關于“增減掛鉤”與“雙退”工作的幾點思考

寇飛周+王偉

【摘 要】為有效緩解建設用地指標緊張的問題，國土部門及時出臺了各種措施，其中正在實施的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目”及“‘雙退調查摸底工作”在一定程度上解決了建設用地指標，也補充了耕地資源。然而項目在實施過程中也遇到一些棘手問題，如何有效銜接這兩項工作，筆者提出了自己的幾點思考。

【關鍵詞】增減掛鉤；雙退；銜接；建議

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展加速，以及城市的不斷壯大，對于建設用地需求也在不斷增加。一方面，為緩解城鎮(zhèn)建設用地指標，有效盤活農(nóng)村集體建設用地，確保耕地數(shù)量不減少，陜西省國土資源廳出臺了《陜西省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作實施方案》（陜國土資發(fā)〔2009〕154號）；另一方面，支持和落實國家退耕還林重大工程，拓展耕地占補平衡空間，陜西省國土資源廳、陜西省林業(yè)廳《關于開展“雙退”調查摸底工作的通知》（陜國土資發(fā)〔2015〕28號）。兩種舉措在某種程度上支撐著城鎮(zhèn)建設發(fā)展，以及平衡農(nóng)村耕地總量。

1 定義

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（簡稱增減掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)。通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

“雙退”即意指退耕還林、退林還耕，是指國土部門將能夠退耕還林的耕地逐步退出耕地保護范圍，用于退耕還林；林業(yè)部門將宜耕的林地退出林地管理范圍，作為補充耕地后備資源。為進一步優(yōu)化陜西省國土空間開發(fā)利用，支持和落實國家退耕還林重大工程，保護南水北調中線水源地生態(tài)環(huán)境以及拓展耕地占補平衡空間，陜西省政府決定在全省開展 “雙退”工作。

2 現(xiàn)狀

陜西省剛開展了“雙退”約1000萬畝的不宜耕地或林地調查摸底工作，用于退耕還林等林業(yè)生態(tài)建設，但因為兩個部門間的基礎數(shù)據(jù)不同，造成彼此退工作難度增大。按照國土資源部《土地復墾質量控制標準》要求，對于復墾的地塊宜耕則耕、宜林則林，但往往一些“增減掛鉤”項目由于拆舊地塊較為分散且凌亂，加之所處地理位置較為偏僻，根本不適宜復墾為耕地，同時也加大了實施難度，增加了復墾成本。

根據(jù)筆者參與或經(jīng)歷過的一些“增減掛鉤”和“雙退”項目，在開展過程中發(fā)現(xiàn)一些制約項目開展的因素。

2.1 “增減掛鉤”進入“怪圈”

所謂的“怪圈”是指項目為了解決用地指標問題，拆舊地塊過多分布在地形條件苛刻的山區(qū)。目前存在一些比較實際的問題，嚴重拖延了“增減掛鉤”試點工作的進度，這并不利于項目的持續(xù)開展。這類“增減掛鉤”項目普遍都存在以下幾個問題：

2.1.1 拆舊范圍布局比較分散

受平原地區(qū)拆舊地塊實施成本較大影響，整個項目拆舊地塊在選址時多大考慮群眾意愿強烈的地區(qū)，例如布置在地形復雜、零碎分散，且在25°左右的坡地上，或者人煙罕至的偏遠地區(qū)。

2.1.2 拆舊地類數(shù)量過于單一

“增減掛鉤”項目中的拆舊地塊應為農(nóng)村建設用地，但實際工作中絕大多數(shù)為農(nóng)村宅基地，其他地類所占比例過小。農(nóng)村集體建設用地不只村民住宅，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村道路，以及采礦用地、風景名勝及特殊用地等其他集體建設用地。

2.1.3 拆舊地塊復墾成本較大

由于平原地區(qū)交通便利拆舊意愿不夠強烈，而山區(qū)或者坡度較大的坡地上分布著較多的村莊，且易受自然災害威脅，便成為拆舊地塊首選。但是其位置偏遠，道路通達率較低，復墾成本較大，對后期的實施工作帶來了一定的難度。

