美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則與中國法律應(yīng)對

美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則

與中國法律應(yīng)對

文? /? 謝迪揚

摘要：近年來，美國以國家安全為借口，在通信領(lǐng)域制定了一系列供應(yīng)鏈安全規(guī)則，將其作為掣肘中國高科技制造業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)中美脫鉤企圖的重要法律工具。這些規(guī)則在國際經(jīng)濟(jì)法層面違背了非歧視待遇原則和自由貿(mào)易原則，在美國法層面也不符合正當(dāng)程序原則與比例原則，將使中國面臨通信產(chǎn)業(yè)出口下降、美資撤離、對美投資阻礙、本土通信供應(yīng)鏈波動等挑戰(zhàn)。這些規(guī)則在聯(lián)合國、IPEF等平臺上的國際化趨勢將進(jìn)一步放大上述挑戰(zhàn)。中國可以綜合利用其國內(nèi)法、美國法和國際法，維護(hù)國家、企業(yè)和公民的正當(dāng)權(quán)益；為此，我國應(yīng)盡快啟動通信領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全立法，積極利用美國司法途徑維權(quán)，嘗試在WTO、RCEP等經(jīng)貿(mào)協(xié)定下提起申訴，并推動構(gòu)建“一帶一路”倡議下的供應(yīng)鏈國際安全規(guī)則體系。

關(guān)鍵詞：通信；供應(yīng)鏈；安全；《芯片與科學(xué)法案》

一、引言

全球供應(yīng)鏈的興起顯著提升了生產(chǎn)效率，深化了各國的經(jīng)濟(jì)依賴，但供應(yīng)鏈的脆弱性也在全球經(jīng)濟(jì)波動中顯露出來，引發(fā)各國對供應(yīng)鏈安全的高度關(guān)注。特朗普執(zhí)政時期，美國開啟新一輪供應(yīng)鏈立法，加速轉(zhuǎn)向國家安全的邏輯。2017年至今，美國共出臺46部涉及供應(yīng)鏈安全的法案，覆蓋疫苗、藥品、關(guān)鍵礦產(chǎn)、漁業(yè)、食品、生物資源、運輸、核設(shè)備等領(lǐng)域。其中，通信領(lǐng)域是中美貿(mào)易摩擦的主要領(lǐng)域，也是供應(yīng)鏈規(guī)則發(fā)展最迅速的領(lǐng)域之一。美國近5年制定了《2018年聯(lián)邦采購供應(yīng)鏈安全法案》《2019財年約翰·S·麥凱恩國防授權(quán)法案》《2020年5G安全和超越法案》《2021財年威廉M.（麥克）桑貝里國防授權(quán)法案》《2022年綜合撥款法案》《2022年芯片與科學(xué)法案》（簡稱“《芯片法案》”）等，尤以《芯片法案》為代表，出現(xiàn)了背離公平貿(mào)易和非歧視原則的立法趨勢，表現(xiàn)出打壓其他國家通信行業(yè)發(fā)展、有效維系美國霸權(quán)之企圖。這嚴(yán)重違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和日益深入的全球化進(jìn)程，將對全球通信領(lǐng)域的供應(yīng)鏈造成重大扭曲，擾亂正常的國際貿(mào)易秩序。

通信供應(yīng)鏈?zhǔn)墙?jīng)濟(jì)全球化背景下，由分散在全球各地的上下游通信生產(chǎn)環(huán)節(jié)組成的完整生產(chǎn)鏈條的統(tǒng)稱。其以通信企業(yè)為核心，涵蓋制造、分銷、零售、物流等各環(huán)節(jié)的企業(yè)，最后將通信產(chǎn)品或服務(wù)提供給終端用戶。美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則企圖利用供應(yīng)鏈的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，束縛中國科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。除了在本國推行上述規(guī)則，美國還積極在聯(lián)合國、《網(wǎng)絡(luò)空間信任和安全巴黎倡議》、印太經(jīng)濟(jì)框架等國際平臺上擴(kuò)大影響，試圖將通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則的理念和制度推廣到全球。這無疑將對中美經(jīng)貿(mào)摩擦的走向以及全球高科技制造業(yè)格局造成深刻影響。在這一背景下，如何運用法律手段應(yīng)對上述規(guī)則、維護(hù)中國國家、企業(yè)和勞動者的正當(dāng)權(quán)益，是當(dāng)下亟待解決的問題。

目前，國外學(xué)界已有許多研究聚焦供應(yīng)鏈安全規(guī)則，普遍認(rèn)為美國當(dāng)前面臨嚴(yán)峻的供應(yīng)鏈安全問題，特別是在通信領(lǐng)域，巨大的供應(yīng)鏈安全漏洞或?qū)⒃俅我l(fā)重大安全事故；這些漏洞也使恐怖主義、敵對國家得以趁虛而入，損害美國利益；對此應(yīng)加強入境檢查、審批，將具有安全風(fēng)險的產(chǎn)品或服務(wù)排除在美國市場之外。還有部分研究指出，除了供應(yīng)鏈本身的安全漏洞之外，美國通信產(chǎn)業(yè)（包括原料、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)）對外依存度過高，也構(gòu)成了一項安全風(fēng)險，應(yīng)提升供應(yīng)鏈的多元化，以相互對沖風(fēng)險。在中國學(xué)界，供應(yīng)鏈安全還是一個比較新的議題?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中，有關(guān)供應(yīng)鏈安全的研究大部分是從國際關(guān)系、政治學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)視角切入的，有研究從宏觀層面分析全球供應(yīng)鏈安全的理論與現(xiàn)實，有研究從國家戰(zhàn)略的視角闡述供應(yīng)鏈安全，或提出中國科技安全相關(guān)情報的發(fā)展建議，還有研究聚焦糧食、礦產(chǎn)、國防等細(xì)分領(lǐng)域的供應(yīng)鏈機(jī)制。但是，從法學(xué)視角分析通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的研究仍較為欠缺，尚未深入剖析美國現(xiàn)有規(guī)則的正當(dāng)性，也沒有站在中國的立場上提出系統(tǒng)的法律應(yīng)對建議。

那么，美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則是否具有正當(dāng)性？這些規(guī)則及其國際化趨勢將給中國帶來什么樣的挑戰(zhàn)？中國將如何運用各類法律工具加以應(yīng)對？針對上述問題，本文首先將闡述美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的核心內(nèi)容；其次運用法學(xué)理論，剖析這類規(guī)則的正當(dāng)性缺陷及其對中國的挑戰(zhàn)；最后從法律角度，提出包含國內(nèi)法、美國法、國際法三個層面的系統(tǒng)性的法律應(yīng)對建議。

二、美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的核心內(nèi)容

近年來，美國陸續(xù)出臺了一系列通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則，《美國聯(lián)邦法規(guī)》同步更新了細(xì)化規(guī)定。它們是中美貿(mào)易摩擦中，美國掣肘中國高科技制造業(yè)、實現(xiàn)中美科技脫鉤企圖的重要法律工具。

（一）供應(yīng)鏈安全審查規(guī)則

發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險是供應(yīng)鏈安全規(guī)制的邏輯起點，因此美國法律的許多條款都強制特定公權(quán)力部門、倡導(dǎo)私人部門開展供應(yīng)鏈安全自查，分為限時規(guī)則和常設(shè)規(guī)則兩類。

1.供應(yīng)鏈安全限時審查規(guī)則

限時審查規(guī)則規(guī)定了一種非周期性的供應(yīng)鏈安全自查活動。當(dāng)政府認(rèn)為必要時，可以指定幾個機(jī)構(gòu)，在特定范圍內(nèi)開展安全審查。這類規(guī)則一般要求負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)在半年左右的時間內(nèi)，出具供應(yīng)鏈安全審查報告，指出主要的供應(yīng)鏈安全風(fēng)險，并提出改進(jìn)方案。比如《2020年5G安全和超越法案》就要求總統(tǒng)在180天內(nèi)查明美國本土以及共同防御條約盟國國內(nèi)是否存在5G供應(yīng)鏈安全漏洞，并出臺一份應(yīng)對戰(zhàn)略。又如《2021年綜合撥款法案》要求國家情報總監(jiān)在180天內(nèi)對人工智能、微芯片、半導(dǎo)體等供應(yīng)鏈的安全風(fēng)險進(jìn)行詳細(xì)評估，指出美國供應(yīng)鏈面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。此外，總統(tǒng)行政令也采納過類似規(guī)則。比如拜登政府發(fā)布的“百日供應(yīng)鏈排查”行政令，范圍包括半導(dǎo)體芯片、大容量電池等供應(yīng)鏈。

2. 供應(yīng)鏈安全常設(shè)審查規(guī)則

隨著美國對供應(yīng)鏈安全問題的重視程度提升，供應(yīng)鏈安全審查也從運動式審查，發(fā)展為常設(shè)的周期性審查。比如《2022財年國防授權(quán)法案》要求每個軍事部門的秘書處以及國防后勤局局長每季度提交供應(yīng)鏈安全審查報告?！?022年綜合撥款法案》也要求國家情報總監(jiān)聯(lián)合其他部門，每四年提交關(guān)于美國關(guān)鍵新興技術(shù)發(fā)展的報告，其中明確要求涵蓋供應(yīng)鏈安全問題。對私人部門，美國也發(fā)展出了供應(yīng)鏈自查條款。比如自2022年2月起，美國聯(lián)邦通信委員會（簡稱FCC）強制要求所有高級通信服務(wù)供應(yīng)商對其供應(yīng)鏈開展年度自查，并提交報告。該報告主要須說明，本企業(yè)是否擁有載于FCC“涵蓋清單”之上的風(fēng)險產(chǎn)品或服務(wù)。如有，該企業(yè)每年須跟進(jìn)提交相關(guān)安全風(fēng)險自查報告。此外，《約翰·S·麥凱恩2019財年國防授權(quán)法案》還倡導(dǎo)小型企業(yè)和大學(xué)自愿開展周期性的信息網(wǎng)絡(luò)安全自查活動。

