖來應對未來可能出現(xiàn)的所有變化。規(guī)劃編制是一個動態(tài)、持續(xù)演進且不斷完善的過程[3]。因此，規(guī)劃應制定具有高度靈活性的實施方案，以確保能夠動態(tài)地貼合村莊發(fā)展的實際需求，并根據(jù)實際情況隨時進行調整和優(yōu)化。在實施計劃的制定上，應緊密圍繞規(guī)劃的核心目標任務，篩選出近期亟須推進的關鍵項目，并科學合理地安排實施時序，形成明確的近期建設項目清單。對于建設需求量大的村莊，應建立實施性強的近期建設項目庫，明確項目的各項關鍵要素，如建設規(guī)模、建設主體、建設方式、實施時間、資金規(guī)模及籌措途徑等，以確保規(guī)劃能夠分階段、有步驟、高效率地推進實施。此外，為確保規(guī)劃的有效性和適應性，應建立5a為周期的評估機制，對規(guī)劃實施情況進行全面、客觀評估，及時發(fā)現(xiàn)并解決存在的問題和不足，并根據(jù)評估情況及村莊實際發(fā)展需求，對項目庫進行優(yōu)化調整，確保規(guī)劃能夠始終與村莊發(fā)展的實際情況相契合，為村莊的長遠發(fā)展提供有力支撐。

1.2以村民為主體，“分步驟\"全程參與村莊規(guī)劃編制

實用性村莊規(guī)劃編制的根本在于秉持農(nóng)民主體原則，這一原則不僅是規(guī)劃制定的基石，更是確保規(guī)劃能夠有效實施、真正惠及農(nóng)民的關鍵保障。必須高度重視并充分吸納村民的意愿和訴求，將村民的利益放在首位，讓規(guī)劃真正反映村民的需求和期望。如果村民的參與度不高，對規(guī)劃的實施進程和成果缺乏深人的了解或認同，那么規(guī)劃就很可能成為一種形式，脫離村民的實際需要，難以得到村民的支持和配合，導致實施效果不佳。為了切實激發(fā)村民的積極性，確保規(guī)劃能夠真正落地生根，讓村民參與從口號變?yōu)閷嶋H行動，從編制到實施，再到監(jiān)督評估，需要制定一系列具體措施，并分階段加以實施4。按照《安徽省村莊規(guī)劃編制指南》要求，在規(guī)劃編制調研階段，應先召開村民大會，向村民詳細闡述規(guī)劃的目的、核心內容及工作規(guī)劃，讓他們明白規(guī)劃的重要性和意義，爭取得到他們的理解和支持。在規(guī)劃編制的過程中，要讓村民全程深度參與，充分聽取村民意見與建議，了解他們的需求和期望，為規(guī)劃的編制提供有力的依據(jù)。規(guī)劃編制單位則應作為引導者和輔助者，為村民提供必要的技術支持和指導，幫助他們更好地理解和參與規(guī)劃。規(guī)劃批復后，應通過張貼公告、網(wǎng)上發(fā)布、廣播宣傳等多種方式廣泛告知，確?；鶎痈刹亢痛迕穸际煜ひ?guī)劃、理解規(guī)劃，加強對規(guī)劃的宣傳和解釋工作，讓村民明白規(guī)劃帶來的好處和變化，增強村民參與規(guī)劃實施的積極性和主動性。同時，要建立有效的監(jiān)督機制，確保規(guī)劃的實施過程符合規(guī)定和要求，共同守護規(guī)劃的實施成果。

2實用性村莊規(guī)劃編制實踐與探索一一以湯池鎮(zhèn)百花村為例

2.1湯池鎮(zhèn)百花村基本概況

廬江縣湯池鎮(zhèn)百花村位于安徽省合肥市廬江縣的東南部，地處金湯水庫的東南邊陲，緊鄰湯池鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)。作為一個典型的山區(qū)村落，百花村地勢起伏較大，東西兩側被層巒疊嶂的大山環(huán)抱。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，百花村取得了顯著的發(fā)展成就。2022年12月，安徽省委農(nóng)村工作領導小組公布安徽省鄉(xiāng)村振興示范村創(chuàng)建名單，百花村上榜；同年11月，百花村又被文化和旅游部確定為第四批全國鄉(xiāng)村旅游重點村。此外，百花村還榮獲了2023年度安徽省美麗宜居村莊、第三批全國鄉(xiāng)村治理示范村等多項榮譽稱號，充分展示了其在鄉(xiāng)村治理、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等方面的卓越表現(xiàn)。在經(jīng)濟發(fā)展方面，百花村緊緊圍繞“以茶興村、以旅強村”的發(fā)展思路，充分發(fā)揮茶園產(chǎn)業(yè)效應，將茶文化貫穿其中。通過創(chuàng)建茶文化旅游節(jié)、毅行、登山賽、鄉(xiāng)村音樂節(jié)等活動，百花村成功吸引了大量游客前來觀光度假、體驗農(nóng)事、感受民俗文化等。同時，百花村還積極引進外部運營公司，通過場地租賃、項目引進等方式布局全村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟的全面增收。目前，“少間·王圩里”民宿項目、“鄉(xiāng)餃餃\"特色品牌及百花有機綠色農(nóng)產(chǎn)品電商基地等已成為百花村經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。在生態(tài)環(huán)境保護方面，百花村始終堅持綠色發(fā)展理念，累計投入1300多萬元用于生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化保護。結合自身豐富的文化遺產(chǎn)資源，百花村建立了保護工作制度和措施，加大經(jīng)費投人，推動茶文化展示體驗載體建設和各類文化項目開發(fā)設計。