2.1.4 拆舊規(guī)模偏于小型化

根據(jù)《陜西省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法（試行）》第二章第六條規(guī)定，單個項目區(qū)規(guī)模原則上控制在20-70公頃。這樣在一定程度上限制了項目的申報，可能出現(xiàn)項目超過上限而要分割的情況。

2.2 “雙退”工作遇到的麻煩

“雙退”工作通過內業(yè)評價及外業(yè)核實，各地已經(jīng)基本按照省、市文件要求完成“雙退”調查摸底工作。然而在具體工作開展過程中，由于受自然地形和人為因素影響，極有可能阻礙“雙退”工作的進一步開展。

2.2.1 國土和林業(yè)部門規(guī)劃沖突嚴重

通過套合疊加土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和林地落界數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)，兩部門對土地現(xiàn)狀的分類存在較大差異。這主要是由于兩部門在編制規(guī)劃和更新地類現(xiàn)狀時缺乏溝通，僅從各自部門角度出發(fā)，造成彼此數(shù)據(jù)的不一致。

2.2.2 部分宜耕林地“退林補耕”可實施性不強

根據(jù)調查，部分林地從技術層面上符合省廳文件中宜耕性評價指標的各項要求，但其屬于林業(yè)部門的重點工程用地，林業(yè)部門認為不宜將重點林業(yè)工程用地作為耕地后備資源退出林地范圍，退林補耕在實際操作中存在很大難度。

2.2.3 計劃退耕面積大，可耕種土地減少

25°以上坡耕地普遍集中于耕地面積較小且耕地質量不高的山區(qū)、塬區(qū)和嶺區(qū)，但區(qū)位經(jīng)濟較為落后，農(nóng)民的經(jīng)濟來源主要依靠耕種土地獲取，大面積退耕會降低當?shù)剞r(nóng)民的收入。

3 建議

長期以來對于“增減掛鉤”項目中拆舊地塊宜林未林、宜耕未耕的矛盾特別突出，借著“雙退”調查摸底工作的開展，可以有效化解“增減掛鉤”項目中不適宜耕作的矛盾。對此，我個人提出以下幾點思考：

1）偏遠山區(qū)開展“增減掛鉤”應結合多項政策，例如地質災害防治、移民搬遷、“雙退”工作等。而不應將拆舊地塊只選擇在偏遠地區(qū)的農(nóng)村居民點或者采礦用地等地類，應該擴充拆舊地塊的類型，不但是補充耕地，也可以是宜林地。

2）對于已建成的“增減掛鉤”項目，由于部分拆舊地塊位于25°以上的坡地，缺少基礎配套設施，且距離村莊較遠，根本不適宜繼續(xù)耕作。對這種農(nóng)村居民點雖然不屬于“雙退”的范疇，但經(jīng)過復墾后的耕地應及時與“雙退”工作保持同步，確保能夠及時退耕還林。

3）“雙退”是以縣內或省內等大范圍整體平衡，而“增減掛鉤”則是要求縣域內部平衡。實際工作中應結合“雙退”工作配套多個“增減掛鉤”或者跨越縣域劃定進行項目掛鉤，按照“占多少，補多少”的原則，確保省、市整體耕地數(shù)量不減少。

4）“雙退”工作應該長期化，數(shù)據(jù)動態(tài)化，確保國土與林業(yè)數(shù)據(jù)共享，這樣才能保證“增減掛鉤”項目按照“占水田，補水田”的原則，確保補充耕地質量相當或者不明顯降低。

5）無論“增減掛鉤”或者“雙退”都要能激發(fā)農(nóng)民參與的積極性，并且為他們后期的生產(chǎn)生活帶來便利，以及能夠顯著提高農(nóng)民的收入，這樣才能為項目打下群眾基礎。

4 結論

以上這些措施的出臺都是為了堅守18億畝耕地紅線不動搖的重要舉措，需要國土、林業(yè)甚至是其他部門通力協(xié)助，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)資源共享，協(xié)調相關規(guī)劃；另外需要持久的溝通，科學的配合才能發(fā)揮各自項目的最大優(yōu)勢，解決各個部門之間用地指標難題，實實在在的為當?shù)厝罕娭\福祉。

[責任編輯：楊玉潔]