（二）政府采購中的供應(yīng)鏈安全規(guī)則

在美國供應(yīng)鏈安全規(guī)則體系下，與政府采購相關(guān)的規(guī)則發(fā)展得相對成熟。這類規(guī)則主要由以下四部分內(nèi)容構(gòu)成：

1.供應(yīng)鏈風(fēng)險的法律定義

在美國的立法邏輯下，不存在風(fēng)險才是安全，因此法律明確規(guī)定了供應(yīng)鏈風(fēng)險的定義。供應(yīng)鏈安全規(guī)則首先將造成供應(yīng)鏈風(fēng)險的主體限定為敵人（adversary），從而排除了通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則適用于本國或盟國主體的可能性。其次，有關(guān)規(guī)則列舉構(gòu)成供應(yīng)鏈風(fēng)險的三種行為：一是蓄意破壞（sabotage）；二是惡意引入多余功能（unwanted function）；三是顛覆（subvert）特定系統(tǒng)之設(shè)計、整體性、編程、生產(chǎn)、分銷、安裝、運作或維護(hù)的其他行為。再次，美國法律對“供應(yīng)鏈風(fēng)險”增設(shè)了目的限制，即造成供應(yīng)鏈風(fēng)險的行為，必須具有監(jiān)視系統(tǒng)、拒絕接受系統(tǒng)指令、破壞或以其他方式降低系統(tǒng)功能的目的。

2.政府采購中供應(yīng)鏈風(fēng)險的管理程序

美國目前已建立起兩套程序，一是七大政府部門間的程序，二是國防部內(nèi)部的程序。前者要求美國七大政府部門派代表組建聯(lián)邦采購安全委員會（簡稱FASC），其職權(quán)包括制定供應(yīng)鏈風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布“排除或移除建議”。后者則是由國防部下設(shè)的采購與維持部（簡稱USD （A&S））負(fù)責(zé)供應(yīng)鏈風(fēng)險管理工作。其職權(quán)包括劃定風(fēng)險篩查范圍，出臺篩查程序，細(xì)化篩查標(biāo)準(zhǔn)，評估采購程序的安全性等。當(dāng)USD （A&S）發(fā)現(xiàn)重大供應(yīng)鏈風(fēng)險時，須向國防部、陸軍部、能源部等相關(guān)部門的部長發(fā)函，建議其對特定采購行為進(jìn)行硬性干預(yù)。

3.供應(yīng)鏈風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)與信任標(biāo)準(zhǔn)

（1）部門間程序的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)

FASC評估供應(yīng)鏈風(fēng)險時可考慮的因素多達(dá)十項，本文將其分為四類：一是評價產(chǎn)品或服務(wù)本身的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，包括產(chǎn)品或服務(wù)的功能、安全性、是否向美國境外傳輸信息等；二是評價供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)上的企業(yè)的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，包括企業(yè)對數(shù)據(jù)、信息系統(tǒng)的訪問權(quán)限、消除風(fēng)險的能力等；三是涉及美國采購方自身的標(biāo)準(zhǔn)，包括美國政府系統(tǒng)中的既有漏洞、所涉信息的機(jī)密程度等；四是非技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，或稱政治性標(biāo)準(zhǔn)，即供應(yīng)商的所有者、控制者中是否存在外國政府及其下屬機(jī)構(gòu)，供應(yīng)商是否與外國政府存在任何聯(lián)系，供應(yīng)商的管理者、員工、顧問、商業(yè)合作伙伴是否與外國政府存在任何聯(lián)系，美國政府是否將該外國認(rèn)定為敵人（adversary）或特別關(guān)注國家（country of special concern）等等。FASC只需在上述一個或幾個方面列出相對充分的理由，就能認(rèn)定存在供應(yīng)鏈風(fēng)險。

（2）國防部程序的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)

USD （A&S） 評估供應(yīng)鏈風(fēng)險時可以考慮的因素有八項，本文也將其分為三類：一是評價產(chǎn)品或服務(wù)本身的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，比如產(chǎn)品或服務(wù)是否具有通信或監(jiān)視功能，是否含有假冒零件等；二是評價供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)上的企業(yè)的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，包括供應(yīng)商的網(wǎng)絡(luò)安全情況、應(yīng)急運營能力、能否生產(chǎn)多種技術(shù)產(chǎn)品或提供多種技術(shù)服務(wù)等；三是非技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或政治性標(biāo)準(zhǔn)，包括產(chǎn)品或服務(wù)是否在美國境外生產(chǎn)，企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)是否正常，是否與敵人（enemy）存在聯(lián)系，是否受外國影響等。此外，這類標(biāo)準(zhǔn)還關(guān)注企業(yè)在政府采購以外的其他行為的合法性，比如是否有過欺詐行為、是否曾參與人口販賣、其員工是否安全、健康等等。

（3）信任標(biāo)準(zhǔn)

除了風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)之外，《2019年安全和可信通信網(wǎng)絡(luò)法》還發(fā)展出了信任標(biāo)準(zhǔn)，即要求該供應(yīng)商不受“外國敵人”（foreign adversary）所有、控制或影響，其中的“外國敵人”是指嚴(yán)重影響美國國家和公民安全的外國政府或外國個人。美國商務(wù)部通信信息副部長有權(quán)認(rèn)定“受信任”的供應(yīng)商，并在《聯(lián)邦公報》上公布，無須征詢公眾意見即可生效。此外，美國法律特別強調(diào)，在認(rèn)定“受信任”的供應(yīng)商時，應(yīng)著重考慮小型企業(yè)和主要為農(nóng)村地區(qū)服務(wù)的企業(yè)。這一規(guī)定反映出美國扶持本土企業(yè)、排斥外國大型企業(yè)的傾向。

4.供應(yīng)鏈風(fēng)險的處理措施

上述供應(yīng)鏈風(fēng)險管理主體一旦發(fā)現(xiàn)問題，相關(guān)企業(yè)幾乎沒有任何補救機(jī)會。在部門間程序中，國土安全部、國防部和國家情報局首長均有權(quán)依照FASC的建議，對含有供應(yīng)鏈風(fēng)險的產(chǎn)品、服務(wù)或企業(yè)下達(dá)排除（exclusion）或移除（removal）指令。其中，排除指令要求相關(guān)采購部門將涉案產(chǎn)品、服務(wù)、企業(yè)完全移出政府采購清單，還要求政府的其他供應(yīng)商、各級分包商與涉案企業(yè)完全脫鉤。移除指令則僅要求相關(guān)政府部門將具有供應(yīng)鏈風(fēng)險的產(chǎn)品或服務(wù)移出信息系統(tǒng)，同時也要求其他政府供應(yīng)商、各級分包商的信息系統(tǒng)不使用涉案企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)。國防部內(nèi)部的程序只允許下達(dá)更嚴(yán)厲的排除指令。

（三）附條件的政府補貼規(guī)則

為促使企業(yè)整改通信供應(yīng)鏈安全問題，美國法律設(shè)置了一系列補貼規(guī)則，包括半導(dǎo)體激勵經(jīng)濟(jì)資助計劃、公共無線供應(yīng)鏈創(chuàng)新基金等。其中，F(xiàn)CC主管的安全可信通信網(wǎng)絡(luò)報銷計劃與《芯片法案》中的附條件補貼規(guī)則，影響力和社會關(guān)注度都相對較高，因此本文選取該二者進(jìn)行詳細(xì)分析。

1. FCC安全可信通信網(wǎng)絡(luò)報銷計劃

為落實《2019年安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法案》的規(guī)定，F(xiàn)CC啟動了安全可信通信網(wǎng)絡(luò)報銷計劃，旨在為通信領(lǐng)域的企業(yè)提供資助，促使其按照法律要求替換被認(rèn)為具有供應(yīng)鏈風(fēng)險的產(chǎn)品。首先，F(xiàn)CC內(nèi)部的公共安全和國土安全部門（簡稱PSHSB）須出臺并定期更新一份“涵蓋清單”（Covered List），在其中逐一列明具有供應(yīng)鏈風(fēng)險的通信產(chǎn)品。從《美國聯(lián)邦法規(guī)》上看，是否列入清單的標(biāo)準(zhǔn)具有較大主觀性，只要“具有適當(dāng)國家安全專業(yè)知識的任何行政部門”認(rèn)為某項產(chǎn)品或服務(wù)“對美國國家安全或美國人員安全構(gòu)成不可接受的風(fēng)險”，PSHSB就須將其列入清單。其次，申請參與該“報銷計劃”的企業(yè)須提交一份詳細(xì)的“移除計劃”，說明其目前有哪些產(chǎn)品或服務(wù)列于清單之上，其將如何永久移除并銷毀，由FCC內(nèi)部的有線通信競爭部（簡稱WCB）進(jìn)行審核。再次，《美國聯(lián)邦法規(guī)》還規(guī)定了參與“報銷計劃”的企業(yè)在違反相關(guān)約定時應(yīng)受的懲處，包括交還報銷款項、禁止未來參與“報銷計劃”等FCC主管的資助項目、根據(jù)違約情節(jié)處以民事或刑事處罰等。

