京津冀協(xié)同發(fā)展背景下設(shè)立環(huán)境法院的探索與思考

馬 杰

(天津北辰區(qū)人民檢察院，天津 300400)

京津冀協(xié)同發(fā)展背景下設(shè)立環(huán)境法院的探索與思考

馬 杰

(天津北辰區(qū)人民檢察院，天津 300400)

環(huán)境問題日益頻發(fā)的京津冀三地，只有協(xié)同區(qū)域合力、創(chuàng)新環(huán)境糾紛解決途徑，才能夠真正為子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境。環(huán)境法院應(yīng)區(qū)域管轄并實(shí)行新設(shè)置，新制度。

京津冀協(xié)同發(fā)展；巡回法庭；環(huán)境法院

一、當(dāng)前我國環(huán)境法庭的現(xiàn)狀

2007年11月20日，對(duì)于我國環(huán)境資源保護(hù)來說是具有里程碑意義的一天。在我國貴陽市中級(jí)人民法院成立了中國第一個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭，負(fù)責(zé)專門審理環(huán)境問題所引發(fā)的糾紛。從那時(shí)起，我國的環(huán)境法庭就如同雨后春筍一般在各地開始成立，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自第一個(gè)環(huán)境法庭于2007年11月20日成立以來，已發(fā)展到170家。[1]可以毫不夸張地說，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國司法領(lǐng)域和環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)的最引人注目的一項(xiàng)重大事件，是環(huán)境法庭的產(chǎn)生與興起。[2]但我們?cè)诳吹江h(huán)境法庭的數(shù)量逐年攀升的同時(shí)，也更應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國環(huán)境法庭的設(shè)立所面臨的諸多問題。特別是當(dāng)前很多環(huán)境法庭的設(shè)立，只是一種“跟風(fēng)”，對(duì)于環(huán)境案件糾紛的處理，還有許多不妥之處。部分環(huán)境案件因?yàn)楣茌爢栴}法院之間無法協(xié)調(diào)，有的環(huán)境法庭設(shè)立之后，門可羅雀，幾乎無人問津，造成了不小的司法資源浪費(fèi)；有的地方環(huán)境污染事件頻發(fā)、環(huán)境資源遭到破壞卻無人管理。面對(duì)當(dāng)前我國環(huán)境法庭的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為：結(jié)合區(qū)域間環(huán)境問題的自身特點(diǎn)，設(shè)立區(qū)域化的環(huán)境法院，或許是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

二、京津冀環(huán)境法院設(shè)立的原因

面對(duì)環(huán)境日益惡化的京津冀地區(qū)，跨區(qū)域環(huán)境法院的設(shè)立是一個(gè)有效的解決途徑。同時(shí)，在司法資源的配置、京津冀地區(qū)的環(huán)境保護(hù)以及京津冀一體化的發(fā)展等方面都成為京津冀環(huán)境法院設(shè)立的必要原因。

(一)司法資源配置的需要

當(dāng)前，面對(duì)諸多環(huán)境司法糾紛，不僅僅是京津冀地區(qū)，幾乎全國的法院在司法資源配置方面都面臨著困境。首先，環(huán)境資源案件的審理難度大，由于環(huán)境糾紛的復(fù)雜性、環(huán)境問題的不確定性，使得法院在處理環(huán)境案子時(shí)在法律專業(yè)知識(shí)和法律技術(shù)上遇到了巨大的困難。[3]其次，當(dāng)前我國司法系統(tǒng)環(huán)境資源法方面的專業(yè)性人才極少，通過查閱歷年全國法院系統(tǒng)招錄的人員崗位表就可以發(fā)現(xiàn)，很少有專門招錄環(huán)境資源專業(yè)的崗位。絕大多數(shù)環(huán)境法庭的工作人員都是非環(huán)境資源法專業(yè)，由于工作的需要而自己學(xué)習(xí)環(huán)境資源法，這對(duì)于專業(yè)性極強(qiáng)的環(huán)境資源案件來說無疑進(jìn)一步增加了案件的審理難度。第三，當(dāng)前我國環(huán)境資源類案件數(shù)量不斷增加，而作為污染較為嚴(yán)重的京津冀地區(qū)，就在2014年12月環(huán)保部公布的我國第三季度環(huán)境行政處罰案件數(shù)量上占到了全國的14.40%，處罰金額上占到了全國總處罰金的12.72%[4]，但這三地的人口只占全國的7.98%。從這組數(shù)據(jù)中就可以看出京津冀地區(qū)環(huán)境糾紛案件的巨大數(shù)量。最后，在處理尺度和管轄范圍上也存在諸多差異，因?yàn)楦鞯貙?shí)際情況不同，對(duì)于環(huán)境案件的處罰標(biāo)準(zhǔn)就存在著較大的差異，這就會(huì)出現(xiàn)部分原、被告利用管轄問題逃避更嚴(yán)厲的處罰；同時(shí)，由于各地的環(huán)境是相互聯(lián)系的，不可能因?yàn)樾姓^(qū)劃而把環(huán)境割裂開來管轄，所以對(duì)于區(qū)域環(huán)境資源問題，需要建立跨區(qū)域環(huán)境法院進(jìn)行管轄。