2.2摸清資源、資產(chǎn)家底，夯實規(guī)劃工作基礎

依據(jù)2020年度國土變更調查數(shù)據(jù)，湯池鎮(zhèn)百花村國土總面積約 ，其中農(nóng)用地 /生態(tài)用地 建設用地 。百花村現(xiàn)有村莊建設用地 ，人均村莊建設用地 ，高于安徽省人均村莊建設用地標準，在村莊建設用地使用上存在一定的集約利用提升空間。村莊建設用地總體呈現(xiàn)碎片化特征，這不僅影響了土地資源的有效利用，也制約了村莊的整體發(fā)展和規(guī)劃實施，農(nóng)村集體建設用地潛力有待釋放。

作為助推“千萬工程\"實施的有力抓手，盤活閑置農(nóng)村集體建設用地十分重要。在閑置的農(nóng)村宅基地方面，通過實地踏勘，梳理零星村莊建設用地和閑置宅基地約 ，在村莊規(guī)劃中對閑置的農(nóng)村宅基地分類施策，集中整治。針對“危舊殘破”的閑置宅基地，規(guī)劃中應深人開展人居環(huán)境整治。對“違建危建”做到應拆盡拆，以恢復土地的使用功能，對平整后的土地及騰退出的場地進行合理規(guī)劃，其中部分區(qū)域實施生態(tài)修復與綠化工程，以美化居住環(huán)境；對另一部分閑置宅基地則進行復墾，旨在增加有效耕地面積，保障糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。對居住條件尚好的宅基地，探索以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房，改造建設鄉(xiāng)村旅游接待處、鄉(xiāng)村民宿等，助力鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在閑置的集體建設用地方面，梳理閑置的學校、衛(wèi)生室、企業(yè)等集體建設用地 用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務設施建設，支撐發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，促進村莊經(jīng)濟的多元化發(fā)展（見表1）。

2.3以需求為導向，優(yōu)化公共服務設施及基礎設施配置

2.3.1“本地人”與“外來客”：基于多元人群需求，差異化的公共服務設施供應體系

村莊在落實上位規(guī)劃對百花村公共設施配置要求的基礎上，參照“十五分鐘、十分鐘和五分鐘生活圈”，高標準健全配套設施體系，分類分級配置公共服務設施體系，根據(jù)居民、游客等不同群體需求，差異化配置公共服務設施。針對村民基本生活需求，以鄉(xiāng)村基本生活圈為依據(jù)，有效引導城鄉(xiāng)公共設施規(guī)模配置和空間布局，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)單元基本公共設施全覆蓋，確保村民能夠享受到便捷、高效的公共服務。在教育方面，重點推進教育醫(yī)療持續(xù)改善，全鎮(zhèn)中小學辦學條件全面提升，各類功能室和標準化運動場等配置到位，公辦學前教育辦學率在 50% 以上[5。在醫(yī)療養(yǎng)老方面，積極推進緊密型醫(yī)共體建設，新湯池衛(wèi)生院已投入使用；健全城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系，規(guī)劃百花居家養(yǎng)老服務站建設并引導運營。針對游客、創(chuàng)客的需求，一是改善旅游交通條件，重點打造沿S319省道東西入口景觀效果，規(guī)劃湯柯路、旅游景觀道路提升工程，進一步完善并提升了度假區(qū)內網(wǎng)外環(huán)交通的暢達度，為游客提供了更加便捷、舒適的交通體驗。二是強化公共服務功能，規(guī)劃建設集信息咨詢、票務預訂、商業(yè)服務、客流集散等功能于一體的游客接待中心，并結合百花村景點分布情況設置旅游驛站，為游客提供了全方位、一站式的服務；所有景點均規(guī)范設置中、英文信息標牌，合理設置了足量的游客休息設施；進一步完善了旅游廁所服務設施，為游客提供了更加人性化、貼心的服務體驗。