2.《芯片法案》中的附條件補貼規(guī)則

《芯片法案》旨在引導(dǎo)芯片制造產(chǎn)業(yè)“回流”美國本土。根據(jù)該法案，美國政府將投入資金支持其國內(nèi)的芯片研發(fā)和制造，企業(yè)只要接受該補貼，10年內(nèi)就不得在中國擴(kuò)大先進(jìn)芯片產(chǎn)能。該法案對符合條件的半導(dǎo)體企業(yè)實施直接補貼，數(shù)額高達(dá)527萬億美元。其中約390萬億美元將被用于建造、擴(kuò)大、優(yōu)化美國國內(nèi)的通信工廠，約110萬億美元將被用于科技研發(fā)，剩余約30萬億美元將投入通信技術(shù)教育、安全保障、技術(shù)創(chuàng)新等事業(yè)。領(lǐng)取這類補貼的企業(yè)須滿足多項特殊要求，比如在一定期限內(nèi)禁止擴(kuò)大對中國的投資，暫停與中國的科技合作等。

（四）FCC有關(guān)供應(yīng)鏈安全的市場準(zhǔn)入規(guī)則

除《2019年安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法案》以外，美國又出臺了《2021年安全設(shè)備法案》，特別提及通信供應(yīng)鏈安全風(fēng)險，將其視為國家安全的重要威脅。該法案進(jìn)一步要求FCC禁止對載于“涵蓋清單”上的產(chǎn)品和服務(wù)提供審查服務(wù)、向其頒發(fā)授權(quán)證書。根據(jù)《美國聯(lián)邦法規(guī)》，獲取FCC的授權(quán)證書是通信產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)入美國市場的必要條件。可見，一旦被FASC、商務(wù)部、國防部等“具有適當(dāng)國家安全專業(yè)知識的任何行政部門”認(rèn)為具有供應(yīng)鏈安全風(fēng)險，相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)就將被FCC列入上述清單，這基本上就意味著該產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商失去了美國市場。從這一系列規(guī)定中可以看出，美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則已經(jīng)發(fā)展出市場準(zhǔn)入規(guī)則，供應(yīng)鏈安全問題演化為一種新的貿(mào)易壁壘，顯露出重塑全球經(jīng)貿(mào)秩序的效力。

三、美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的非正當(dāng)性及其對中國的挑戰(zhàn)

美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則以國家安全為抓手，披上了法律的外衣，背后卻掩藏著美國的不正當(dāng)目的，具有明顯的“去中國化”傾向。

（一）美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的非正當(dāng)性

從國際經(jīng)濟(jì)法基本原則和美國國內(nèi)法的法律原則兩方面分析不難發(fā)現(xiàn)，美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的正當(dāng)性存疑。

1.國際經(jīng)濟(jì)法之基本原則的違背

（1）違背WTO非歧視待遇原則

非歧視待遇原則乃是WTO多邊貿(mào)易體系的基石。美國供應(yīng)鏈安全規(guī)則雖然采用非歧視性的語言，但從規(guī)制結(jié)果來看，其多處違反非歧視待遇原則。首先，政府采購供應(yīng)鏈安全規(guī)則中的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)明顯歧視中國等“特別關(guān)注國家”的企業(yè)和工人。在沒有明顯技術(shù)缺陷的情況下，中國產(chǎn)品或服務(wù)僅因產(chǎn)地為中國、工人是中國人、企業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)中帶有中國國家所有的成分，就被FASC或USD （A&S）認(rèn)定具有供應(yīng)鏈安全風(fēng)險，這明顯是針對中國的歧視。其次，美國的附條件補貼規(guī)則也構(gòu)成歧視。在“安全可信通信網(wǎng)絡(luò)報銷計劃”中，F(xiàn)CC依據(jù)國防部、商務(wù)部等行政部門的意見，將部分中國產(chǎn)品和服務(wù)列入供應(yīng)鏈風(fēng)險“涵蓋清單”，并要求本國通信企業(yè)替換、銷毀。對本國、盟國的產(chǎn)品和服務(wù)，卻不做類似要求?！缎酒ò浮愤€禁止獲得資助的企業(yè)在未來十年內(nèi)對中國的先進(jìn)芯片制造業(yè)增加投資，對本國及其盟國則沒有規(guī)定增加投資的限制。

（2）違背WTO自由貿(mào)易原則

自亞當(dāng)·斯密時代以來，自由貿(mào)易一直是全球大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家倡導(dǎo)的主流理念。然而美國通信領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全規(guī)則逐漸形成了非關(guān)稅壁壘。美國《2021年安全設(shè)備法案》《美國聯(lián)邦法規(guī)》的細(xì)化規(guī)定，均禁止FCC審查并批準(zhǔn)具有供應(yīng)鏈安全風(fēng)險的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)入美國市場，但在風(fēng)險的認(rèn)定上納入了大量政治性的、非技術(shù)因素，使中國等國家的產(chǎn)品和服務(wù)被排除在美國市場之外。此外，政府采購中的供應(yīng)鏈安全規(guī)則也同樣能起到類似非關(guān)稅壁壘的效果。希望獲得政府采購訂單的企業(yè)，均被強迫按照政治性標(biāo)準(zhǔn)審查自身的供應(yīng)鏈，并剔除中國等“特別關(guān)注國家”的企業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)，這剝奪了后者與美國及其盟國的企業(yè)進(jìn)行自由貿(mào)易的權(quán)利。

2.美國國內(nèi)法之法律原則的違背

（1）違反正當(dāng)程序原則

美國供應(yīng)鏈安全規(guī)則在一定程度上侵犯了部分企業(yè)及其所有人的財產(chǎn)權(quán)。一方面，美國國防、政府采購部門要求供應(yīng)商斷絕與風(fēng)險企業(yè)的經(jīng)貿(mào)往來，F(xiàn)CC的安全可信通信網(wǎng)絡(luò)報銷計劃也要求相關(guān)通信企業(yè)不再購買和使用風(fēng)險產(chǎn)品。這些企業(yè)原本可以選擇中國企業(yè)提供的質(zhì)量過關(guān)、性價比較高的產(chǎn)品和服務(wù)；而供應(yīng)鏈安全規(guī)則迫使其選擇性價比較低的替代品。另一方面，《芯片法案》禁止投資人在中國等特定國家擴(kuò)大芯片產(chǎn)業(yè)的投資，而這些國家中不乏未來芯片發(fā)展的關(guān)鍵地區(qū)。這實質(zhì)上限縮了投資人對其財產(chǎn)的自由處分權(quán)，影響到投資人的未來收益。上述供應(yīng)鏈安全規(guī)則在損害私人財產(chǎn)權(quán)的同時，并沒有保障相關(guān)主體的正當(dāng)程序利益。在政府采購供應(yīng)鏈安全規(guī)則中，部門間的程序只允許政府的直接供應(yīng)商（多為美國或其盟國的大型企業(yè)）提出異議或向法院起訴，而真正被認(rèn)為具有安全風(fēng)險的企業(yè)卻沒有行使異議權(quán)的機(jī)會。國防部的程序更是因其極高的機(jī)密性，完全沒有設(shè)置任何異議或起訴的程序。附條件補貼制度也有類似情況，F(xiàn)CC的職權(quán)僅限于制定、維護(hù)風(fēng)險產(chǎn)品或服務(wù)的“涵蓋清單”，并不受理利益相關(guān)者的異議或申訴。利益相關(guān)者也很難對《芯片法案》中限制投資的國家范圍提出異議或申訴?？梢?，上述美國供應(yīng)鏈安全規(guī)則以國家安全為名，掩蓋了政府侵犯私人財產(chǎn)權(quán)且違背正當(dāng)程序原則的事實。

（2）違反比例原則

比例原則要求政府在行使公權(quán)力時，確保給予人民的協(xié)助超過使人民所受之犧牲。但美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則并不完全符合比例原則。首先，政府采購中的供應(yīng)鏈安全規(guī)則對部分企業(yè)造成過大負(fù)面影響。從適當(dāng)性原則看，美國供應(yīng)鏈安全規(guī)則打著“提高供應(yīng)鏈韌性”的旗號，以寬泛的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)將大量所謂的“風(fēng)險企業(yè)”踢出供應(yīng)鏈，反而破壞了原有供應(yīng)鏈生態(tài)的安全與穩(wěn)定，行政措施與行政目標(biāo)背道而馳。從必要性原則看，這些規(guī)則不僅使“風(fēng)險企業(yè)”失去成為政府供應(yīng)商的機(jī)會，還要求其他政府供應(yīng)商、各級分包商都將“風(fēng)險企業(yè)”移除自身供應(yīng)鏈，這些對“風(fēng)險企業(yè)”在政府采購范圍之外的商業(yè)機(jī)會的限制完全是不必要的。從狹義比例原則看，供應(yīng)鏈安全規(guī)則不但損害了大量“風(fēng)險企業(yè)”的利益，使大量“風(fēng)險企業(yè)”原有合作伙伴增加經(jīng)營成本，還對美國經(jīng)濟(jì)造成了負(fù)面影響。這些制度消除了大量“莫須有”的供應(yīng)鏈安全風(fēng)險，對公共利益的增益微乎其微，與其所造成的損害完全不成比例。其次，附條件的政府補貼規(guī)則也有違比例原則。如在安全可信通信網(wǎng)絡(luò)報銷計劃中，即便技術(shù)上沒有明確證據(jù)證明供應(yīng)鏈安全風(fēng)險，F(xiàn)CC也會因產(chǎn)品或服務(wù)與美國“特別關(guān)注國家”有關(guān)，就要求大量企業(yè)替換并銷毀，還剝奪了這些企業(yè)未來購買、使用高性價比的中國產(chǎn)品的權(quán)利，使部分中小型企業(yè)面臨經(jīng)營風(fēng)險，這完全不符合必要性原則?！缎酒ò浮返牧⒎康脑谟诩訌娡ㄐ殴?yīng)鏈的安全性，但其法律效果可能正好相反，不符合適當(dāng)性原則。因為雖然把整條供應(yīng)鏈布局在美國境內(nèi)能夠規(guī)避外國風(fēng)險，但是一旦美國本土出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動或非經(jīng)濟(jì)的突發(fā)事件，通信供應(yīng)鏈就可能“全軍覆沒”。西方學(xué)者也指出，這相當(dāng)于是“把所有雞蛋放在同一個籃子里”，明顯不是規(guī)避供應(yīng)鏈風(fēng)險的理性決策。