(二)京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)的需要

建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系到人民福祉，關(guān)乎民族未來。[5]環(huán)境的保護(hù)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長、國家的繁榮昌盛、民族的不斷復(fù)興具有舉足輕重的作用。從胡錦濤總書記提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略到習(xí)近平總書記提出建設(shè)美麗中國，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于環(huán)境問題的重視程度不斷提高，群眾對(duì)于環(huán)境問題的關(guān)注度也越發(fā)頻繁。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，隨之帶來的環(huán)境問題也越發(fā)凸顯，特別是京津冀地區(qū)，環(huán)境問題尤為突出。

表1 [6]2013年至2014年11月環(huán)保部通報(bào)的全國空氣質(zhì)量相對(duì)較差的前10位城市中京津冀地區(qū)城市

從表1可以發(fā)現(xiàn)，從2013年第一季度起到2014年11月，全國空氣質(zhì)量相對(duì)較差的前10位城市中京津冀地區(qū)就占了七個(gè)，最多時(shí)占到了十個(gè)當(dāng)中的九個(gè)，這充分說明了京津冀地區(qū)城市空氣質(zhì)量存在的問題。但這個(gè)圖表所反映的只是京津冀地區(qū)環(huán)境問題的冰山一角，這里還有許多更為嚴(yán)重的環(huán)境資源問題，需要我們予以足夠的重視，更需要建立合理的制度去遏制環(huán)境問題的進(jìn)一步惡化。因此，建立跨區(qū)域的環(huán)境法院具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

(三)京津冀一體化發(fā)展的需要

區(qū)域一體化，不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面淺層次的合作，更是區(qū)域間各省市經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、司法等全方位的協(xié)同發(fā)展。京津冀一體化戰(zhàn)略的提出，對(duì)于三地區(qū)更好地完成區(qū)域跨越式發(fā)展具有重要意義。然而，面對(duì)京津冀環(huán)境問題日益凸顯的現(xiàn)實(shí)情況，好的生態(tài)環(huán)境才是三地區(qū)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)，完善的環(huán)境司法保障體系才是環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵所在。因此，京津冀環(huán)境法院的設(shè)立，對(duì)于三地、乃至全國的環(huán)境資源保護(hù)都有重要意義。與此同時(shí)，由于環(huán)境問題跨區(qū)域性明顯，京杭大運(yùn)河由北向南貫穿北京、天津、河北三省市，渤海灣同時(shí)與天津市與河北省相鄰，根本不可能因?yàn)閱渭兊男姓^(qū)域劃分而將環(huán)境資源割裂開來，加之京津冀一體化的今天，區(qū)域化的印記更為明顯。區(qū)域環(huán)境法院的設(shè)立，能夠有效地解決三省市頻繁發(fā)生的環(huán)境資源法律糾紛，更能夠?yàn)榫┙蚣降膮f(xié)同發(fā)展提供更好地發(fā)展環(huán)境和發(fā)展空間。