2.3.2平急結合、場景轉換，提升鄉(xiāng)村地區(qū)安全韌性水平

為提升城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生應急空間的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，有力支撐重大疫情防控救治體系和應急能力建設，在村莊規(guī)劃中深入研究村莊公共衛(wèi)生應急空間平急結合布局模式和配置標準。依托現(xiàn)有村衛(wèi)生室作為公共衛(wèi)生應急的核心設施，緊急時將其迅速轉換為應急情況監(jiān)測、觀察的場所。將民宿、餐飲等旅游服務設施納入公共衛(wèi)生應急空間的規(guī)劃范疇，在突發(fā)公共事件時，將其迅速轉化為應急隔離點、臨時醫(yī)療點或物資分發(fā)中心。加強村莊停車場和留白用地資源利用，作為應急預控用地儲備空間，靈活調整用途。充分利用村莊可利用的空間資源，作為平急結合設施、平急結合場地、醫(yī)療應急預控用地儲備空間，有效提升村莊的公共衛(wèi)生應急能力，為構建更加安全、健康、和諧的城鄉(xiāng)環(huán)境奠定堅實的基礎。

2.4樹牢“項目為王\"理念，推動文旅產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展

隨著國家對鄉(xiāng)村重視程度的不斷提高，城市周邊鄉(xiāng)村的交通、休閑等基礎設施日趨完善，鄉(xiāng)村游正逐漸成為眾多城市居民周末短途旅行的首選，有效滿足了他們的休閑旅游需求。另外，目前城市近郊度假趨于常態(tài)，度假游需求較多，亟須關注都市主力消費群需求新熱點。湯池鎮(zhèn)近年來依托自然生態(tài)稟賦，以農(nóng)旅富民為目標，以產(chǎn)業(yè)融合為抓手，以項自建設為引擎，以景點打造為重點，發(fā)展旅游新業(yè)態(tài)，探索創(chuàng)建國家級旅游度假區(qū)新路徑。

2.4.1 重點保障文旅項目落地

堅定不移實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。在此過程中，加強規(guī)劃和土地政策的深度融合顯得尤為關鍵。規(guī)劃要以鄉(xiāng)村振興為目標導向，明晰鄉(xiāng)村地區(qū)土地用途管制規(guī)則，確保各類文旅項目能夠順利落地、有序發(fā)展。百花村依托自身豐富的自然生態(tài)資源，通過加強與知名文旅企業(yè)的合作，引進和落地一批具有影響力的鄉(xiāng)村旅游、戶外運動綜合體等文旅項目，如百花谷森動山野戶外運動綜合體、邱圩鄉(xiāng)村運營項目等，為鄉(xiāng)村旅游注人了新的活力和動力。百花村充分認識到農(nóng)業(yè)、文化、旅游三者是相輔相成的，只有有機融合才能打造出具有獨特魅力的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品。因此，百花村在探索“民宿 + ”模式上重點發(fā)力，結合當?shù)氐奈幕厣?、自然景觀和農(nóng)業(yè)資源，成功打造了一批精品民宿。同時，注重挖掘和傳承當?shù)氐奈幕z產(chǎn)，將其融入旅游產(chǎn)品中，讓游客在游玩的過程中感受到濃厚的文化底蘊，培育本土文旅品牌，推動鄉(xiāng)村旅游的差異化發(fā)展。

2.4.2持續(xù)推進和美鄉(xiāng)村建設

學習推廣“千萬工程\"經(jīng)驗，將其先進理念和實踐模式融入和美鄉(xiāng)村建設的具體行動中，持續(xù)推進百花村和美鄉(xiāng)村精品示范村工程建設，持續(xù)加大投入，精心規(guī)劃，致力于打造和美鄉(xiāng)村“湯池樣板”。堅持長效管護與持續(xù)發(fā)展的原則，對于已經(jīng)建成的中心村，建立完善的管護機制，確保各中心村內的游樂設施、污水處理設施、路燈等基礎設施能夠持續(xù)、穩(wěn)定地運行。充分依托中心村優(yōu)越的基礎條件，吸引優(yōu)質企業(yè)進駐，促進村集體經(jīng)濟壯大，為鄉(xiāng)村帶來更多的經(jīng)濟活力。良好的人居環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的重要基礎，也是村民幸福生活的有力保障，持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治與提升，不斷完善農(nóng)村基礎設施，開展新一輪的廁所改造行動，使農(nóng)村衛(wèi)生戶廁覆蓋率在 98% 以上。

3結論與展望

研究通過對廬江縣湯池鎮(zhèn)百花村村莊規(guī)劃實踐進行剖析，探討了實用性村莊規(guī)劃的編制思路與方法。研究指出，實用性村莊規(guī)劃應分層次、分階段構建成果體系，并秉持農(nóng)民主體原則，充分吸納村民意愿。百花村村莊規(guī)劃實踐通過摸清資源家底、優(yōu)化設施配置、推動文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施，探索了一套適用于資源豐富區(qū)域的村莊規(guī)劃編制路徑。未來，實用性村莊規(guī)劃將更加注重科學性與前瞻性，全域、全要素規(guī)劃理念將得到進一步應用。實施層面將注重項目落地性與可操作性，保障重點項目實施，并注重鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展。此外，提升鄉(xiāng)村地區(qū)安全韌性水平也將成為未來規(guī)劃的重要方向。總之，實用性村莊規(guī)劃的編制與實施是一個不斷探索和完善的過程，需要不斷總結經(jīng)驗、創(chuàng)新思路，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐和保障。

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