（二）美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則對中國的挑戰(zhàn)

2018年中美經(jīng)貿(mào)摩擦以來，中美經(jīng)貿(mào)的“趨勢性脫鉤”已成為國內(nèi)外共識，這一點在通信領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為明顯。在此背景下，美國強化通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則，將使中國企業(yè)海外業(yè)務(wù)受阻，產(chǎn)生外資撤離風(fēng)險與對美投資阻礙，造成本土通信供應(yīng)鏈連帶波動。

1.中國企業(yè)海外業(yè)務(wù)受阻

美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則對中國的負(fù)面影響首先體現(xiàn)為通信產(chǎn)業(yè)的海外業(yè)務(wù)受阻。根據(jù)美國現(xiàn)行法律，中國已被認(rèn)定為“特別關(guān)注國家”甚至“外國敵人”，中國企業(yè)通過供應(yīng)鏈安全審查困難重重。政府采購方面，美國《2019年國防授權(quán)法案》第889條，以及部分政府機(jī)構(gòu)出臺的內(nèi)部《供應(yīng)鏈風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)》，明確禁止政府供應(yīng)商、分包商使用來自華為、中信、海能達(dá)、?？低?、大華等中國企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)。上述規(guī)則出臺后，美國多家企業(yè)第一時間宣布放棄與華為等中國企業(yè)的合作。為保護(hù)美國市場，臺積電等外國通信企業(yè)也紛紛向美國妥協(xié)，宣布不再為華為等中國企業(yè)供貨。市場準(zhǔn)入方面，F(xiàn)CC早在2019年就以國家安全和法律實施風(fēng)險等籠統(tǒng)理由，撤銷中國移動在美國的國際電信業(yè)務(wù)牌照。此后，F(xiàn)CC逐步取消中國電信、中國聯(lián)通在美提供國際電信服務(wù)的授權(quán)，導(dǎo)致中國三大通信公司在紐交所退市。此外，銷售通信產(chǎn)品的中國企業(yè)也遭遇了重大挫折。據(jù)統(tǒng)計，2022年美國從中國進(jìn)口高科技產(chǎn)品規(guī)模同比減少34.4%，占美國高科技產(chǎn)品進(jìn)口市場份額下降約10%，中美在高科技領(lǐng)域已出現(xiàn)“脫鉤”跡象。在我國通信產(chǎn)業(yè)對外依存度尚處高位的情況下，美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則可能影響我國通信產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展。

2.外資撤離風(fēng)險與對美投資阻礙

拜登政府在競選時的一個重要承諾就是以大規(guī)模的國內(nèi)投資重塑供應(yīng)鏈。2021年2月，拜登提出總投資達(dá)2萬億美元的“美國就業(yè)計劃”，加強本地關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的投資；3月提出《芯片法案》，擬投資520億美元發(fā)展美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，要求接受補助的企業(yè)在10年內(nèi)不得擴(kuò)大對中國高端芯片的投資；4月推出“美國制造稅收計劃”，減少企業(yè)離岸投資激勵，大幅限制企業(yè)利潤轉(zhuǎn)移。這種政策導(dǎo)向表明，美國企圖通過高科技領(lǐng)域技術(shù)“斷供”、減少中間品供給和阻斷關(guān)鍵資源等方式，迫使中國通信產(chǎn)業(yè)面臨相當(dāng)規(guī)模的美資撤離風(fēng)險。當(dāng)前，高通、臺積電等通信企業(yè)紛紛啟動從中國大陸撤資的程序，芯片名企美光科技也于2022年解散了上海研發(fā)中心旗下的設(shè)計團(tuán)隊，將產(chǎn)品設(shè)計和研發(fā)環(huán)節(jié)安排到中國大陸以外的地區(qū)?？梢?，已有相當(dāng)一部分企業(yè)開始響應(yīng)美國發(fā)起的供應(yīng)鏈“去中國化”的號召。

同時，中國對美投資也會受到美國供應(yīng)鏈安全規(guī)則的負(fù)面影響。近年美國外資國家安全審查機(jī)制出現(xiàn)了政治異化的傾向，其不斷踐踏公平貿(mào)易與非歧視原則，以模糊的標(biāo)準(zhǔn)和高度不確定的程序阻礙中國企業(yè)對美投資。中國通信企業(yè)對美投資受阻的案例已經(jīng)屢見不鮮，從紫光集團(tuán)收購美光科技、西部數(shù)據(jù)的失敗，到中國智路資本與半導(dǎo)體公司Magnachip的交易終止，這些案例無一不顯露出美國的保護(hù)主義目的。美國中國總商會發(fā)布的《2022在美中資企業(yè)年度調(diào)查》報告顯示，中國企業(yè)把在美盈利投回美國市場的意愿明顯下降，把在美盈利轉(zhuǎn)投中國市場的意愿溫和上升?？梢?，美國此類保護(hù)主義行徑打擊了中國投資者對美國市場的信心。

3.中國通信供應(yīng)鏈連帶波動

美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則非但沒有真正解決供應(yīng)鏈安全問題，反而破壞了現(xiàn)有供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性，在全球范圍內(nèi)造成了系統(tǒng)性的供應(yīng)鏈波動。中國作為經(jīng)濟(jì)全球化的積極參與者，不免受到此輪供應(yīng)鏈波動的影響。特朗普政府上臺后，以國家安全為由在一些技術(shù)領(lǐng)域?qū)嵤┏隹诠苤啤⑼顿Y審查、進(jìn)口限制等舉措，為供應(yīng)鏈危機(jī)埋下伏筆。2020年初新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)爆發(fā)，各國普遍出現(xiàn)了供應(yīng)鏈紊亂的局面。而美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則中“多買美國貨，不買中國貨”的導(dǎo)向，將進(jìn)一步延長供應(yīng)鏈恢復(fù)周期。在通信領(lǐng)域，供應(yīng)鏈紊亂甚至可能成為一個長期現(xiàn)象。這將影響到我國國內(nèi)供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，進(jìn)口依賴度較高的產(chǎn)業(yè)更需要警惕供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險。以集成電路產(chǎn)業(yè)為例，中國2015年至2019年貿(mào)易逆差始終維持在2000億美元左右；其中以存儲器、微處理器、模擬芯片為代表的中游產(chǎn)品進(jìn)口依賴度最高，總體國產(chǎn)化比例不超過6%，在全球供應(yīng)鏈波動中將面臨巨大風(fēng)險。國家統(tǒng)計公報顯示，中國2022年全年集成電路產(chǎn)量比上年下降9.8%，出口比上年下降12%。未來，國際貿(mào)易摩擦、技術(shù)過度保護(hù)、疫情持續(xù)影響等負(fù)面因素在短期內(nèi)消除的可能性較小，應(yīng)提前做好應(yīng)對通信供應(yīng)鏈波動、中斷的準(zhǔn)備。

（三）美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的國際化趨勢對中國的挑戰(zhàn)

美國追求的不只是中美脫鉤，而是中國與世界脫鉤。因此，美國在國內(nèi)出臺通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的同時，也在積極推動該制度的國際化。這將進(jìn)一步擴(kuò)大上述規(guī)則的影響，中國面臨的挑戰(zhàn)也將放大。

1.多邊國際化趨勢

美國及其盟友試圖將通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則植入以聯(lián)合國為核心的多邊供應(yīng)鏈規(guī)范框架。2015年，聯(lián)合國信息安全政府專家組出臺了《關(guān)于從國際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展政府專家組（GGE）的報告》，強調(diào)供應(yīng)鏈中的技術(shù)性安全問題，敦促各國“設(shè)法防止惡意通信技術(shù)工具和技術(shù)的擴(kuò)散以及使用有害的隱蔽功能”，但不提倡供應(yīng)鏈安全的政治化。其目標(biāo)乃是“供應(yīng)鏈的完整性”，不是為防范臆想中的政治風(fēng)險，強行禁用現(xiàn)有供應(yīng)鏈，盲目追求供應(yīng)鏈彈性和多元化。該報告已在一定程度上忽視了發(fā)展中國家的利益，但這并不能使美國及其盟友滿意。作為美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則的支持者，日本在2021年聯(lián)合國信息安全開放式工作組（簡稱OEWG）會議上，以國家安全為由，提議增加非歧視原則的豁免條款：“特別考慮到國家安全與隱私保護(hù)，各國應(yīng)有權(quán)利和義務(wù)為信息通信技術(shù)設(shè)備、系統(tǒng)選擇可信賴的供應(yīng)商。合理的舉措包括相關(guān)立法或行政措施以確保供應(yīng)鏈安全，支持可靠的技術(shù)與可信行業(yè)伙伴，促使供應(yīng)商多樣化”，所幸未被采納。如果上述提議獲得大會通過，就在很大程度上消除了美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則在WTO規(guī)則下的法律風(fēng)險，還將適用范圍從政府采購擴(kuò)大到商用、民用等全領(lǐng)域，這將在全球掀起前所未有的保護(hù)主義熱潮。此外，美國已正式加入《網(wǎng)絡(luò)空間信任和安全巴黎倡議》，在其中推動符合其利益的規(guī)則發(fā)展。在其與盟友的制度性話語權(quán)的影響下，該倡議很可能向美式通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則靠攏。