三、京津冀環(huán)境法院設(shè)立的構(gòu)想

(一)環(huán)境法院區(qū)域管轄

首先，面對(duì)環(huán)境問題區(qū)域性明顯的特征，筆者構(gòu)想在京津冀區(qū)域設(shè)立一個(gè)專門的環(huán)境法院，由該法院作為一審法院，負(fù)責(zé)審理京津冀三地所有與環(huán)境污染、環(huán)境資源問題有關(guān)的刑事、民事、行政、執(zhí)行類案件。由環(huán)境法院結(jié)合三地的實(shí)際情況，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)制定一份統(tǒng)一的環(huán)境問題審判標(biāo)準(zhǔn)，以避免因?yàn)榄h(huán)境管轄、審判標(biāo)準(zhǔn)、判決尺度不一而出現(xiàn)的“一些案件無人管、一些案件爭(zhēng)著管”的現(xiàn)象。

同時(shí)，環(huán)境法院可以在京津冀三地較大的區(qū)縣(市)設(shè)立環(huán)境法院的派出法庭，由環(huán)境法院指定專人在環(huán)境法院派出的法庭審理環(huán)境案件。這樣就能夠便利當(dāng)事人的訴訟，以減少當(dāng)事人因?yàn)槁吠具b遠(yuǎn)、交通不便等問題而放棄訴訟的現(xiàn)象出現(xiàn)，更好地將違法違規(guī)者繩之以法，維護(hù)社會(huì)的公平正義，保護(hù)我國的生態(tài)環(huán)境、自然資源。其次，派出法庭的設(shè)立也能夠讓法官“因地制宜”地去審理案件，更好地維護(hù)司法的公正與權(quán)威。

其次，設(shè)立最高法院的環(huán)境問題巡回法庭，由最高法院的環(huán)境問題巡回法庭負(fù)責(zé)監(jiān)督環(huán)境法院的審判工作，針對(duì)一審上訴案件，由最高法院的環(huán)境巡回法庭負(fù)責(zé)審理。在巡回法庭的審判人員配置上，根據(jù)各地區(qū)的案件數(shù)量合理配置法官人數(shù)，把更多的法官向案件數(shù)量較多的區(qū)域調(diào)配，案件數(shù)量較少的區(qū)域可以適當(dāng)保留部分人員負(fù)責(zé)日常工作，這在某種程度上就能夠合理配置司法資源，節(jié)約司法經(jīng)費(fèi)開支，最重要的是環(huán)境巡回法庭能夠方便群眾訴訟，充分體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

最后，針對(duì)二審法院的抗訴等問題由最高法院的環(huán)境法庭負(fù)責(zé)審理。同時(shí)，環(huán)境法院以及最高法院的環(huán)境巡回法庭的人、財(cái)、物等問題由最高法院的環(huán)境法庭垂直管理，不受環(huán)境法院當(dāng)?shù)氐母呒?jí)法院管理。這樣就有效地保證了環(huán)境法院、環(huán)境巡回法庭對(duì)案件審理的公正性，減少地方的制約和干涉，使法官辦案更加自由、更加獨(dú)立。

(二)環(huán)境法院庭室設(shè)置

在環(huán)保法院庭室的設(shè)置上，筆者建議將京津冀環(huán)境法院設(shè)置三個(gè)法庭，分別為環(huán)境保護(hù)法庭、資源保護(hù)法庭、環(huán)境與資源保護(hù)預(yù)防法庭。筆者主要是結(jié)合我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)以及環(huán)境資源的特點(diǎn)對(duì)京津冀環(huán)境法院的法庭進(jìn)行了劃分。在主要管轄的案件類別上，環(huán)境保護(hù)法庭主要負(fù)責(zé)：風(fēng)景名勝區(qū)管理、化學(xué)危險(xiǎn)品安全管理、水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境噪聲污染防治以及海洋環(huán)境保護(hù)等方面的司法糾紛。資源保護(hù)法庭主要負(fù)責(zé)：森林、草原、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源、土地資源、水、水土保持、野生動(dòng)物保護(hù)等方面的司法糾紛。環(huán)境與資源保護(hù)預(yù)防法庭主要負(fù)責(zé)環(huán)境資源保護(hù)的預(yù)防、宣傳工作。通過對(duì)環(huán)境法院法庭管轄案件范圍的分類，能夠讓環(huán)境法院的審判工作更具專業(yè)性，能夠有效地起到打擊破壞環(huán)境資源的效果。而環(huán)境與資源保護(hù)預(yù)防法庭能夠在違法犯罪之前進(jìn)行較為有效的預(yù)防工作，將破壞環(huán)境、破壞資源的行為扼殺在搖籃之中，達(dá)到法律效果與社會(huì)效果的高度統(tǒng)一。