2.區(qū)域國際化趨勢

以美日印澳供應(yīng)鏈安全合作機(jī)制為基礎(chǔ)，2022年5月23日，拜登宣布印太經(jīng)濟(jì)框架（下文簡稱IPEF）正式啟動，首批13個參與方，但不包括中國。從目前公布的內(nèi)容看，供應(yīng)鏈規(guī)則主要集中在IPEF的“四大制度支柱”之一——“韌性經(jīng)濟(jì)”模塊中。雖然IPEF尚未發(fā)展出具有強制約束力的規(guī)則，但其為應(yīng)對供應(yīng)鏈安全風(fēng)險，設(shè)置了供應(yīng)鏈理事會和供應(yīng)鏈危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)兩大機(jī)制。前者將制定“行動計劃”，用以提高“關(guān)鍵部門或關(guān)鍵商品”的韌性和競爭力；后者將作為緊急通信渠道，幫助各國應(yīng)對供應(yīng)鏈中斷。這一系列規(guī)則反映了拜登政府的“供應(yīng)鏈韌性”愿景。但I(xiàn)PEF將發(fā)揮何種作用，仍待實踐檢驗。除印太經(jīng)濟(jì)框架之外，美國還在尋找更多盟友，擴(kuò)大供應(yīng)鏈反華團(tuán)體。2022年，《東盟－美國2022年特別峰會聯(lián)合愿景聲明》出臺，其中也涉及供應(yīng)鏈韌性與網(wǎng)絡(luò)空間安全問題。同年7月，美國國務(wù)院發(fā)布《有關(guān)就全球供應(yīng)鏈展開合作的聯(lián)合聲明》，17個經(jīng)濟(jì)體聲明參與美國主導(dǎo)的“供應(yīng)鏈合作”，除印太經(jīng)濟(jì)框架的參與方以外，新增了北美的加拿大、墨西哥；南美的巴西；非洲的剛果民主共和國；歐洲的歐盟、法國、德國、意大利、荷蘭、西班牙、英國。12月，第二屆美非峰會召開，拜登政府與非洲各國領(lǐng)導(dǎo)人共同探討了供應(yīng)鏈安全對策。如果美國與上述國家最終形成制度共識，那么美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的影響力無疑將迅速增長。

3.通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的國際化趨勢放大對華挑戰(zhàn)

美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則在多邊和區(qū)域?qū)用娴膰H化是一體兩面、相互促進(jìn)的。一方面，多邊層面的國際化相當(dāng)于為美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則贏得聯(lián)合國等國際組織的合法性背書，這有助于減少各國的顧慮，提升規(guī)則在國際上的普及度；另一方面，美國在區(qū)域?qū)用娼⒌闹贫裙沧R，也將反過來給多邊制度變革施加壓力，如果支持規(guī)則的國家足夠多，聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織就不得不讓步，容忍美國及其盟友顛覆二戰(zhàn)以來作為國際經(jīng)濟(jì)法基石的自由貿(mào)易與非歧視原則。在多邊、區(qū)域?qū)用娴墓餐饔孟?，美國主張的通信供?yīng)鏈安全規(guī)則對中國的挑戰(zhàn)將被放大。從出口角度看，除美國以外的其他國家也可能以勞工、環(huán)境、安全標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)為由，限制中國產(chǎn)品進(jìn)入其本國市場，甚至將中國供應(yīng)商徹底踢出供應(yīng)鏈，比如蘋果公司就在2021年高調(diào)宣布剔除34家中國大陸的供應(yīng)商。這種多國同時實施的排華貿(mào)易政策，對中國出口的影響無疑更大。從招商引資與對外投資的角度看，如果其他國家也實施了類似美國的通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則，那么許多跨國公司（特別是高科技制造業(yè)）都將面臨“親美市場”與中國市場二選一的困境，再加上政府補貼的誘惑，其很可能選擇從中國撤資。韓企三星、日企松下、夏普等知名跨國企業(yè)都是撤離中國的典型例證。從我國本土供應(yīng)鏈的角度看，中國電子通信產(chǎn)業(yè)中間產(chǎn)品的進(jìn)口依存度多年來一直保持在高位，符合條件的進(jìn)口國數(shù)量少、可替代性低。作為當(dāng)前主要進(jìn)口國的日本和荷蘭，均已納入印太經(jīng)濟(jì)框架或“供應(yīng)鏈合作”計劃。我國如果不能及時找到替代方案，本土通信供應(yīng)鏈將面臨較大風(fēng)險。

四、我國的法律應(yīng)對

面對美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的猛烈攻勢，中國應(yīng)盡早做好準(zhǔn)備，綜合運用各種法律工具，維護(hù)中國國家、公民、企業(yè)的合法權(quán)益。本部分將從國內(nèi)法、美國法、國際法三個層面，提出中國應(yīng)對上述規(guī)則的對策。

（一）中國國內(nèi)應(yīng)采取的法律措施

1.啟動通信領(lǐng)域下的供應(yīng)鏈安全立法

目前我國尚未出臺保障供應(yīng)鏈安全的專門性立法，現(xiàn)行法律中只有《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的一個條款籠統(tǒng)要求國家保障供應(yīng)鏈安全。其他有關(guān)供應(yīng)鏈的規(guī)定集中在行政法規(guī)和部門規(guī)章層級，大多僅籠統(tǒng)要求推進(jìn)供應(yīng)鏈創(chuàng)新、維護(hù)供應(yīng)鏈穩(wěn)定等。與美國相比，我國同類規(guī)則存在立法層級不高、細(xì)化程度不足、可執(zhí)行性不強等問題。但正如上文所述，美國的規(guī)則存在正當(dāng)性缺失的問題。因此本文反對照搬美國的規(guī)則，建議取其精華、去其糟粕，從政府采購和民用兩方面建構(gòu)適度的供應(yīng)鏈安全規(guī)則。

在政府采購方面，美國重視行政、國防通信設(shè)備中的供應(yīng)鏈安全問題，這種謹(jǐn)慎的態(tài)度是可取的。隨著政府對通信技術(shù)的依賴程度不斷加深，不法分子開始利用供應(yīng)鏈漏洞攻擊國家政府、造成社會混亂，這在國際社會上已有多起先例，對此我國應(yīng)提高警惕。建議在政府采購方面的供應(yīng)鏈立法中重視保護(hù)國家安全，可參照美國的做法，設(shè)置具體的、可操作性較強的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)和信任標(biāo)準(zhǔn)。但美國規(guī)則采納了許多政治性標(biāo)準(zhǔn)，比如產(chǎn)地是否位于“敵對國家”或“特別關(guān)注國家”等，破壞了公平貿(mào)易與非歧視原則，上文闡述的經(jīng)濟(jì)依賴、安全困境與民主和平原理均不能提供充分的正當(dāng)性支持。我國應(yīng)堅決摒棄這類政治性標(biāo)準(zhǔn)，采納透明、合理的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。

在民用方面，美國要求政府供應(yīng)商、分包商、補貼領(lǐng)取者在政府采購之外的生產(chǎn)、經(jīng)營活動中也實現(xiàn)對華脫鉤，這種做法是違背WTO成員義務(wù)的。因此我國在民用方面的供應(yīng)鏈安全立法不能采用類似規(guī)定，而應(yīng)防范安全標(biāo)準(zhǔn)的過度泛化，對營商環(huán)境產(chǎn)生不良影響?？稍谙鄳?yīng)條款中重申公平貿(mào)易原則、非歧視原則、交易自由原則等，增強供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)上的中外企業(yè)的信心。此外，還可嘗試構(gòu)建通信供應(yīng)鏈安全預(yù)警機(jī)制。對此，可借鑒食品安全風(fēng)險預(yù)警機(jī)制中的信息監(jiān)測、質(zhì)量追溯、風(fēng)險預(yù)測、應(yīng)急反應(yīng)四大系統(tǒng)，及時掌握通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈的運行情況，對供應(yīng)鏈中斷、信息泄露等風(fēng)險提前做好準(zhǔn)備。

2.合理運用《反外國制裁法》

美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則以國家安全為由，通過設(shè)置政治化的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)和信任標(biāo)準(zhǔn)，使中國企業(yè)陷入不公平競爭，甚至可能將中國企業(yè)徹底踢出政府采購及其附屬供應(yīng)鏈。實質(zhì)上，美國的上述行為是對我國企業(yè)的歧視性經(jīng)濟(jì)制裁。其違反WTO原則和規(guī)則，強行阻止我國企業(yè)參與正常的經(jīng)貿(mào)、投資活動，損害我國企業(yè)、公民的合法權(quán)益，符合《反外國制裁法》第三條規(guī)定的適用條件。根據(jù)該法規(guī)定，我國可將直接或間接參與制裁的個人和組織列入反制清單，查封、扣押、凍結(jié)其在我國境內(nèi)的各類財產(chǎn)，禁止其與我國境內(nèi)的個人和組織開展交易或合作。這類舉措可威懾在華有經(jīng)濟(jì)利益的個人或企業(yè)，不參與、不聲援美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則對我國企業(yè)的歧視性適用。在適用《反外國制裁法》時，應(yīng)根據(jù)立法宗旨，以透明、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蜃R別“歧視性限制措施”。在通信領(lǐng)域的案件中，應(yīng)特別關(guān)注企業(yè)被限制原因是技術(shù)性的還是非技術(shù)性的。如果企業(yè)是因為技術(shù)不達(dá)標(biāo)而失去商業(yè)機(jī)會，那么我國沒有理由庇護(hù)這些企業(yè)。只有在出現(xiàn)非技術(shù)性歧視的情況下，如國籍歧視、人權(quán)污蔑等，我國采取《反外國制裁法》中的舉措才具有國際法層面的合法性和正當(dāng)性。

3.完善相關(guān)立法，加大對通信企業(yè)的扶持力度

雖然美國正不斷加大對高科技通信企業(yè)的補貼力度，但依舊難以促使大部分通信企業(yè)回到美國。這一方面是因為在全球經(jīng)濟(jì)滯脹的大環(huán)境下，中國的經(jīng)濟(jì)韌性、市場潛力、營商環(huán)境和創(chuàng)新活力使許多跨國企業(yè)無法割舍中國市場。另一方面，美國補貼分配嚴(yán)重不均，已引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛質(zhì)疑。以《芯片法案》為例，其中的527億美元補貼主要流向設(shè)有晶圓廠的企業(yè)。據(jù)市場測算，英特爾公司將獨占約200億美元，而高通、ADA、英偉達(dá)等企業(yè)則很難獲得實質(zhì)性的利益。在這種情況下，中國可以通過完善立法，加大對通信企業(yè)的扶持力度，吸引更多通信企業(yè)留在中國。然而，目前我國扶持通信企業(yè)的法律規(guī)則仍不健全。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》僅規(guī)定對工作環(huán)境惡劣、危險的科技人員發(fā)放補貼，尚不涉及對高科技通信企業(yè)的補貼?！洞龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定的補貼范圍僅限于科技成果轉(zhuǎn)化階段，不適用于一般的生產(chǎn)經(jīng)營活動或研發(fā)活動。此外，我國還出臺了一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章，旨在減免科技企業(yè)稅收，加大對研發(fā)活動的財政支持。但由于這類規(guī)則的層級不高，其對通信企業(yè)的激勵作用也較為有限。建議參照美國《芯片法案》，在《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中增設(shè)行業(yè)補貼條款，允許國家在適當(dāng)時機(jī)，對通信領(lǐng)域的高新科技企業(yè)進(jìn)行一定數(shù)額的補貼。因為在激勵科技企業(yè)、增強投資者信心方面，這類條款的效果較為可觀。美國《芯片法案》簽署當(dāng)日，微米、高通等通信企業(yè)就聲明大幅增加對美投資，數(shù)額高達(dá)約500億美元。

（二）充分有效地利用美國國內(nèi)法維護(hù)正當(dāng)權(quán)益

1.利用美國法救濟(jì)途徑

在美國通信供應(yīng)鏈安全審查的兩套程序中，部門間程序設(shè)置了救濟(jì)環(huán)節(jié)，涉案企業(yè)應(yīng)充分利用相關(guān)程序維權(quán)。根據(jù)美國法律，如果企業(yè)在部門間的程序中被指出具有供應(yīng)鏈風(fēng)險，理論上其擁有兩條救濟(jì)路徑：一是針對FASC的負(fù)面建議提出異議，由國土安全部、國防部和國家情報局的首長共同決定異議是否成立，這實際上屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)實中企業(yè)通過異議手段成功維權(quán)的案例比較罕見。二是針對移除、排除之行政行為提起司法訴訟。這類就美國政府不當(dāng)行政行為提起司法訴訟的做法，已有成功案例。比如小米訴美國防部、財政部案中，中國企業(yè)大獲全勝。整個訴訟歷時約四個月；臨時禁令發(fā)布前，企業(yè)真正受黑名單影響的時間約為兩個月；起訴所需的時間成本也是可接受的。從中國政府層面來看，則應(yīng)做好企業(yè)海外維權(quán)的引導(dǎo)工作，適當(dāng)拓展以知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)為中心的海外維權(quán)援助體系，使其覆蓋供應(yīng)鏈安全、國家安全爭端。

2.利用條約批準(zhǔn)程序

簽署條約而不予批準(zhǔn)是美國條約行為的基本特征，兩黨政見不同與美國社會分裂是條約在批準(zhǔn)階段擱淺的重要原因。IPEF會否步TPP后塵，目前未有定論。但不難發(fā)現(xiàn)，IPEF的“友岸外包”策略，似乎不符合美國本土制造業(yè)復(fù)興的政策目標(biāo)，也與美國民眾期盼的國內(nèi)就業(yè)局勢回暖背道而馳。所謂“友岸外包”是指將供應(yīng)鏈全節(jié)點轉(zhuǎn)移到美國定義的友好國家，如歐盟、日韓等傳統(tǒng)盟友，或拉美、印太等美國認(rèn)為受其控制的地區(qū)。這是美國向印太國家宣傳IPEF優(yōu)勢時所采用的主要論調(diào)。那么如何平衡“友岸外包”與“制造業(yè)回岸”，成了IPEF制度設(shè)計的難題：偏向“制造業(yè)回岸”則難簽署，偏向“友岸外包”則難批準(zhǔn)。當(dāng)初特朗普政府決定退出TPP，正是因為擔(dān)心其進(jìn)一步推動資本外流、美國本土就業(yè)崗位流失，如今IPEF可能給美國帶來同樣的問題?？梢奍PEF很難獲得共和黨成員與美國民眾的普遍支持。因此可以與對華友好企業(yè)、反對IPEF的個人與企業(yè)組建統(tǒng)一戰(zhàn)線，根據(jù)美國國會的條約審議程序合法發(fā)聲。

3.利用通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則的法律缺陷

美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則的“風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)”納入的因素過多，導(dǎo)致行政人員難以把握這類規(guī)則的適用尺度。畢竟對一家具備一定規(guī)模的企業(yè)而言，要在資本、管理層、顧問、員工、上下游合作企業(yè)等各層面完全與中國脫鉤，幾乎是不可能的。如果強行要求大量企業(yè)實現(xiàn)全方位脫鉤，則勢必遭到強烈反對。因此，為控制美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則的負(fù)面影響，我國可以在IPEF落地之前，加緊與日韓、東盟的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，包括鼓勵中方資本投資海外高科技企業(yè)、技術(shù)人員海外就業(yè)、外籍技術(shù)人員來華交流、培訓(xùn)等等。中國與世界建立起、維護(hù)好緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和頻繁的人員流動，將迫使美國政府面臨一個兩難選擇：要么在一定程度上接受中國，要么失去幾乎所有高性價比的政府采購選項。面對這樣的現(xiàn)實，美國很可能會收緊供應(yīng)鏈安全規(guī)則的適用范圍，將其限制在華為、中興等大型企業(yè)，這能為我國中小微科技企業(yè)爭取國際生存空間。

（三）在國際法層面可以做出的努力

1.利用經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的爭端解決機(jī)制維權(quán)

一方面，中國應(yīng)利用好WTO的爭端解決機(jī)制。雖然因美國蓄意阻撓，WTO上訴機(jī)構(gòu)被迫停擺，我國得到終局性、有約束力的裁決非常困難；但我國仍應(yīng)嘗試申訴美國這種違背公平貿(mào)易和非歧視原則的行為。因為一份對這類規(guī)則做出負(fù)面評價的專家組報告，也能顯著影響國際社會的態(tài)度，給美國“拉幫結(jié)伙”遏制中國增加難度。在準(zhǔn)備時，應(yīng)提防美方援引國民待遇例外和國家安全例外。據(jù)GATT1994第3條第8款規(guī)定，國民待遇例外的適用范圍僅限于“為政府目的”所購買的產(chǎn)品，不適用于政府供應(yīng)商所參與的、以商業(yè)性生產(chǎn)、轉(zhuǎn)售為目的的其他經(jīng)營活動。因此，美國雖然可以在政府采購中以美國優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)選擇產(chǎn)品或服務(wù)，但不能在非直接供應(yīng)政府的交易中，以供應(yīng)鏈安全為由，限制供應(yīng)商、分包商與中國企業(yè)開展正常的商業(yè)合作。美國勒令領(lǐng)取政府補貼的企業(yè)將中國企業(yè)踢出其供應(yīng)鏈，就更加不能適用國民待遇例外了。同時，美國通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則也不屬于國家安全例外，因為根據(jù)WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的成案，安全例外“一般是指武裝沖突或潛在的武裝沖突” ，或者達(dá)到高度緊張或危機(jī)的程度，比如當(dāng)事方之間“斷絕外交或領(lǐng)事關(guān)系” 。美國聲稱其所面臨的潛在“供應(yīng)鏈安全風(fēng)險”，遠(yuǎn)沒有達(dá)到上述緊急程度?？梢?，中國在WTO專家組審理階段獲得勝訴的可能性是比較大的。

另一方面，中國還應(yīng)利用好區(qū)域性、雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定的爭端解決機(jī)制。以RCEP為例，其中的國民待遇和安全例外條款與GATT1994基本一致。因此，如果日本、韓國、東盟各國采納了類似美國的供應(yīng)鏈安全規(guī)則，我國也可在RCEP的規(guī)則框架下對其申訴。需要注意的是，RCEP政府采購章節(jié)的爭端不適用爭端解決機(jī)制，因此須界定起訴對象，即政府對其供應(yīng)商、分包商、補貼領(lǐng)取者在政府采購以外的活動中強加限制的行為。

2.充分發(fā)揮全球多邊制度下的中國話語權(quán)