同時(shí)，在當(dāng)前的司法實(shí)踐當(dāng)中，往往將環(huán)境案件作為一般民事案件、行政案件、刑事案件審理，并未充分考慮環(huán)境案件本身的特殊性和環(huán)境法律的專門規(guī)定，以致案件審理質(zhì)量不高，甚至有失公平、公正，引起當(dāng)事人的不滿。[7]為了減少這類現(xiàn)象的發(fā)生，優(yōu)化環(huán)境法院的審判資源，筆者建議將環(huán)境保護(hù)法庭以及資源保護(hù)法庭的每個(gè)科室根據(jù)自然環(huán)境、自然資源特有的性質(zhì)進(jìn)行分離(例如:大氣污染科、野生動(dòng)物保護(hù)科等)，并在每個(gè)科室設(shè)有民事、刑事、行政以及執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)審理一個(gè)類別的環(huán)境問題的所有民事、刑事、行政類案件，在審判之后，能夠立即進(jìn)行執(zhí)行工作。這樣能夠有效地將審判資源進(jìn)行優(yōu)化，提高了環(huán)境司法案件的審判效率，加強(qiáng)了民事、刑事、行政以及執(zhí)行的聯(lián)系，使得環(huán)境法院更具專業(yè)性。

(三)環(huán)境法院人員招錄及輪崗制度

第一，環(huán)境法院的人員招錄制度。環(huán)境資源司法制度能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于執(zhí)法之人。[8]從京津冀三地近幾年法院人員招錄情況不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于環(huán)境法律人才的招錄比例極低，專門招錄的崗位幾乎為零，在某種程度上體現(xiàn)了京津冀地區(qū)法院對(duì)于環(huán)境法律人才的重視程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

因此，在今后的環(huán)境法院人員招錄時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)環(huán)境法律人才的重視，結(jié)合環(huán)境法院、環(huán)境巡回法庭以及最高人民法院環(huán)境法庭的自身特點(diǎn)，面向社會(huì)招錄一些具有環(huán)境法律專業(yè)背景的考生。在法官招考、遴選制度上，除了招考在法院從事環(huán)境案件審判工作的專業(yè)法官外，可以面向社會(huì)招錄一些具有豐富環(huán)境訴訟案件經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)法律學(xué)者、律師，以更好地充實(shí)我國環(huán)境法院專業(yè)人才隊(duì)伍，落實(shí)《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》“努力打造一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的專業(yè)化環(huán)境資源審判隊(duì)伍?！钡囊?，培養(yǎng)專業(yè)、資深的法官，提高案件審判的效率。[9]為我國環(huán)境案件的審判提供充足的人才儲(chǔ)備力量，更好地為我國環(huán)境司法作出貢獻(xiàn)。

第二，環(huán)境法院人員輪崗制度。針對(duì)京津冀環(huán)境法院的特有性質(zhì)，在人員設(shè)置上，可以實(shí)行崗位輪換制。當(dāng)然，可以把崗位輪換制分為兩個(gè)層次。首先就是不固定法官的所屬法院，對(duì)法官的審判區(qū)域進(jìn)行流動(dòng)式輪崗，具體流動(dòng)時(shí)間、流動(dòng)地方結(jié)合各環(huán)境法院的派出法庭、環(huán)境巡回法庭所在地環(huán)境糾紛的數(shù)量、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、自然資源的整體情況去制定符合京津冀地區(qū)環(huán)境的環(huán)境法院法官流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。這樣，就能夠加大法官人員的流動(dòng)性，減少法官徇私枉法的可能性，最大限度地維護(hù)司法的公正。