如上文所述，當(dāng)美國在聯(lián)合國等多邊平臺大肆鼓吹“供應(yīng)鏈威脅”論、推廣美式通信供應(yīng)鏈安全規(guī)則時，中國也應(yīng)充分發(fā)揮多邊制度性話語權(quán)，防范西方國家在國際多邊平臺上形成對我國不利的規(guī)則封鎖。2018年，中國與俄羅斯?fàn)款^發(fā)起提案，成功組建開放工作組OEWG，與西方主導(dǎo)的GGE共同形成聯(lián)合國在信息安全領(lǐng)域的“雙規(guī)并行”磋商機(jī)制；2019年，中國向OEWG提交中方立場文件，強調(diào)維護(hù)公平、公正、非歧視的營商環(huán)境，反對濫用“國家安全”理由，限制通信技術(shù)的國際合作、產(chǎn)品準(zhǔn)入與出口；2020年，中國對OEWG首份報告草案發(fā)表評論，再次強調(diào)應(yīng)以“公正、非歧視”的手段保護(hù)供應(yīng)鏈安全。雖然2021年出臺的OEWG報告未在實質(zhì)性規(guī)則上取得重大突破，但國際社會已經(jīng)聽到了中國等發(fā)展中國家的聲音。目前，OEWG已開啟新一輪工作，將在2025年之前召開11次實質(zhì)性會議。我國應(yīng)繼續(xù)積極參與相關(guān)討論，代表發(fā)展中國家的利益，呼吁國際社會繼續(xù)優(yōu)化通信領(lǐng)域的營商環(huán)境，更多關(guān)注技術(shù)層面的安全標(biāo)準(zhǔn)，反對供應(yīng)鏈安全問題的政治化。

3.在“一帶一路”倡議下加快雙邊、區(qū)域性供應(yīng)鏈安全規(guī)則建設(shè)

在近年全球疫情、經(jīng)濟(jì)衰退的連環(huán)考驗下，“一帶一路”供應(yīng)鏈展現(xiàn)出強韌的活力，為維護(hù)區(qū)域乃至國際供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，發(fā)揮了不可或缺的作用。但“一帶一路”倡議下的通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈規(guī)則建設(shè)嚴(yán)重滯后于實踐，在中國現(xiàn)已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定、投資協(xié)定、“一帶一路”合作文件中，鮮見調(diào)整通信領(lǐng)域下的供應(yīng)鏈、維護(hù)其安全穩(wěn)定的條款。中國應(yīng)發(fā)揮在“一帶一路”倡議下的制度性話語權(quán)，嘗試在與海合會、以色列、挪威、摩爾多瓦等國的自貿(mào)區(qū)談判中，以及與韓國、秘魯?shù)淖再Q(mào)區(qū)升級談判中，加入符合發(fā)展中國家利益的供應(yīng)鏈安全條款，在通信領(lǐng)域制定技術(shù)性的供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)，明確禁止各國因政治因素干擾通信領(lǐng)域中的公平貿(mào)易，以及正常的商業(yè)、科研合作；嘗試以更優(yōu)惠的貿(mào)易安排、更開放的市場準(zhǔn)入條件吸引這些國家，使其無法割舍中國市場。同時，我國還可向參與IPEF的國家提出構(gòu)建雙邊供應(yīng)鏈安全規(guī)則的意向。這些國家的在華利益將影響其IPEF談判代表的行為，促使代表盡量爭取在IPEF文本中放寬針對中國的不合理限制。

五、結(jié)語

國家安全是每個主權(quán)國家的重大關(guān)切，但以國家安全為借口，干涉正常的國際經(jīng)貿(mào)活動，扭曲國際經(jīng)貿(mào)秩序，無疑將對現(xiàn)有供應(yīng)鏈的安全與穩(wěn)定、后疫情時代全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇產(chǎn)生重大不利影響。美國在通信領(lǐng)域制定的供應(yīng)鏈安全規(guī)則正是打著國家安全的旗號，將大量非技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)引入政府采購中的通信供應(yīng)鏈安全審查。其借助供應(yīng)鏈的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，向政府供應(yīng)商、分包商、領(lǐng)取政府補貼的企業(yè)施加不合理的對華限制。這違背了公平貿(mào)易原則與非歧視原則，體現(xiàn)出明顯的“去中國化”意圖。應(yīng)對上述規(guī)則及其國際化的趨勢，中國應(yīng)綜合運用各種法律工具。一方面，中國可通過現(xiàn)行國際法、美國國內(nèi)法中的救濟(jì)途徑，揭示美國規(guī)則的非正當(dāng)性，維護(hù)中國國家、企業(yè)和公民的正當(dāng)權(quán)益；另一方面，還應(yīng)繼續(xù)積累、發(fā)揮國際制度性話語權(quán)，在通信領(lǐng)域加快構(gòu)建符合發(fā)展中國家利益的供應(yīng)鏈安全規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，為國際網(wǎng)絡(luò)空間安全以及通信技術(shù)的全球發(fā)展，貢獻(xiàn)中國方案和中國力量。

The Regulation of Communication Supply Chain Security in the United States： Criticism and Response

Abstract： In recent years， the United States， under the pretext of national security， has formulated a series of supply chain security rules in the field of communications， using them as an important legal tool to hinder the development of Chinas high-tech manufacturing industry and realize the attempt to decouple China from the United States. These rules violate the principles of non-discrimination treatment and free trade at the level of international economic law， and do not conform to the principles of due process and proportionality at the level of American law; China will face challenges such as declining exports of the communications industry， the withdrawal of US investment， obstacles to investment in the US， and fluctuations in the local communications supply chain. The internationalization trend of these rules on the United Nations， IPEF and other platforms will magnify the above challenges. China can make comprehensive use of its domestic laws， American laws and international laws to safeguard the legitimate rights and interests of the state， enterprises and citizens; To this end， China should start the supply chain security legislation in the field of communications as soon as possible in China， actively use the US judicial channels to safeguard rights， try to file complaints under WTO， RCEP and other economic and trade agreements， and promote the construction of the international security rules system of supply chain under the “the Belt and Road” initiative.

Keywords： Information and Communication; Supply Chain; Security; CHIPS and Science Act of 2022

. See Evan D. Wolff， et al.， Navigating the Solarwinds Supply Chain Attack， SPG Procurement Law， Vol.56：2， p.3-5（2021）.

. See E. Christopher Johnson Jr.， Business Lawyers Are in a Unique Position to Help Their Clients Identify Supply-Chain Risks Involving Labor Trafficking and Child Labor， Business Lawyer， Vol.70：4， p.1083（2015）; Michael W. Mutek， et al.， Supply Chain Risk Management and Compliance， Briefing Papers， Vol.15：13， p.1-2（2015）.

. 參見李淑俊、王小明：《美國全球供應(yīng)鏈調(diào)整的國家安全邏輯及實現(xiàn)路徑》，載《國際安全研究》2022年第1期，第100頁。

. 本文所指“美國通信領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全規(guī)則”包括相關(guān)法律和政策。

. 參見張立、羅瑤：《美日印澳供應(yīng)鏈安全合作的進(jìn)展、前景及影響探析》，載《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2022年第3期，第67頁。

. See Michael Ian Morrison， The Acquisition Supply Chain and the Security of Government Information Technology Purchases， Public Contract Law Journal， Vol 42：4， p.751-752（2013）.

. See Juha Hintsa， A Comprehensive Framework for Analysis and Design of Supply Chain Security Standards， Journal of Transportation Security， Vol.3：2， p.105-106（2010）.

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. 參見劉云：《全球供應(yīng)鏈安全問題的理論及現(xiàn)實研究》，載《亞太安全與海洋研究》2022年第4期，第29頁。

. 參見丁俊發(fā)：《美國全球供應(yīng)鏈安全國家戰(zhàn)略與中國對策》，載《中國流通經(jīng)濟(jì)》2016年第9期，第5頁；張心志、唐巧盈：《拜登政府的芯片產(chǎn)業(yè)政策——復(fù)合困境與發(fā)展趨勢》，載《國際展望》2023年第3期，第95頁。

. 參見趙健雅、陳美華、陳峰等：《美國<2022年芯片與科學(xué)法案>帶給中國的科技安全情報思考》，載《情報雜志》（網(wǎng)絡(luò)首發(fā)），http：//kns.cnki.net/kcms/detail/61.1167.g3.20230803.0952.033.html，最后訪問日期：2023年12月19日。

. 參見趙健雅、陳美華、陳峰等：《美國<2022年芯片與科學(xué)法案>帶給中國的科技安全情報思考》，載《情報雜志》（網(wǎng)絡(luò)首發(fā)），http：//kns.cnki.net/kcms/detail/61.1167.g3.20230803.0952.033.html，最后訪問日期：2023年12月19日。

. 參見趙藝為、劉宏剛：《美國國防供應(yīng)鏈安全建設(shè)政策研究及我國應(yīng)對舉措建議》，載《情報雜志》2022年第5期，第39頁；李婧、宮慶彬、唐蘅等：《美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險防控及啟示》，載《情報雜志》2022年第6期，第58頁；丁存振、徐宣國：《國際糧食供應(yīng)鏈安全風(fēng)險與應(yīng)對研究》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2022年第6期，第109頁。

. 參見李萬強、張嘉興：《美歐芯片補貼立法的最新動向及對我國的啟示》，載《國際貿(mào)易》2023年第4期，第60頁；肖君擁、朱海峰：《美國“芯片法案”的歷史根源及效果預(yù)估》，載《人民論壇》2023年第6期，第79頁。

. See Secure 5G and Beyond Act of 2020， § 4.

. See Consolidated Appropriations Act of 2021， § 604.

. See Executive Order 14017 （2021）.

. 該規(guī)則適用期間為2023年3月至2026年3月。See National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2022， § 844.

. See Consolidated Appropriations Act of 2022， § 208.

. FCC將“高級通信服務(wù)”定義為包括所有交換機(jī)、高速和寬帶電信服務(wù)，這些服務(wù)允許最終用戶以最低200 kbps的速度發(fā)起和接收高質(zhì)量的語音、數(shù)據(jù)、圖形和視頻電信服務(wù)。

. See John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019， § 1644.

. “供應(yīng)鏈風(fēng)險”是指對手可能破壞、惡意引入不需要的功能，或以其他方式顛覆覆蓋系統(tǒng)的設(shè)計、完整性、制造、生產(chǎn)、分銷、安裝、運行或維護(hù)，以監(jiān)視、否認(rèn)、破壞或以其他方式降低該系統(tǒng)的功能、使用或運行的風(fēng)險。See 10 U.S.C. § 3252 （2022）.

. 分別是美國國土安全部、國防部、管理和預(yù)算辦公室、總務(wù)管理局、國家情報局局長辦公室、司法部和商務(wù)部。

. 即告知特定政府部門，其通信供應(yīng)鏈存在風(fēng)險，并建議將涉案產(chǎn)品、服務(wù)以及相關(guān)供應(yīng)商剔除政府供應(yīng)鏈。see 48 C.F.R. §239（2021）.

. See 10 U.S.C. § 4819（2022）.

. See 48 C.F.R. § 201.301（2023）.

. See 10 U.S.C. § 4819（2022）.

. See 10 U.S.C. § 4819（2022）.

. 目前美國法律規(guī)定的“外國敵人”有中國、古巴、伊朗、朝鮮、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉的馬杜羅政權(quán)。

. See 47 U.S.C. § 1607（2020）.

. See 48 C.F.R. § 201.303（2023）.

. 包括“特殊排除指令”，即非永久的排除指令，排除期限最長為兩年。See William M. （Mac） Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021， § 3161.

. See William M. （Mac） Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021， § 9905.

. See William M. （Mac） Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021， § 9202.

. 包括FASC、商務(wù)部、國防部等機(jī)構(gòu)。

. 只有在上述部門均撤銷了風(fēng)險認(rèn)定時，PSHSB才能將其從清單上移除。See 47 C.F.R. § 1.50002， 1.50003（2023）.

. See 47 C.F.R. § 1.50004（2023）.

. See 47 C.F.R. § 1.50005（2023）.

. 該法案還禁止企業(yè)在朝鮮、俄羅斯、伊朗擴(kuò)大芯片產(chǎn)能。

. See Secure Equipment Act of 2021， § 2.

. 參見劉敬東：《美國<芯片與科學(xué)法案>嚴(yán)重違反國際法》，載《法治日報》2022年8月15日，第5版。

. For more details about the use of non-discriminatory language in law and the possible discriminatory effects， see Mary Jane Mossman， Use of Non-Discriminatory Language in Law， International Legal Practitioner，Vol.20：1， p.8-10（1995）.

. 參見喬生、陶緒翔：《國際知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與自由貿(mào)易原則的協(xié)調(diào)研究》，載《政治與法律》2006年第4期，第103頁。

. See Peter M. Gerhart & Michael S. Baron， Understanding National Treatment： The Participatory Vision of the WTO， Indiana International & Comparative Law Review， Vol.14：3， p.506（2004）.

. See Aleksey House， The Price of a Cybersecurity Culture： How the CMMC Should Secure the Department of Defenses Supply Chain without Harming Small Businesses and Competition， Public Contract Law Journal， Vol.50：3， p. 449-453（2021）; Kevin Lombardo & Norman Aspis， Feature Comment： International Supply Chain Risks and Challenges for U.S. Government Contractors， The Government Contractor， vol.59：14， p.98（2017）.

. 參見城仲模：《行政法之一般法律原則（一）》，三民書局出版社1999年版，第150-153頁。

. 雖然在實施排除或移除措施之前，美國法律要求相關(guān)負(fù)責(zé)人確認(rèn)其他干預(yù)程度較低的手段均不能消除風(fēng)險，但這只是在表面上符合了比例原則的要求。其在風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、排除和移除范圍等關(guān)鍵問題上，均不符合比例原則。See 10 U.S.C. § 3252（2022）.

. See Sébastien Miroudot， Resilience Versus Robustness in Global Value Chains： Some Policy Implications， at https：//cepr.org/voxeu/columns/resilience-versus-robustness-global-value-chains-some-policy-implications （Last visited on December 19， 2023）.

. 參見蘇慶義：《中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系：“脫鉤”與重構(gòu)交織》，載《世界知識》2023年第5期，第21頁。

. See SCRM Criteria for Section 889 Part A & B （2020）.

. 參見倪淑慧、崔曉敏：《中美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系：“再創(chuàng)新高”背后，“脫鉤”悄悄進(jìn)行》，https：//cn.chinadaily.com.cn/a/202302/24/WS63f8aba5a3102ada8b23099f.html，最后訪問日期：2023年12月19日。

. 參見朱曉樂、黃漢權(quán)：《全球供應(yīng)鏈的演變及其對中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響》，載《改革》2021年第4期，第64頁。

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. 參見蘇麗娜、張樂：《美國外資國家安全審查機(jī)制的政治異化及其法律因應(yīng)》，載《國際貿(mào)易》2022年第3期，第82頁。

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. 參見黃友星：《美國經(jīng)濟(jì)政策不確定性對中國對美直接投資的影響》，載《亞太經(jīng)濟(jì)》2022年第2期，第78頁。

. 參見劉偉華：《美國供應(yīng)鏈危機(jī)原因與中國應(yīng)對》，載《人民論壇》2022年第7期，第108頁。

. 參見黃燁菁、孫美露、竇錢斌：《中國集成電路產(chǎn)業(yè)跨國供應(yīng)鏈風(fēng)險、風(fēng)險及發(fā)展趨勢》，載《亞太經(jīng)濟(jì)》2022年第3期，第122頁。

. 數(shù)據(jù)來源于中國國家統(tǒng)計局。

. 參見符正平、葉澤櫻：《大國博弈下全球供應(yīng)鏈的中斷風(fēng)險與“備胎”管理》，載《江蘇社會科學(xué)》2021年第4期，第111頁。

. 參見黃志雄、陳徽：《網(wǎng)絡(luò)空間供應(yīng)鏈國際規(guī)范研究——構(gòu)建供應(yīng)鏈生態(tài)系統(tǒng)總體安全觀》，載《法學(xué)論壇》2021年第1期，第57頁。

. United Nations General Assembly， Chairs Summary， A/AC.290/2021/CRP.3， at https：//front.un-arm.org/wp-content/uploads/2021/03/Chairs-Summary-A-AC.290-2021-CRP.3-technical-reissue.pdf （Last visited on December 19， 2023）.

. 參見黃志雄、陳徽：《供應(yīng)鏈安全國際法保護(hù)的困境與出路——以“太陽風(fēng)”事件為切入點》，載《廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第1期，第71頁。

. 參見張懿：《CFR學(xué)者解讀印太經(jīng)濟(jì)框架的最新談判進(jìn)展》，https：//www.gwng.edu.cn/gjjmgzybzyjjd/2023/1207/c1654a87183/page.htm，最后訪問日期：2023年12月19日。

. 參見美國國務(wù)院發(fā)言人辦公室：《有關(guān)就全球供應(yīng)鏈展開合作的聯(lián)合聲明》，https：//china.usembassy-china.org.cn/zh/joint-statement-on-cooperation-on-global-supply-chains/，最后訪問日期：2023年12月19日。.

. 參見《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（2021年）第26條。

. 最近一次針對國家政府的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊曝光于2020年底，美國政府突遭“太陽風(fēng)”網(wǎng)絡(luò)攻擊，國務(wù)院、五角大樓、國土安全部、商務(wù)部、財政部、國家核安全委員會等多個政府部門遭入侵。參見趙亮：《對“太陽風(fēng)”網(wǎng)絡(luò)攻擊事件的深度剖析》，載《中國信息安全》2021年第10期，第51頁。

. 參見胡春林：《基于供應(yīng)鏈管理的食品安全風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)研究》，載《經(jīng)濟(jì)師》2012年第7期，第35頁。

. 參見周艷云：《中國<反外國制裁法>中“歧視性限制措施”的識別》，載《環(huán)球法律評論》2022年第2期，第162頁。

. 參見侯琳良：《“我們對中國市場充滿信心”》，載《人民日報》2022年7月19日，第3版。

. See Stephen Nellis， U.S. chip industry split over CHIPS act benefits to Intel-sources， at https：//www.nasdaq.com/articles/u.s.-chip-industry-split-over-chips-act-benefits-to-intel-sources （Last visited on December 19， 2023）.

. 參見《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（2021年）第65條。

. See The White House， FACT SHEET： CHIPS and Science Act Will Lower Costs， Create Jobs， Strengthen Supply Chains， and Counter China， at https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-create-jobs-strengthen-supply-chains-and-counter-china/（Last visited on December 19， 2023）.

. 參見錢子瑜：《論知識產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)援助體系的構(gòu)建》，載《知識產(chǎn)權(quán)》2021年第6期，第35頁。

. 參見王瑋：《美國條約行為的模式》，載《美國研究》2011年第3期，第74頁。＼

. 參見張靜、倪浩：《韓國芯片業(yè)應(yīng)對美國“最后通牒”》，《環(huán)球時報》2022年7月22日，第11版。

. 參見劉興華、吳俁：《對華科技脫鉤政策下的美國數(shù)字公司：壓力與行動》，載《中國科技論壇》2023年第8期，第180頁。

. 參見陳向博、鄭凱：《“一帶一路”供應(yīng)鏈安全研究》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2022年第3期，第59頁。

. Russia-Measures Concerning Traffic in Transit， WT/DS512/R， 5 April 2019.

. Saudi Arabia Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights， WT/DS567/R， 16 June 2020.

. 參見萬喆：《構(gòu)筑“一帶一路”互利共贏產(chǎn)業(yè)鏈》，載《服務(wù)外包》2021年第5期，第25頁。

基金項目：本文系2018年國家社會科學(xué)重大項目“構(gòu)建人類命運共同體國際法治創(chuàng)新研究”（項目批準(zhǔn)號：18ZDA153）的階段性成果。

作者介紹：謝迪揚，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生。