第三，在保證原有法官審判案件訴訟程序不變的前提下，對(duì)法官審判的案件類型進(jìn)行輪換，例如：可以將審理自然資源案件的刑事法官輪換到大氣污染案件的刑事審判中去，將審判海洋案件的民事法官輪換到土地資源的民事案件中去，但要因人定崗，結(jié)合每位法官的自身特點(diǎn)、所學(xué)專業(yè)領(lǐng)域等方面，充分利用每位法官最專業(yè)的方面，提高環(huán)境案件的審判質(zhì)量和審判能力，避免法官長期從事某類案件形成的思維定勢(shì)，逐步建立全面的復(fù)合型法官隊(duì)伍，[10]盡可能地培養(yǎng)更多的全能型環(huán)境法律人才。但無論是法官所屬法院的輪崗、還是法官審判案件類型的輪崗，都要合理把握輪崗的時(shí)間，要結(jié)合實(shí)際情況去制定輪崗制度，切不可片面追求去除法官地方化、培養(yǎng)法官全面化的理念，就忽視了崗位的穩(wěn)定性，特別是在案件審判類別上，要確保法官的專業(yè)化水平，在保證審判案件達(dá)到質(zhì)的飛躍之后，才能夠進(jìn)行其他類型案件的輪崗。

筆者堅(jiān)信，伴隨著我國未來環(huán)境領(lǐng)域司法改革的不斷推進(jìn)，我國環(huán)境法院的發(fā)展定會(huì)迎來新的機(jī)遇及其健康蓬勃發(fā)展的明天。

[1]徐平，朱志煒，楊朝霞. 論我國環(huán)境法庭的困境與出路[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào),2014，(04).

[2]蔡守秋.論加強(qiáng)環(huán)境法庭的建設(shè)[J]. 中國環(huán)境法治,2012，(01).

[3]林文琴.環(huán)境法庭設(shè)置可行性和必要性初探[C].生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(年會(huì))論文集.

[4]筆者于2015年1月2日登錄環(huán)保部官網(wǎng)公布的2014年第三年季度環(huán)境行政處罰及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的情況.網(wǎng)址：http://www.mep.gov.cn/.

[5]習(xí)近平：“努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代——在主持十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話”(2013年5月24日).

[6]筆者于2014年12月26日登陸環(huán)保部官網(wǎng)根據(jù)環(huán)保部2013年到2014年11月全國環(huán)境質(zhì)量狀況空氣質(zhì)量相對(duì)較差的前10位城市制作此表，截至登錄當(dāng)天，還未公布2014年全年環(huán)境情況.登錄網(wǎng)址：http://www.mep.gov.cn/.

[7]王樹義.論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革[J].中國法學(xué),2014，(03).

[8]奚曉明.全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作 為美麗中國建設(shè)提供有力司法保障[J].法律適用,2014(08).

[9]王琦.論我國環(huán)境法庭的設(shè)置及其配套制度[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì),2011，(20).

[10]常紅.設(shè)立環(huán)境法庭的幾點(diǎn)思考[J].法治論壇,2010，(03).

(責(zé)任編輯：杜 婕)

Exploration and Consideration on the Establishment of Environmental Court under the Background of the Collaborative Development of Beijing, Tianjin and Hebei

MA Jie

( Beichen Tianjin District People's Procuratorate， Tianjin 300400,China )

Ecology is the most equitable welfare. The environment is the basic livelihood. The year 2014 is an important year for the development of national deepening reform. This year, the strategy of Collaborative development of Beijing, Tianjin and Hebei was proposed. This strategy has great significance to promote regional economic development and enhance national development.However , confronted with increasing environmental problems in Beijing, Tianjin and Hebei , only regional cooperation and innovation environmental disputes solutions can leave a good production and living environment for future generations.In this article, I combine with the present situation of China’s environment court to analyze the reasons for the establishment of environmental courts in Beijing, Tianjin. In addition , in this paper I also put forward the idea of the establishment of an environmental court and provide a reference for the establishment of cross-regional environmental courts in the future.

Collaborative Development of Beijing, Tianjin and Hebei;Circuit Court;Environmental Court

2015-04-06

馬杰(1991-)，男，山東聊城人，主要從事檢察理論與實(shí)務(wù)方面的研究。

D912.6

A

1008-7605(2015)04-0121-04